張文鵬，王 健

新中國成立以來，黨和政府始終十分重視學(xué)校體育工作。為了做好學(xué)校體育工作，從黨的政治局會(huì)議到國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，從法律、法規(guī)到部門規(guī)章，從黨中央的戰(zhàn)略部署到有關(guān)部委的具體落實(shí)，均能發(fā)現(xiàn)系列有關(guān)做好學(xué)校體育工作的會(huì)議紀(jì)要、法律、法規(guī)和政策文本。這表明在中國的政治生態(tài)與政策體系中，黨和政府對學(xué)校體育工作高度重視。事實(shí)上，學(xué)校體育工作和青少年體質(zhì)健康并未在黨和政府的高度重視以及系列法規(guī)、政策的支持下實(shí)現(xiàn)預(yù)期狀態(tài)。長期以來，學(xué)校體育工作和青少年體質(zhì)健康所形成的這種不利局面，無疑受到文化、教育以及社會(huì)等諸多因素的影響，但以往學(xué)校體育政策的內(nèi)容、體系及協(xié)調(diào)性不足等，也影響了學(xué)校體育工作的良性運(yùn)行。文化、教育和社會(huì)等諸多影響因素與學(xué)校體育政策自身不足的交互影響，導(dǎo)致了學(xué)校體育與政策互動(dòng)的“化學(xué)反應(yīng)”在應(yīng)對青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的效果上并不明顯。基于此，以新中國成立以來頒布的學(xué)校體育政策文本為依據(jù)，借助政策分析的經(jīng)典模型—漸進(jìn)主義，通過對學(xué)校體育政策文本的研究，試圖發(fā)現(xiàn)新中國成立以來學(xué)校體育政策演進(jìn)的特征，以期為學(xué)校體育政策的優(yōu)化提出建議。

1 漸進(jìn)主義模型的厘清及適用

當(dāng)代政策分析的奠基人、著名政治學(xué)家查爾斯·林德布洛姆在批判完全理性的決策障礙及政策模型時(shí)，首次提出了漸進(jìn)主義模型（圖1）［34］。他認(rèn)為，政策制定者通常采用按部就班、修修補(bǔ)補(bǔ)的方案對目標(biāo)進(jìn)行調(diào)適，是個(gè)足智多謀的問題解決者［35］。此外，他還進(jìn)一步指出，專注于政策的逐步改變，常常還由于其他原因而有助于提高政策的力量［1］。由此可知，漸進(jìn)主義政策模型強(qiáng)調(diào)政策制定時(shí)，傾向于選擇變化小、幅度緩、易掌控以及連續(xù)性的方案。這有助于連續(xù)性地認(rèn)識問題、確定目標(biāo)和解決問題，以避免因激進(jìn)、冒失導(dǎo)致的社會(huì)不穩(wěn)定。查爾斯·林德布洛姆的漸進(jìn)主義模型將公共政策視作政府過去行為活動(dòng)的延續(xù)，其中伴隨著漸進(jìn)的調(diào)整與修正［18］。從認(rèn)識論上看，漸進(jìn)主義既能有效地銜接以往的政策，也能正視現(xiàn)實(shí)問題，通過延續(xù)、繼承歷史的有益之處，小幅、漸進(jìn)地修正以往的政策問題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策的漸進(jìn)調(diào)整，以達(dá)成解決問題的進(jìn)路。從方法論上看，漸進(jìn)主義強(qiáng)調(diào)漸進(jìn)的調(diào)整和量的積累，通過‘積跬步’的進(jìn)路，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)‘至千里’的價(jià)值目標(biāo)。

圖1 查爾斯·林德布洛姆的漸進(jìn)主義政策模型示意圖Figure 1. An Incrementalism Decision－making Model of Charles E.Lindblom

改革開放以來，黨中央通過小幅和先實(shí)驗(yàn)、后推廣的改革路徑，不僅成功實(shí)現(xiàn)了中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展，而且，逐步實(shí)現(xiàn)了中國社會(huì)的穩(wěn)定轉(zhuǎn)型。從理論上看，我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革的路徑與林德布洛姆提倡的漸進(jìn)主義改革模型具有契合性。從改革實(shí)踐看，我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)采取的系列改革措施，也與漸進(jìn)主義理論具有一致性?；谥袊鴿u進(jìn)主義改革的文化、背景以及學(xué)校體育的實(shí)踐特征，可以認(rèn)為，新中國成立以來學(xué)校體育政策的演進(jìn)，也是一個(gè)延續(xù)、繼承與漸進(jìn)調(diào)適的過程，這一過程既與中國社會(huì)的“漸進(jìn)式”改革相呼應(yīng)，也與林德布洛姆的漸進(jìn)主義模型相適應(yīng)。基于此，結(jié)合中國漸進(jìn)主義的改革實(shí)踐，對新中國成立以來學(xué)校體育政策的發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)分析，試圖發(fā)現(xiàn)學(xué)校體育政策優(yōu)化的路徑。

2 學(xué)校體育政策的界定、來源及遴選方法

2.1 學(xué)校體育政策的界定

從邏輯學(xué)的角度看，學(xué)校體育政策作為政策的種概念，屬于下位概念。因此，厘清政策的內(nèi)涵是理解學(xué)校體育政策概念的邏輯起點(diǎn)。政策一詞屬舶來語，19世紀(jì)末由日本傳入中國。明治維新時(shí)，日本從西方引進(jìn)了policy一詞，并用與其語義相近的漢字“政”和“策”加以連用，將其譯 為 政 策［12］。Oxford Advanced Learner＇s Dictionary 對Policy的釋義為“政黨、企業(yè)等選擇或采取的行動(dòng)計(jì)劃”［45］，Macmillan English Dictionary for Advanced Learners則解釋為“由政府、政黨、企業(yè)或其他組織認(rèn)可的一系列行動(dòng)或計(jì)劃”［41］。當(dāng)代漢語詞典對政策的釋義為國家或政黨為了實(shí)現(xiàn)某一歷史時(shí)期的路線和任務(wù)而制定的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則［3］。從權(quán)威工具書對政策的界定看，其內(nèi)涵集中在由政黨、企業(yè)或組織制定的行動(dòng)計(jì)劃、原則和策略上，表明了政府、企業(yè)或組織為政策制定的主體，行動(dòng)方案或計(jì)劃為政策的基本內(nèi)容。國內(nèi)對政策較為有代表性的界定是國家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則［2］。

目前，學(xué)界對學(xué)校體育政策的界定還存在爭議。有人認(rèn)為，學(xué)校體育政策是針對學(xué)校教育領(lǐng)域內(nèi)的體育問題，為貫徹教育政策而制定的具體行動(dòng)方案［15］。也有人認(rèn)為，學(xué)校體育政策是指國家在一定的歷史時(shí)期，為了實(shí)現(xiàn)一定的學(xué)校體育目的和任務(wù)制定的法規(guī)、命令、措施辦法，以及計(jì)劃和方案［17］。上述有關(guān)學(xué)校體育政策的界定，就概念的本質(zhì)屬性而言，基本體現(xiàn)了學(xué)校體育政策的內(nèi)涵，但其表述既有模糊冗繁之嫌，也有背離中國政治生態(tài)與運(yùn)行特征的缺陷。研究者認(rèn)為，學(xué)校體育政策是指黨和政府及其他組織為了達(dá)成學(xué)校體育目標(biāo)和促進(jìn)青少年體質(zhì)健康而制定的指導(dǎo)方略、發(fā)展計(jì)劃和行動(dòng)方案。該定義的內(nèi)涵包括3個(gè)方面：1）明確了學(xué)校體育政策的外延是黨和政府及其他組織的指導(dǎo)方略、發(fā)展計(jì)劃與行動(dòng)方案；2）強(qiáng)調(diào)了學(xué)校體育政策的梯度、主次關(guān)系，指出了黨的指導(dǎo)方略在學(xué)校體育政策中的主導(dǎo)性；3）學(xué)校體育政策既包括黨和政府的最高指導(dǎo)方略，也包括一般的計(jì)劃與行動(dòng)方案，體現(xiàn)了學(xué)校體育政策的最高指導(dǎo)方略與發(fā)展計(jì)劃、行動(dòng)方案之間的互動(dòng)關(guān)系。

2.2 學(xué)校體育政策的來源及遴選方法

經(jīng)過對政府官網(wǎng)、數(shù)據(jù)庫、文件匯編、年鑒等文獻(xiàn)資料的檢索，共計(jì)獲取273份與學(xué)校體育政策具有關(guān)聯(lián)的文件［4，5，9，26－28，30］，并 將 獲 取 的 273 份 學(xué) 校 體 育 政 策 文 本 按 照以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行初步遴選：1）文本類型為法律、法規(guī)、條例、規(guī)劃、決定、辦法、意見、規(guī)定、公告、通知、章程、批轉(zhuǎn)、方案以及標(biāo)準(zhǔn)；2）文本署名單位為中共中央、國務(wù)院、有關(guān)部委及其他組織；3）與學(xué)校體育密切相關(guān)。為了確保政策文本選取的準(zhǔn)確性與可靠性，本研究經(jīng)過專家咨詢、小組討論與多向評價(jià)的方法，對初選的學(xué)校體育政策文本再次進(jìn)行分析、遴選，最終認(rèn)定224份政策文本為研究樣本。

本研究主要采用內(nèi)容分析與聚類分析相結(jié)合的方法，對1949—2013年遴選的224份學(xué)校體育政策文本進(jìn)行多維度的分析，以期發(fā)現(xiàn)學(xué)校體育政策文本的內(nèi)隱信息及其豐富的內(nèi)涵。為了深入把握學(xué)校體育政策文本的內(nèi)隱信息及其豐富的內(nèi)涵，通過建構(gòu)學(xué)校體育政策文本分析的邏輯架構(gòu)（圖2），在整體觀的指導(dǎo)下沿著學(xué)校體育政策漸進(jìn)調(diào)適的時(shí)間維度，抓住整體與局部發(fā)展的矛盾關(guān)系進(jìn)行總體分析，并在總體分析的基礎(chǔ)上，對新中國成立以來學(xué)校體育政策發(fā)展的局部進(jìn)行了分析。

圖2 本研究新中國成立以來學(xué)校體育政策文本研究框架示意圖Figure 2. A Research Framework of School Sports Policy Since 1949

3 新中國成立以來學(xué)校體育政策演進(jìn)的分析

3.1 新中國成立以來學(xué)校體育政策數(shù)量變化的分析

由圖3可知，從整體上看，新中國成立以來學(xué)校體育政策數(shù)量的變化呈現(xiàn)波段、震蕩發(fā)展的態(tài)勢，出現(xiàn)了5個(gè)高峰期與2個(gè)“真空”期，年均政策頒布量3.35件，最高達(dá)到11件。這不僅表明了學(xué)校體育政策始終在國家的政治生態(tài)與政策運(yùn)行中處于一定的地位，受到了黨和政府的持續(xù)關(guān)注，也表明了我國學(xué)校體育政策頒布的數(shù)量多、周期短以及頻率高的特點(diǎn)。從圖3各個(gè)峰值看，歷次黨代會(huì)、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃開局之年后，學(xué)校體育政策均呈現(xiàn)出增量明顯，隨后震蕩發(fā)展的態(tài)勢，某種意義上這也契合了黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治與政策運(yùn)行機(jī)制在學(xué)校體育政策領(lǐng)域中的體現(xiàn)與寫照。因此，可以認(rèn)為，我國學(xué)校體育政策的頒布量與黨的政策和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃具有相關(guān)性。

從圖3局部看，學(xué)校體育政策數(shù)量變化的第一個(gè)高峰期是1949—1957年。這是由于新中國成立后，各項(xiàng)事業(yè)百廢待興，黨和政府為了推動(dòng)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，著手制定了各項(xiàng)社會(huì)政策。此時(shí)，“全國各級學(xué)校學(xué)生健康的不良狀況，也頗為嚴(yán)重。為了增進(jìn)學(xué)生身體健康，培養(yǎng)體格強(qiáng)健的現(xiàn)代青年”［6］，扭轉(zhuǎn)學(xué)生體質(zhì)健康欠佳的局面，中央及有關(guān)部委結(jié)合學(xué)校體育工作的實(shí)際情況，先后制定并頒布了《關(guān)于改善各級學(xué)校學(xué)生健康狀況的決定》、《關(guān)于正確發(fā)展學(xué)校體育運(yùn)動(dòng)、防止傷害事故的聯(lián)合指示》，以及包括新中國第一個(gè)《中、小學(xué)體育教學(xué)大綱》、《中、小學(xué)體育課程標(biāo)準(zhǔn)》和《中、小學(xué)體育教學(xué)計(jì)劃》在內(nèi)的30多個(gè)學(xué)校體育政策文件。

圖3 本研究新中國成立以來學(xué)校體育政策年度頒布數(shù)量變化示意圖（1949—2013）Figure 3. A Variations of School Sports Policy Development（1949—2013）

第二個(gè)高峰期是1961—1965年。從1958年開始，由于受到 “大躍進(jìn)”與3年自然災(zāi)害的影響，給國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來了嚴(yán)重的困難。為了解決國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困難，1960年伊始，中共中央決定對國民經(jīng)濟(jì)實(shí)施“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的方針，并于1961年黨的八屆九中全會(huì)上獲得正式通過。隨后，在一系列“調(diào)結(jié)構(gòu)、控速度”政策的指引下，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出恢復(fù)發(fā)展的局面。為了促進(jìn)學(xué)校體育發(fā)展和加強(qiáng)體育運(yùn)動(dòng)，中共中央，以及教育部和其他有關(guān)部委，先后批復(fù)、頒布了十多個(gè)學(xué)校體育政策文件。這些文件的頒布，使受到“大躍進(jìn)”和自然災(zāi)害影響的學(xué)校體育得到了恢復(fù)發(fā)展。

第三個(gè)高峰期是1977—1982年。1979年5月，教育部、國家體委、衛(wèi)生部及團(tuán)中央聯(lián)合在揚(yáng)州召開了全國學(xué)校體育、衛(wèi)生工作會(huì)議。會(huì)議著重討論研究了必須提高學(xué)校體育工作認(rèn)識、切實(shí)加強(qiáng)學(xué)校體育、從實(shí)際出發(fā)開展學(xué)校體育以及努力創(chuàng)造條件搞好學(xué)校體育工作4方面的內(nèi)容，并對《學(xué)校體育工作暫行規(guī)定》進(jìn)行了討論［6］。這次會(huì)議的召開，提高了人們對學(xué)校體育工作的認(rèn)識，明確了要求，增強(qiáng)了搞好學(xué)校體育工作的信心。隨后，為了搞好學(xué)校體育工作，教育部及有關(guān)部委陸續(xù)頒布了《中、小學(xué)體育工作暫行規(guī)定》、《全國重點(diǎn)中、小學(xué)體育衛(wèi)生工作檢查驗(yàn)收實(shí)施方案》、《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)（修訂）》以及新修訂了《中、小學(xué)體育教學(xué)大綱》、《中、小學(xué)體育課程標(biāo)準(zhǔn)》等30多個(gè)學(xué)校體育政策的文件。

第四個(gè)高峰期是1984—1988年。1984年，黨的十二屆三中全會(huì)召開，總結(jié)了社會(huì)主義建設(shè)正、反兩方面的經(jīng)驗(yàn)，為了對內(nèi)搞好經(jīng)濟(jì)，對外實(shí)行開放，通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》［24］，該決定的頒布，凝聚了加快社會(huì)發(fā)展、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的共識。在教育方面，為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，1985年，中共中央通過了《關(guān)于教育體制改革的決定》，隨后，在中央文件的要求下，基礎(chǔ)教育改革提速。為了適應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和教育改革的新形勢，進(jìn)一步做好學(xué)校體育工作，1987和1988年，教育部先后小幅修訂了《全日制中學(xué)體育教學(xué)大綱》、《中、小學(xué)體育教學(xué)計(jì)劃》，并啟動(dòng)了第四套中、小學(xué)體育教科書的編寫工作。另外，教育部及其他部委還制定了系列有關(guān)學(xué)校體育發(fā)展的政策文件。

第五個(gè)高峰期為21世紀(jì)以來。1999年6月，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化教育改革、全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，明確指出了實(shí)施素質(zhì)教育不僅要抓好智育，還要加強(qiáng)體育，促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展和健康成長。切實(shí)加強(qiáng)學(xué)校體育工作，使學(xué)生養(yǎng)成體育鍛煉的習(xí)慣［25］。2001年5月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，并進(jìn)一步指出學(xué)校體育工作要貫徹“健康第一”的思想，增加體育課以及保證學(xué)生每天一小時(shí)的體育鍛煉［9］。為了落實(shí)黨中央和國務(wù)院的精神指示，促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展，教育部于2001年頒布了《基礎(chǔ)教育課程改革綱要（試行）》文件，明確指出構(gòu)建符合素質(zhì)教育要求的新的體育基礎(chǔ)課程體系［10］。2001年7月，教育部印發(fā)了中、小學(xué)《體育與健康課程標(biāo)準(zhǔn)（實(shí)驗(yàn)稿）》，并決定從2001年秋季開始，在全國38個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)展開實(shí)驗(yàn)?；诖耍乱惠喌捏w育課程改革全面啟動(dòng)。2007年，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》（以下簡稱“中央7號文件”）。中央7號文提出要高度重視青少年體育工作、認(rèn)真落實(shí)加強(qiáng)青少體育的各項(xiàng)措施以及加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、形成全社會(huì)支持青少年體育工作的合力［11］。21世紀(jì)以來，為了做好學(xué)校體育工作和扭轉(zhuǎn)青少年體質(zhì)健康持續(xù)下滑的態(tài)勢，教育部、團(tuán)中央、國家體育總局等部委，先后圍繞著新時(shí)期中央系列關(guān)于做好學(xué)校體育工作與促進(jìn)青少體質(zhì)健康的指示，制定了系列學(xué)校體育改革的配套政策，促進(jìn)了這一時(shí)期學(xué)校體育政策的密集制定及發(fā)布，并形成了又一個(gè)新的高峰。起始于2001年的體育課程改革通過先實(shí)驗(yàn)后推廣的模式，并多次在全國范圍內(nèi)調(diào)查、征集意見，然后又多次修訂、調(diào)整后，于2011年頒布了新版的《體育與健康課程標(biāo)準(zhǔn)》。

總的來看，新中國成立以來學(xué)校體育政策數(shù)量的變化，既有新政策的制定，也有諸如像體育課程標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)大綱、教學(xué)計(jì)劃以及國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)等政策循序漸進(jìn)的調(diào)整。以往的調(diào)整是根據(jù)不同階段社會(huì)發(fā)展的實(shí)際和要求，在保持相對穩(wěn)定的前提下，做出的創(chuàng)新性的改革和漸進(jìn)修訂。我國學(xué)校體育政策的這種漸進(jìn)調(diào)整進(jìn)路，既保持了學(xué)校體育政策的穩(wěn)定與繼承，也滿足了學(xué)校體育發(fā)展所需的政策創(chuàng)新的要求。

3.2 新中國成立以來學(xué)校體育政策主題的聚類分析

主題的基本含義是指文藝作品所蘊(yùn)含著的基本思想，泛指談話、文章、會(huì)議、文件等的核心內(nèi)容［3，19］。學(xué)校體育政策主題則可以理解為學(xué)校體育政策文本所蘊(yùn)含的主要內(nèi)容，其核心內(nèi)容指向黨和政府所預(yù)設(shè)的方向演進(jìn)。主題聚類主要是通過對系列文本、查詢式等信息集合進(jìn)行主題分析，獲得能夠表達(dá)主題的關(guān)鍵詞或者主題詞集合后，再對集合進(jìn)行聚類分析，最后得到基于主題的聚類結(jié)果描述［23］。因此，通過對系列政策文本的聚類，有助于發(fā)現(xiàn)系列政策文本的核心內(nèi)容。主題聚類作為一種探索性的分類方法，在分類實(shí)施過程中沒有明確的先驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，一般是基于一定的邏輯，按照文本近似性的遠(yuǎn)近關(guān)系歸類到一個(gè)相近的簇中，進(jìn)而形成類別的過程（圖4）。

圖4 本研究新中國成立以來學(xué)校體育政策聚類示意圖Figure 4. A Cluster of School Sports Policy Development Since 1949

學(xué)校體育政策作為一種話語體系，陳述與彰顯了一定時(shí)期內(nèi)黨和政府對學(xué)校體育發(fā)展的公共政策信息，這種以政策文本為載體的信息輸出與傳播，蘊(yùn)含了政策生態(tài)、組織協(xié)調(diào)以及學(xué)校體育發(fā)展觀等核心內(nèi)容。為了理解新中國成立以來的系列學(xué)校體育政策的話語及內(nèi)隱信息，需要“透過文本的記憶”，進(jìn)入文本背后的演進(jìn)過程［22］，而理解系列政策文本的主要方法就是對其主題進(jìn)行分析。這是因?yàn)椋捳Z行為的本質(zhì)是作為一種社會(huì)實(shí)踐存在的［13］，而社會(huì)實(shí)踐反映到政策中就是對社會(huì)現(xiàn)實(shí)與發(fā)展預(yù)期的關(guān)照，這種預(yù)期和關(guān)照體現(xiàn)在政策文本的主題之中。學(xué)校體育政策是黨和政府對學(xué)校體育發(fā)展的話語行為在其文本中的彰顯及關(guān)照。以學(xué)校體育政策文本“記憶”以及信息輸出的話語體系為分析向度，并在學(xué)校體育政策文本記憶、政策文本解釋以及政策文本輸出中探尋學(xué)校體育政策演進(jìn)的主要內(nèi)容，以期發(fā)現(xiàn)學(xué)校體育政策文本背后的話語秩序及其運(yùn)行實(shí)踐，即透過政策主題的聚類分析，可以理解政策文本的內(nèi)容、主旨及目的［16］。因此，通過對新中國成立以來學(xué)校體育政策主題類型的識別及聚類描述，有助于進(jìn)一步厘清眾多學(xué)校體育政策間的復(fù)雜關(guān)系，并能發(fā)現(xiàn)其蘊(yùn)含的特征。具體來講，可以將224件學(xué)校體育政策聚類為11種主題（圖5）。

圖5 本研究新中國成立以來學(xué)校體育政策主題聚類示意圖（1949—2013）Figure 5. A Cluster of School Sports Policy Themes（1949—2013）

由圖5可知，新中國成立以來學(xué)校體育政策文本涉及主題內(nèi)容最多的是課堂教學(xué)，占學(xué)校體育政策主題總量的17.4%，而作為學(xué)校體育重要補(bǔ)充的課外體育活動(dòng)占7.6%，教學(xué)調(diào)控占7.1%，三者合計(jì)共占32.1%。從學(xué)校體育政策工具的應(yīng)然狀態(tài)看，課堂教學(xué)、課外活動(dòng)、教學(xué)調(diào)控作為學(xué)校體育教育的“三駕政策馬車”，它們理應(yīng)協(xié)調(diào)運(yùn)行并保障學(xué)校體育教育的正常開展，進(jìn)而在學(xué)校體育政策的推動(dòng)下，青少年體質(zhì)健康應(yīng)該受益于學(xué)校體育政策的貫徹與落實(shí)。事實(shí)上，從以往系列以課堂教學(xué)、課外活動(dòng)與教學(xué)調(diào)控為主題內(nèi)容的學(xué)校體育政策運(yùn)行機(jī)制看，無論效果還是效益都不盡人意。從學(xué)校體育政策以課程教學(xué)為主的運(yùn)行實(shí)踐看，僅以學(xué)校體育教學(xué)為主的政策導(dǎo)向，而缺乏文化、社會(huì)等層面的政策支持，限制了學(xué)校體育政策的溢出效應(yīng)。

從黨和政府的指導(dǎo)方略、法律、法規(guī)、政策支持、保障措施、組織管理、動(dòng)員指示、動(dòng)員方案等學(xué)校體育發(fā)展的外圍環(huán)境看，在政策工具體系基本健全的情況下，學(xué)校體育政策傳導(dǎo)給政策對象的實(shí)際作用并不盡人意。事實(shí)上，以往應(yīng)試教育、社會(huì)、文化等對學(xué)校體育的阻抗都直接影響了學(xué)校體育政策的貫徹與落實(shí)。也就是說，現(xiàn)實(shí)環(huán)境與文化體系碰撞下的學(xué)校體育政策在落地執(zhí)行時(shí)，其政策意圖似乎在應(yīng)試教育與功利主義思維的背景下，往往會(huì)“瞬間”化為眼前漂浮的“那朵浮云”。學(xué)校體育從“浮云”到落地生根，僅靠以體育教學(xué)為政策主題的邏輯，不僅難以做好學(xué)校體育工作，也難以讓持續(xù)下降的青少年體質(zhì)健康止跌回升，甚至還會(huì)繼續(xù)陷入隨著學(xué)校體育政策頒布數(shù)量的不斷攀升，學(xué)校體育政策溢出效應(yīng)仍然欠佳的狀況。

3.3 新中國成立以來學(xué)校體育政策工具的分析

政策工具就是治理工具，是指政府為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所運(yùn)用的方法和手段［42］，它是維系政策目標(biāo)與政策執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，良好的政策目標(biāo)需要合適的政策工具，而合適的政策工具有助于實(shí)現(xiàn)政策的目標(biāo)。由此可見，學(xué)校體育的良性運(yùn)行，不僅需要良好的政策目標(biāo)，而且，更需要合適的政策工具。施耐德和英格拉姆認(rèn)為，政策工具分為5種類型［32］：1）權(quán)威工具，即以政府法定的權(quán)威為基礎(chǔ)，在設(shè)定的環(huán)境下允許、禁止或要求某些行為；2）激勵(lì)工具，即依靠有形的回報(bào)，鼓勵(lì)某些行為；3）能力工具，即通過提供信息、教育、培訓(xùn)以及資源，使組織、個(gè)人做出決定或完成某些活動(dòng)；4）象征及勸告工具，讓人們依據(jù)自己的信念和價(jià)值，從個(gè)人內(nèi)部動(dòng)機(jī)決定是否采取與政策相關(guān)的行動(dòng)；5）學(xué)習(xí)工具，即對陌生問題缺少共識時(shí)，需要較長時(shí)間的學(xué)習(xí)，才能理解問題的方案［33］。依據(jù)施耐德和英格拉姆的政策工具分類理論，可將新中國成立以來的學(xué)校體育政策工具進(jìn)行量化分析（表1）。

表1 本研究新中國成立以來學(xué)校體育政策工具量化一覽表Table 1 A Quantization Table of School Sports Policy Tools Since 1949

由表1可知，新中國成立以來學(xué)校體育的政策工具體系較為完整，但政策工具的供給內(nèi)容不均衡，供給量存在較大差異。新中國成立以來學(xué)校體育政策的權(quán)威工具共9件，除去已失效的權(quán)威工具（改革前的文件），目前僅剩《學(xué)校體育工作條例》、中央8號文件（中發(fā)［2002］8號）以及中央7號文件（中發(fā)［2007］7號）3個(gè)權(quán)威性文件。事實(shí)上，學(xué)校體育的權(quán)威工具僅占學(xué)校體育政策工具體系的1.47%（目前有效文件）。由此可見，權(quán)威性工具在整個(gè)學(xué)校體育政策工具體系中明顯過低，而且，權(quán)威性工具中法規(guī)性文件僅有《學(xué)校體育工作條例》1件，而僅有的1件法規(guī)性文件也是剛性不足，彈性有余。因此，從政策工具體系的角度看，權(quán)威性工具的不足，顯然不利于學(xué)校體育的良性發(fā)展。

從學(xué)校體育的激勵(lì)工具看，供給內(nèi)容主要是獎(jiǎng)勵(lì)、資助和補(bǔ)貼，占12.7%。激勵(lì)內(nèi)容以精神表彰為主，資助和補(bǔ)貼為輔。資助和補(bǔ)貼也僅限于對從業(yè)人員的口糧和服裝補(bǔ)貼，缺乏其他有效的激勵(lì)工具，這種簡單的激勵(lì)工具不利于學(xué)校體育的良性發(fā)展。

從能力工具看，其目的是提供資源，以幫助組織、個(gè)人克服障礙，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策的目標(biāo)。學(xué)校體育能力工具的供給內(nèi)容包括教育、培訓(xùn)以及資源，它在整個(gè)學(xué)校體育政策工具體系中占17.2%。

從新中國成立以來的政策文本可知，學(xué)校體育能力工具的供給內(nèi)容以教育、培訓(xùn)為主，而有關(guān)場地、器材、師資等資源的供給內(nèi)容明顯缺乏，這嚴(yán)重制約了學(xué)校體育的發(fā)展。

從象征及勸告工具看，其目的是用來鼓勵(lì)符合規(guī)定、支持政策以及呼吁實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。簡單地講，就是動(dòng)員利益相關(guān)者支持實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育發(fā)展的政策目標(biāo)。該工具達(dá)到了整個(gè)學(xué)校體育政策工具體系的31.9%，顯著地高于其他類型工具，它表明了長期以來我國學(xué)校體育的發(fā)展以動(dòng)員為主，這也與我國以動(dòng)員為主的政治和社會(huì)生態(tài)具有一致性。

從學(xué)習(xí)工具看，供給內(nèi)容以標(biāo)準(zhǔn)、方案以及教科書為主，達(dá)到了學(xué)校體育政策工具體系的33.8%?？梢姡瑯?biāo)準(zhǔn)、方案以及教科書在學(xué)校體育政策工具體系中具有重要的地位，主導(dǎo)著學(xué)校體育政策的發(fā)展。

總體上講，新中國成立以來學(xué)校體育政策工具的層次較為完整，這些政策工具指導(dǎo)并規(guī)定著學(xué)校體育的運(yùn)行。長期以來，由于學(xué)校體育政策工具的供給內(nèi)容較為單一，導(dǎo)致了以教學(xué)、動(dòng)員為主的學(xué)校體育政策的溢出效應(yīng)不足。

3.4 新中國成立以來學(xué)校體育政策制定主體的分析

學(xué)校體育的良性運(yùn)行與協(xié)調(diào)發(fā)展需要相應(yīng)的制度保障，制度的缺失既能導(dǎo)致學(xué)校體育發(fā)展的失調(diào)，也能使學(xué)校體育發(fā)展陷入無序的泥沼。作為制度保障基石的學(xué)校體育政策的運(yùn)行，則依靠相應(yīng)的組織來制定、頒布與實(shí)施。這就涉及到了學(xué)校體育政策文本頒布的機(jī)構(gòu)、地位和作用的問題。學(xué)校體育政策制定主體是指學(xué)校體育政策的制定機(jī)構(gòu)，研究學(xué)校體育政策的制定主體，則有助于厘清不同制定主體之間政策的關(guān)系。由圖6可知，1984年以來，學(xué)校體育政策的頒布量在平穩(wěn)中逐漸攀升，而隨著學(xué)校體育政策不斷攀升的趨勢，則是長期以來青少年體質(zhì)健康逐漸下降的事實(shí)。圖6還表明，隨著學(xué)校體育政策頒布量的遞增，傳導(dǎo)給學(xué)校體育的政策邊際效益呈現(xiàn)遞減趨勢。在學(xué)校體育政策運(yùn)行的常態(tài)下，各項(xiàng)政策實(shí)施后呈現(xiàn)出相應(yīng)的政策效益是政策制定的題中應(yīng)有之意。然而，將學(xué)校體育政策頒布量與全國7～18歲學(xué)生體質(zhì)調(diào)查數(shù)據(jù)對比后，發(fā)現(xiàn)學(xué)校體育政策的效益與目標(biāo)還存在較大的差距。這種局面既需要反思學(xué)校體育和教育實(shí)踐，更需要審視以往學(xué)校體育政策的制定主體。某種意義上講，學(xué)校體育政策的關(guān)鍵在制定主體，它既主導(dǎo)了學(xué)校體育政策的制定，也影響了學(xué)校體育政策的運(yùn)行。

圖6 本研究1984—2010學(xué)校體育政策頒布量與7～18歲學(xué)生體質(zhì)變化趨勢示意圖Figure 6. A Trend of Change of 7～18Physical Health of Students and the Number of School Sports Policy of 1985—2010

由上述可知，學(xué)校體育政策文本的主體即指學(xué)校體育政策的制定機(jī)構(gòu)。認(rèn)識學(xué)校體育政策文本主體的不同機(jī)構(gòu)，有助于理解其政策體系所關(guān)涉的機(jī)構(gòu)、地位及運(yùn)行情況。通過對新中國成立以來學(xué)校體育政策文本發(fā)文機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)發(fā)文主體共涉及27個(gè)部門，由6個(gè)部門獨(dú)立頒布過學(xué)校體育政策文本，其余為教育部、國家體育總局、團(tuán)中央以及多部委聯(lián)合頒布。從圖7來看，在眾多發(fā)文機(jī)構(gòu)中，新中國成立以來教育部頒布的學(xué)校體育政策文本最多，占學(xué)校體育政策文本總量的51.8%；其次是國家體育總局頒布的學(xué)校體育政策文本，占政策文本總量的16.1%；教育部、國家體育總局、團(tuán)中央聯(lián)合頒布的學(xué)校體育政策文本占政策文本總量的10.2%。圖7還表明教育部、國家體育總局以及教育部、國家體育總局、團(tuán)中央3家聯(lián)合頒布的政策文本達(dá)到總量的78.1%。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，學(xué)校體育政策制定與頒布是以教育部為主，國家體育總局、團(tuán)中央為輔的政策協(xié)作架構(gòu)。

圖7 本研究中央及各部委學(xué)校體育政策頒布比例示意圖（1949—2013）Figure 7. A Proportional Graphs of School Sports Policymaking of Central and Ministries（1949—2013）

按照政治、政策的運(yùn)行理論與實(shí)踐，學(xué)校體育政策的制定、頒布與實(shí)施是國家公權(quán)力的讓渡與賦予。從理論上講，得到讓渡與賦權(quán)的機(jī)構(gòu)在行使讓渡權(quán)力的同時(shí)，對讓渡與賦權(quán)之事宜理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政倫理責(zé)任。當(dāng)前的學(xué)校體育實(shí)踐表明，面對長期以來青少年體質(zhì)持續(xù)下降的事實(shí)，既沒有部門也沒有個(gè)人承擔(dān)過任何的行政倫理責(zé)任，似乎相關(guān)部門在享有公權(quán)力讓渡與賦予之時(shí)，學(xué)校體育政策邊際效益遞減的行政倫理責(zé)任卻被“丟棄”到了遺忘的角落。當(dāng)前學(xué)校體育政策領(lǐng)域的行政倫理責(zé)任缺失，似乎成為學(xué)校體育政策文本主體對政策效益欠佳的最好詮釋。因此，今后要加強(qiáng)學(xué)校體育工作以及增強(qiáng)青少年體質(zhì)健康，首先需要相關(guān)被賦權(quán)部門能“重拾”被遺忘到角落的行政倫理責(zé)任。這不僅關(guān)乎學(xué)校體育政策制定主體的行政倫理責(zé)任，還關(guān)系到國家人才資源的健康成長?；诖耍瑢W(xué)校體育政策的發(fā)文主體在砥礪前行之時(shí)，需要在使命感、緊迫感的召喚下，進(jìn)一步做好學(xué)校體育工作，自覺地承擔(dān)更多的道德及行政倫理責(zé)任。

4 新中國成立以來學(xué)校體育政策的演進(jìn)特征

4.1 政策演進(jìn)的主題圍繞著學(xué)校體育教學(xué)展開

從政策工具看，除去其他工具對學(xué)校體育的支持及輔助，僅學(xué)習(xí)工具供給的標(biāo)準(zhǔn)、大綱、方案以及教科書即占整個(gè)工具體系的33.8%?？梢?，學(xué)校體育教學(xué)是學(xué)校體育政策工具關(guān)切的重點(diǎn)內(nèi)容。從政策主題的聚類看，新中國成立以來的學(xué)校體育政策，其發(fā)展主題始終圍繞著學(xué)校體育教學(xué)展開。由圖5可知，課堂教學(xué)、課外活動(dòng)與教學(xué)調(diào)控3個(gè)方面占學(xué)校體育政策主題總量的32.1%就是最好的注釋。另外，在我國學(xué)校體育發(fā)展的政策實(shí)踐中，以往系列體育教學(xué)大綱等體育教學(xué)類的政策修訂后，堅(jiān)持以動(dòng)員指示、動(dòng)員方案為主題內(nèi)容的政策運(yùn)行模式是學(xué)校體育政策貫徹與落實(shí)的基本路徑。政策動(dòng)員路徑下的學(xué)校體育政策運(yùn)行效果與機(jī)制，隨著動(dòng)員實(shí)踐、動(dòng)員慣性與張力的松弛，利益相關(guān)者參與體育教學(xué)類政策主題動(dòng)員的積極性，會(huì)逐漸隨著動(dòng)員慣性與張力的降低而降低。這種以動(dòng)員為主的體育教學(xué)類政策主題的推廣模式，在基層利益相關(guān)者與學(xué)習(xí)工具日益擴(kuò)張的交互中，僅有動(dòng)員方案，而缺乏激勵(lì)工具支持的利益相關(guān)者的參與動(dòng)力不足。因此，不管從新中國成立以來的學(xué)校體育政策工具看，還是從學(xué)校體育政策主題看，可以認(rèn)為，新中國成立以來學(xué)校體育政策演進(jìn)的主題始終圍繞著學(xué)校體育教學(xué)展開。

4.2 政策演進(jìn)的方式體現(xiàn)為漸進(jìn)調(diào)適

從新中國成立以來系列的教學(xué)大綱、課程標(biāo)準(zhǔn)、方案以及教科書［15］等的演進(jìn)看，也體現(xiàn)出漸進(jìn)調(diào)適的政策進(jìn)路。從義務(wù)教育（與健康）課程標(biāo)準(zhǔn)研制組（以下簡稱“標(biāo)準(zhǔn)研究制組”）和義務(wù)教育與健康課程標(biāo)準(zhǔn)修訂組（以下簡稱“標(biāo)準(zhǔn)修訂組”）專家對新課標(biāo)的解讀中也可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)校體育改革和政策的制定是一個(gè)漸進(jìn)的過程。標(biāo)準(zhǔn)研制組專家季瀏教授指出：“實(shí)驗(yàn)區(qū)的建立采取分層推進(jìn)，滾動(dòng)發(fā)展，通過實(shí)驗(yàn)，為體育新課程體系的修訂、完善和推廣創(chuàng)造條件，積累經(jīng)驗(yàn)”［7］。他還進(jìn)一步指出，改革的目的是發(fā)展，不是對傳統(tǒng)的拋棄和否定，改革要取得成功，必須繼承優(yōu)良傳統(tǒng)。體育新課標(biāo)是在總結(jié)新中國成立以來體育課程發(fā)展的正、反兩方面經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，依據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及教育發(fā)展的新形勢，借鑒發(fā)達(dá)國家的理念，并在繼承優(yōu)良傳統(tǒng)基礎(chǔ)上進(jìn)行的改革［8］。標(biāo)準(zhǔn)修訂組專家楊文軒教授指出：“新的課程建設(shè)應(yīng)該是不斷實(shí)踐、總結(jié)、完善、發(fā)展和積淀的過程”［21］。

從上述標(biāo)準(zhǔn)研制組和標(biāo)準(zhǔn)修訂組專家的論述看，體育新課標(biāo)是在繼承體育大綱優(yōu)點(diǎn)基礎(chǔ)上的進(jìn)一步創(chuàng)新、發(fā)展和超越，這個(gè)過程總體上可以認(rèn)為是一個(gè)漸進(jìn)的調(diào)整過程，而不是對大綱的全盤否定過程。因?yàn)?，新課標(biāo)和大綱的終極目的都是促進(jìn)學(xué)生的身體健康，只要這點(diǎn)沒有變，新課標(biāo)和大綱就不能完全割裂開來，所以，新課標(biāo)政策的“新”，是相對舊大綱的不合時(shí)宜之處而言的，是對舊大綱的某些局限的超越。從體育新課標(biāo)的內(nèi)部看，經(jīng)歷了啟動(dòng)、制定、實(shí)驗(yàn)、修訂以及正式頒布的過程，這個(gè)過程也是漸進(jìn)的過程。因此，可以認(rèn)為體育新課標(biāo)的實(shí)施，不是一項(xiàng)激進(jìn)、冒失的改革和政策，而是在總結(jié)新中國成立以來正、反兩方面經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上穩(wěn)妥進(jìn)行的深化改革和政策創(chuàng)新。從體育新課標(biāo)的實(shí)踐看，它既繼承了以往的優(yōu)良傳統(tǒng)，又在制定、實(shí)驗(yàn)、修訂的過程中進(jìn)行了必要的政策創(chuàng)新，較好地體現(xiàn)了政策的穩(wěn)步調(diào)整與創(chuàng)新。這種漸進(jìn)調(diào)整的政策進(jìn)路，在以往其他學(xué)校體育相關(guān)政策的修訂中，表現(xiàn)得也很明顯?？傮w上看，學(xué)校體育政策的這種漸進(jìn)調(diào)適的進(jìn)路，既延續(xù)了以往學(xué)校體育政策的優(yōu)點(diǎn)，也避免了因“激進(jìn)主義”改革導(dǎo)致的不穩(wěn)定，較好地兼顧了學(xué)校體育政策的繼承、改革與創(chuàng)新。

4.3 政策演進(jìn)的溢出效應(yīng)不足在于文化、社會(huì)和心理對體育認(rèn)同的缺失

長期以來，囿于國人對體育信仰的不足，以及利益相關(guān)者對學(xué)校體育政策的文化認(rèn)同、社會(huì)認(rèn)同以及心理認(rèn)同的缺失，致使學(xué)校體育政策對做好學(xué)校體育工作和促進(jìn)青少年體質(zhì)健康的效果甚微。只有文化認(rèn)同、社會(huì)認(rèn)同及心里認(rèn)同學(xué)校體育，才會(huì)促進(jìn)人們進(jìn)一步做好學(xué)校體育工作。文化認(rèn)同是彰顯學(xué)校體育政策效益的起點(diǎn)，社會(huì)認(rèn)同是學(xué)校體育政策效益實(shí)現(xiàn)的保障，心理認(rèn)同是實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育政策效益的核心。事實(shí)上，新中國成立以來頒布的系列學(xué)校體育政策，并未在政策上構(gòu)建或引導(dǎo)人們對體育的文化、社會(huì)和心理認(rèn)同，這成為我國學(xué)校體育政策演進(jìn)過程中嚴(yán)重缺失和被遺忘的重要內(nèi)容?；诖?，圖8從文化認(rèn)同、社會(huì)認(rèn)同到心理認(rèn)同模型的構(gòu)建，依次說明了3個(gè)認(rèn)同之間的邏輯遞進(jìn)關(guān)系。文化是社會(huì)發(fā)展與維系的精神命脈，處于社會(huì)實(shí)踐中的人，只有真正的在文化層面上自覺地接受學(xué)校體育，并在實(shí)踐中自為的踐行，作為工具體系的學(xué)校體育政策才能發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)；在文化自覺的感召下，社會(huì)實(shí)踐中的利益相關(guān)者才會(huì)認(rèn)同并真正踐行學(xué)校體育的開展，學(xué)校體育的“文化虛無”與社會(huì)實(shí)踐的功利化，進(jìn)一步抑制了學(xué)校體育政策的貫徹與執(zhí)行，這也導(dǎo)致了學(xué)校體育政策在實(shí)踐中的空洞化、虛無化與弱化；學(xué)校體育的文化認(rèn)同、社會(huì)認(rèn)同最終指向?yàn)槔嫦嚓P(guān)者的心理認(rèn)同。沒有文化認(rèn)同，社會(huì)認(rèn)同就難以成行，心理認(rèn)同就會(huì)虛無縹緲。只有實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育的文化認(rèn)同與社會(huì)認(rèn)同，才能促進(jìn)學(xué)校體育的心理認(rèn)同。因此，今后如何推動(dòng)學(xué)校體育的文化認(rèn)同、社會(huì)認(rèn)同與心理認(rèn)同成為彰顯學(xué)校體育政策效益的核心內(nèi)容。只有從政策上構(gòu)建人們對學(xué)校體育的文化認(rèn)同、社會(huì)認(rèn)同及心理認(rèn)同，才能進(jìn)一步做好學(xué)校體育工作，并促進(jìn)學(xué)校體育政策的溢出效應(yīng)逐步彰顯。

圖8 本研究影響學(xué)校體育政策的同心圓模型示意圖Figure 8. A Concentric Zone Model of Influence of School Sports Policy

5 促進(jìn)學(xué)校體育政策優(yōu)化的路徑

基于上述對新中國成立以來學(xué)校體育政策的實(shí)證分析，可以認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育政策邊際效益的遞增，只有深入貫徹黨的十八屆三中全會(huì)提出的“強(qiáng)化體育課和課外鍛煉，促進(jìn)青少年身心健康、體魄強(qiáng)健”［29］的最高指導(dǎo)方略，堅(jiān)持將學(xué)校體育改革與教育改革進(jìn)行統(tǒng)籌考慮、頂層設(shè)計(jì)，才能推動(dòng)、扭轉(zhuǎn)學(xué)校體育工作和學(xué)校體育政策所面臨的困境。

5.1 加強(qiáng)政策制定主體之間的協(xié)調(diào)與協(xié)同是實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育政策優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)路徑

學(xué)校體育政策制定主體間需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)、廣泛調(diào)研、科學(xué)論證，做到學(xué)校體育政策制定主體間的良性互動(dòng)，動(dòng)員利益相關(guān)者廣泛參與到政策文本的論證、制定與修改過程中來，力爭避免學(xué)校體育政策文本的部門痕跡。在英國，為了形成社會(huì)政策的核心服務(wù)機(jī)制，新工黨已經(jīng)出現(xiàn)了伙伴關(guān)系，而伙伴關(guān)系在英國的社會(huì)、福利和城市政策中非常普遍［38］。這種伙伴關(guān)系在英國學(xué)校體育政策的制定中，也得到了應(yīng)有的體現(xiàn)。2008年，英國教育部制定了《青少年體育教育和運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)略》（Physical Education and Sport for Young People Strategy），承諾確保全體青少年每周參加5h的運(yùn)動(dòng)，青少年體育俱樂部則是該戰(zhàn)略的主要承擔(dān)機(jī)構(gòu)，它有助于校外體育活動(dòng)的提升［36］。與此同時(shí)，文化、媒體與體育部制定的“玩向成功”（Playing to Win）政策以及英國體育理事會(huì)2008－2011戰(zhàn)略，不僅是對教育部政策的呼應(yīng)，也是從政策上協(xié)同促進(jìn)青少年積極地參與體育活動(dòng)［45］。在新西蘭，調(diào)查委員會(huì)、顧問委員會(huì)以及部長級工作小組相互協(xié)作、共同推動(dòng)著新西蘭體育政策的制定與發(fā)展［43］。美國聯(lián)邦政府則以《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》（No Child Left Behind Act）為契機(jī)，通過經(jīng)濟(jì)手段，成功實(shí)現(xiàn)了對地方教育事務(wù)的干預(yù)。各州、學(xué)區(qū)以及學(xué)校為了爭取更多的聯(lián)邦資助，制定政策或鼓勵(lì)在學(xué)校體育教育中達(dá)到聯(lián)邦政府的要求。聯(lián)邦與州的衛(wèi)生部門也積極參與到青少年體育活動(dòng)的促進(jìn)中［47］。由此可見，國外學(xué)校體育政策的制定中，加強(qiáng)部門與社會(huì)組織協(xié)調(diào)、共同促進(jìn)青少年體育參與是學(xué)校體育政策制定的特點(diǎn)。國外學(xué)校體育政策制定的經(jīng)驗(yàn)表明，只有各部門相互協(xié)調(diào)以及與社會(huì)組織共同推動(dòng)，才能更好地做好學(xué)校體育工作和促進(jìn)體育參與。

5.2 完善學(xué)校體育政策評估體系是提升政策效果的關(guān)鍵路徑

政策評估是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)描述、解釋公共政策的影響，并確定一項(xiàng)政策的后果，它包括影響評估與結(jié)果評估［20］?；诖?，學(xué)校體育政策評估可以理解為，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對學(xué)校體育政策執(zhí)行效果的描述、解釋與評價(jià)。公共政策的目的是對特定的問題有所影響，而學(xué)校體育政策作為公共政策的一種，其目的是對學(xué)校體育領(lǐng)域的問題產(chǎn)生影響。

長期以來，我國學(xué)校體育政策對學(xué)校體育領(lǐng)域的問題產(chǎn)生的影響力并不明顯。因此，要實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育政策的目的，就需要對學(xué)校體育政策效果進(jìn)行評估。只有通過評估相關(guān)學(xué)校體育政策的實(shí)施效果，才能及時(shí)調(diào)整實(shí)踐中不相適應(yīng)的政策工具，以期通過評估、糾偏來更好地實(shí)現(xiàn)當(dāng)初學(xué)校體育政策預(yù)設(shè)的價(jià)值目標(biāo)。在發(fā)達(dá)國家，對學(xué)校體育政策進(jìn)行評估是提升政策效果、擴(kuò)大政策溢出效應(yīng)的基本方式。例如，由英國政府資助的英格蘭體育理事會(huì)，為了促進(jìn)青少年積極地參與體育活動(dòng)，實(shí)施了志愿者與體育俱樂部戰(zhàn)略［37］，該戰(zhàn)略是英國學(xué)校體育政策的重要組成部分之一，它有效地促進(jìn)了英國青少年課外體育活動(dòng)的實(shí)施。2011年，英國統(tǒng)計(jì)局對英格蘭和威爾士的體育俱樂部調(diào)查、評估表明，最重要和經(jīng)常性的志愿組織類型是運(yùn)動(dòng)或訓(xùn)練俱樂部，志愿者達(dá)到了總志愿者人數(shù)的54%?；谡{(diào)查、評估數(shù)據(jù)，英國政府設(shè)立了專門的社會(huì)行動(dòng)基金（Social Action Fund）用于招募更多的志愿者參與到志愿服務(wù)當(dāng)中。2012—2013年，英國政府為此提供了2 000萬英鎊的行動(dòng)資金，共資助了40多個(gè)團(tuán)體，以及招募到10萬名志愿者服務(wù)人員［44］。由此可見，政策評估不僅直接決定了后續(xù)政策的支持，還有助于實(shí)現(xiàn)各政策之間的溢出效應(yīng)與協(xié)同效應(yīng)的最大化。缺乏監(jiān)督、評估的學(xué)校體育政策，必然導(dǎo)致實(shí)踐中政策效益的虛化和弱化，只有完善學(xué)校體育政策的評估體系，才能提高政策主體對學(xué)校體育政策制定與實(shí)施的道德及行政倫理責(zé)任。這不僅能夠有效地避免學(xué)校體育政策的部門化、利益化，并降低政策執(zhí)行的阻抗力，還有助于調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者的廣泛參與，以及提高學(xué)校體育政策的生命周期與波及效應(yīng)。通過評估能夠有效地加強(qiáng)學(xué)校體育政策主體間的協(xié)調(diào)與溝通，跳出部門制定學(xué)校體育政策的慣性，實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育政策的協(xié)調(diào)發(fā)展以及協(xié)同作用，提升學(xué)校體育政策文本之間的耦合度，以達(dá)到學(xué)校體育政策工具體系的慣性與張力的最大化，并為實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育的良性發(fā)展與青少年體質(zhì)健康狀況的扭轉(zhuǎn)切實(shí)提供政策上的動(dòng)力支持。

5.3 促進(jìn)文化、社會(huì)及心理認(rèn)同是學(xué)校體育政策效益彰顯的根本路徑

深入落實(shí)學(xué)校體育政策和推動(dòng)學(xué)校體育工作的開展，急需社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同與支持。沒有社會(huì)的廣泛認(rèn)同與支持，不形成信仰、熱愛和支持學(xué)校體育的社會(huì)、文化氛圍，就很難從根本上扭轉(zhuǎn)人們從心理上對學(xué)校體育的輕視與抵制。國外許多國家的文化和環(huán)境有助于青少年參與體育活動(dòng)，且認(rèn)為青少年參與體育活動(dòng)，既能夠促進(jìn)其心理健康、減少壓力、焦慮和抑郁，也能夠提高其身體發(fā)育、減少危險(xiǎn)行為、融入社區(qū)和減少政府支出［31］。提升青少年體育參與率、減少久坐行為，需要父母參與、積極反饋、社會(huì)互動(dòng)以及營造合適的社會(huì)環(huán)境［31］。20世紀(jì)20年代，法國“體育體制”就形成了通過身體的努力創(chuàng)造體育價(jià)值及文化的發(fā)展理念［46］，這種理念下的體育發(fā)展戰(zhàn)略迅速推動(dòng)了法國人對體育的認(rèn)同、信仰與熱愛，并形成了法國人生活化的體育觀。Jeanette和Keelia等人認(rèn)為，美國人的個(gè)人體育行為與政策支持相關(guān)，為了促進(jìn)體育活動(dòng)，政策議程應(yīng)將個(gè)人體育行為的結(jié)果列為政策的目標(biāo)［39］。2012年，英國體育理事會(huì)實(shí)施了“讓運(yùn)動(dòng)成為生活習(xí)慣”（Creating a Sporting Habit for Life）的發(fā)展政策，它繼續(xù)重點(diǎn)關(guān)注從學(xué)校到地方俱樂部對青少年體育活動(dòng)的提供，還特別強(qiáng)調(diào)為薄弱地區(qū)的青少年建立新的社區(qū)體育俱樂部［49］。同時(shí)，英國政府有關(guān)基礎(chǔ)教育的指南和計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)體育活動(dòng)對孩子們的重要性，既從環(huán)境、設(shè)施上滿足需求，也鼓勵(lì)、支持身體活動(dòng)的計(jì)劃［37］。盡管英國、美國及法國人對體育的認(rèn)同度、信仰度及熱愛度很高，但仍然強(qiáng)調(diào)從環(huán)境、教育以及政策上支持體育在全民尤其是青少年當(dāng)中的深入開展。因此，扭轉(zhuǎn)學(xué)校體育的不利局面和政策效益低下的根本路徑是提升國人對學(xué)校體育的文化認(rèn)同、社會(huì)認(rèn)同及心理認(rèn)同，這是實(shí)現(xiàn)國人對體育價(jià)值信仰的關(guān)鍵。只有3個(gè)認(rèn)同廣泛地在社會(huì)實(shí)踐中得以踐行并形成體育信仰，才能真正實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育政策的效益遞增。學(xué)校體育政策效益遞增之時(shí)，則是青少年體質(zhì)健康扭轉(zhuǎn)之時(shí)。

6 結(jié)語

進(jìn)入21世紀(jì)，為了進(jìn)一步做好學(xué)校體育工作和扭轉(zhuǎn)青少年體質(zhì)健康持續(xù)下降的不利局面，2007年，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了中發(fā)（2007）7號文件，該文的頒布既是中共中央對學(xué)校體育發(fā)展與改革的最高指導(dǎo)方略，也是今后做好學(xué)校體育工作和解決青少年體質(zhì)健康的行動(dòng)指南。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要（2010—2020年）》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了全面發(fā)展、加強(qiáng)體育、促進(jìn)學(xué)生身心健康的政策方針。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確指出要“深化教育領(lǐng)域綜合改革……促進(jìn)青少年體質(zhì)健康”的要求［29］?！稕Q定》中要求的促進(jìn)青少年體質(zhì)健康，既是對全黨重視并做好學(xué)校體育工作的總號召，也是指導(dǎo)今后學(xué)校體育改革與發(fā)展的戰(zhàn)略性安排。事實(shí)上，新中國成立以來尤其是改革開放以來，學(xué)校體育政策的演進(jìn)總是與社會(huì)改革相呼應(yīng)，即社會(huì)變革有要求，教育改革相呼應(yīng)的互動(dòng)局面。教育改革的推動(dòng)與深化，也對學(xué)校體育的發(fā)展提出了相應(yīng)的政策要求。這些政策要求學(xué)校體育的教育教學(xué)要做深度的改革，“只有改革，才能扭轉(zhuǎn)學(xué)校體育的不利局面”［18］。進(jìn)一步深化學(xué)校體育改革，不僅需要政策的支持與先行，更需要彰顯學(xué)校體育政策頒布后的邊際效益。只有如此，才能進(jìn)一步做好學(xué)校體育工作，并為扭轉(zhuǎn)青少年體質(zhì)健康欠佳的局面提供動(dòng)力支持。

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