文/婁 宇

經(jīng)辦機構法人化要找準法律定位

文/婁 宇

婁 宇對外經(jīng)濟貿(mào)易大學保險學院副教授，中國社會科學院世界社保研究中心博士后研究人員

經(jīng)辦服務能力脆弱是社保體系建設中的突出問題，我國當前經(jīng)辦機構的規(guī)模和服務水平是基于20年前社會保險覆蓋面很窄、基金余額很小的狀況確定的。近十年來，隨著我國社會保險覆蓋面和基金規(guī)模的加速擴張，經(jīng)辦機構越來越不堪重負，經(jīng)辦服務質量亦難以令人滿意。筆者認為，要提高社保經(jīng)辦機構服務能力首先要解決一個法律定位的問題，應當在確認經(jīng)辦機構為公法法人的前提下積極探索其作為民事主體的角色并演繹之，而后者恰恰是現(xiàn)有社會保險制度建設中存在的“軟肋”。

目前，中央經(jīng)辦機構——社會保險事業(yè)管理中心的職能大多是制定社保經(jīng)辦標準和總體方案，并未涉及任何具體的經(jīng)辦事務，因此將其定位為“承擔行政職能”的事業(yè)單位是沒有疑問的，難點在于基層經(jīng)辦機構的定位問題：法律定位不明確導致基層機構在服務能力建設上存在著制度性障礙，從表面上看，我國社保經(jīng)辦服務質量不佳表現(xiàn)為“經(jīng)辦人員配給不足”和“經(jīng)費投入體制不順”，而實質上，法律定位不明確才是問題所在的“罪魁禍首”。

以往的研究大多探討經(jīng)辦機構作為公法法人的特征和行政法上的救濟方式，但是從社會保險法律關系的本質來看，繳費與待遇給付和經(jīng)辦服務之間的對等關聯(lián)性更加具備民法債權關系的性質。社會保險制度的私法屬性要求經(jīng)辦機構不僅要作為公法法人承擔行政責任，還要作為社會保險法律關系中的“類債權人”，按照私法的基本原則自己決定、自己承擔責任，為作為“債務人”一方的參保人提供對價給付。

因此，應當將社保經(jīng)辦機構視為獨立履行私法任務和承擔民事責任的公法法人，按照“政事分開”的原則，社保經(jīng)辦機構應當定位為具有獨立法人地位的特殊類公益事業(yè)單位。未來的法律改革可以從以下兩個方面入手：

1.擺脫地方行政部門的干預，推廣垂直管理模式。可以嘗試在中央層面設立獨立的社保經(jīng)辦管理機構，依托地方各級經(jīng)辦機構，實行全行業(yè)垂直管理；在地方層面，按照相應行政區(qū)劃，設立省級和市級經(jīng)辦機構分支機構，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)級別設立服務網(wǎng)點。

2.建立法人治理結構。在內(nèi)部嘗試建立經(jīng)辦機構的理事會、董事會、管委會等形式的決策機構和執(zhí)行機構，其負責人由民主程序推舉，不再由政府指定或委派；在外部建立社會監(jiān)督機制，使經(jīng)辦機構接受政府職能部門和社會公眾的監(jiān)督。