張煒

十八大以來(lái)，為加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，國(guó)家對(duì)人口城鎮(zhèn)化政策進(jìn)行了重大調(diào)整，明確“全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！保⒁源藶檎呒軜?gòu)和戰(zhàn)略基調(diào)，開(kāi)啟新一輪戶籍制度改革。在推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)下，北京市戶籍制度改革如何搞好與疏解非首都功能的戰(zhàn)略跟進(jìn)、與嚴(yán)控人口規(guī)模的戰(zhàn)略綜合，進(jìn)而達(dá)成服務(wù)人口與調(diào)控人口的戰(zhàn)略平衡，需要具有戰(zhàn)略思維，拓寬視野，把握要點(diǎn)，科學(xué)操作。

在改革視野上：認(rèn)清時(shí)代特征、把握思想內(nèi)涵

2014年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），對(duì)全國(guó)戶籍制度改革進(jìn)行部署安排，要改的事項(xiàng)共涉及戶口遷移政策、人口管理制度和公民權(quán)益保障等3個(gè)方面、27項(xiàng)任務(wù)，參與的力量共涉及中央國(guó)家機(jī)關(guān)20多個(gè)部門(mén)和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府。本輪戶籍制度改革不僅政策組合全、推進(jìn)勢(shì)頭足，而且時(shí)代特征明、思想內(nèi)涵新。

以人為本，賦權(quán)增利。戶籍制度之所以需改革，是因?yàn)槌青l(xiāng)及城市二元戶籍結(jié)構(gòu)導(dǎo)致公民部分權(quán)益在流動(dòng)中流失，容易誘發(fā)社會(huì)不公、積累社會(huì)矛盾；戶籍制度改革之所以復(fù)雜，就在于它直接與就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老及其他社會(huì)福利的管理掛鉤，并形成了路徑及慣性依賴。然而，改變這種附加在戶籍制度基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)居民間不平等的權(quán)利狀態(tài)，關(guān)鍵在于賦權(quán)和增利，即通過(guò)一系列制度改革，賦予農(nóng)民與市民同等權(quán)利，分享同等利益，獲得同等待遇，最終改變城鄉(xiāng)居民的身份差別?！兑庖?jiàn)》發(fā)布實(shí)施，實(shí)質(zhì)上是一場(chǎng)針對(duì)不平等權(quán)利而發(fā)起的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”——到2020年，基本建立與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)，有效支撐社會(huì)管理和公共服務(wù)，依法保障公民權(quán)利，以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。

雙軌推進(jìn)，法制助力。戶籍制度可簡(jiǎn)單理解為戶籍（政策）和（福利）制度的集合體，改革戶籍制度也理應(yīng)沿著政策和制度兩個(gè)層面共同發(fā)力。如《意見(jiàn)》明確，在“堅(jiān)持統(tǒng)籌配套、提供基本保障”原則下，提出“統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化”雙軌推進(jìn)的路徑。實(shí)施差別化的城鎮(zhèn)落戶政策，逐步解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的問(wèn)題；另一方面，建立均等化的公共服務(wù)制度，以常住人口登記為依據(jù)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。前者實(shí)質(zhì)上是一種戶籍政策調(diào)整，后者才是真正意義上的戶籍制度改革，兩者統(tǒng)籌、路徑接軌，并配以居住證管理這一法規(guī)助力推進(jìn)。

城城有責(zé)，沒(méi)有例外。在中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展實(shí)踐中，城市利益處于優(yōu)先考慮和發(fā)展的地位。在這種政策思維慣性影響下，近年來(lái)地方主導(dǎo)的戶籍制度改革，以城市為中心、為城市發(fā)展服務(wù)的傾向明顯，尤其是在部分特大城市，要么以學(xué)歷、納稅、投資為標(biāo)準(zhǔn)而“嫌貧愛(ài)富”，要么以嚴(yán)控人口規(guī)模為理由而“堅(jiān)守城門(mén)”，偏離戶改主題，忽視社會(huì)公平。為此，《意見(jiàn)》一改既往對(duì)特大城市只作原則性要求的做法，給出了備受社會(huì)廣泛關(guān)注的制度安排——在重申嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模的政策要求下，明確提出“改進(jìn)城區(qū)人口500萬(wàn)以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度”，并對(duì)積分指標(biāo)、落戶對(duì)象及操作原則等提出了明確要求，除釋放政策的公平性外，更強(qiáng)調(diào)政策的導(dǎo)向性——加快人口融入，城城有責(zé)，沒(méi)有例外，而且規(guī)模越大責(zé)任越大。

在改革要點(diǎn)上：找準(zhǔn)“改”的切入點(diǎn)、把好“革”的平衡度

外來(lái)人口大規(guī)模聚集膨脹決定了北京市戶籍制度改革的目標(biāo)應(yīng)由域內(nèi)的城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)榕c域外的人口關(guān)系調(diào)控，要點(diǎn)是優(yōu)先吸納存量、有序引導(dǎo)增量，把城鎮(zhèn)化水平做得更實(shí)，而不能把規(guī)模搞得更大，關(guān)鍵是搞好平衡。為此，應(yīng)理清人口規(guī)模控制與戶籍制度改革的內(nèi)在邏輯關(guān)系，把握兩者的綜合平衡，重要的是交叉聚焦、摸準(zhǔn)問(wèn)題，找準(zhǔn)“改”的切入點(diǎn)、把好“革”的平衡度。

以實(shí)施積分落戶政策為契機(jī)，破解戶口審批權(quán)力“分散化”，把握遷移政策對(duì)接平衡。建立積分落戶制度，是在嚴(yán)控特大城市人口規(guī)模、嚴(yán)格超大城市戶口遷移背景下提出的，本義并不僅僅是“添人加口”，而目標(biāo)重心在于改進(jìn)現(xiàn)行落戶政策，即通過(guò)積分的方式增加戶口遷移政策的公開(kāi)透明度，凸現(xiàn)特大和超大城市戶口遷移政策調(diào)整的社會(huì)公平性。一定意義上，沒(méi)有“改進(jìn)”就沒(méi)有積分，有了積分則應(yīng)確保落戶公平，這是從整體上理解把握積分落戶制度走向的邏輯主線。積分落戶北京，比“公平”更為顯要的關(guān)鍵詞是“規(guī)?！?，就是年度總量從何而來(lái)。多年來(lái)，盡管秉持相對(duì)比較嚴(yán)格的戶口遷移政策，但由于無(wú)法對(duì)戶口資源及遷移政策實(shí)行統(tǒng)一調(diào)配和管理，進(jìn)京戶口審批部門(mén)只增不減，遷入總量逐年擴(kuò)張。這種格局若不去主動(dòng)改變，在嚴(yán)控人口規(guī)模的重壓下，積分落戶北京就有可能變成一張“白條”。穩(wěn)妥起見(jiàn)，應(yīng)在給積分做加法前對(duì)行現(xiàn)行政策先做減法，可對(duì)現(xiàn)行落戶政策做“修枝剪杈”的“改進(jìn)”，即在現(xiàn)行政策落戶總量之內(nèi)適量做減法，確保政策對(duì)接而總量平衡。落戶做減法不易，積分做加法更應(yīng)慎重，特別是在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí)，不能擅自“運(yùn)算”，還應(yīng)服從服務(wù)于居住證管理的制度需要。

以構(gòu)建居住證制度為重點(diǎn)，破解權(quán)利屬地保障“碎片化”，把握管理服務(wù)對(duì)等平衡。居住證制度，從要素構(gòu)成及邏輯關(guān)系看，是有關(guān)居住證證件申領(lǐng)、公民權(quán)利享有、常住戶口申請(qǐng)等管理的政策集成。在北京，實(shí)施居住證制度的核心任務(wù)是，以有限的公共服務(wù)換取盡可能多的基本信息，而有限的供給則是管理的重點(diǎn)。因此，應(yīng)本著立足現(xiàn)有、梯次配置、梯度享有的設(shè)計(jì)理念，以增大服務(wù)半徑和管理縱深為設(shè)計(jì)軸線，以連續(xù)居住年限為梯次，以參加社保年限為梯度，把分散在部門(mén)間“碎片化”的管理服務(wù)整合形成體系，在不降低現(xiàn)有服務(wù)保障水平基礎(chǔ)上強(qiáng)化制度的導(dǎo)向作用。這里，應(yīng)把握“三個(gè)環(huán)節(jié)”，統(tǒng)籌“兩個(gè)界點(diǎn)”，降低“起步門(mén)檻”?！叭齻€(gè)環(huán)節(jié)”，即證件申領(lǐng)的起點(diǎn)管理、居住服務(wù)的過(guò)程管理、積分落戶的落點(diǎn)管理等環(huán)節(jié)。其中，起點(diǎn)影響覆蓋人群，落點(diǎn)關(guān)系制度走向，兩點(diǎn)關(guān)聯(lián)決定管理縱深，一定程度上，這兩個(gè)點(diǎn)是居住證制度的“兩個(gè)界點(diǎn)”，必須統(tǒng)籌考慮、一體化設(shè)計(jì)?！捌鸩介T(mén)檻”即證件申領(lǐng)條件，這是居住證制度建設(shè)的根基和管理的起點(diǎn)，直接關(guān)系為誰(shuí)服務(wù)這一原則問(wèn)題，門(mén)檻不能高。另外，低門(mén)檻更有利于補(bǔ)齊北京市常住外來(lái)人口基本信息管理這一短板。

以建設(shè)人口基礎(chǔ)信息庫(kù)為目標(biāo)，破解基本信息管理“零散化”，把握信息供需對(duì)稱平衡。建設(shè)人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，是國(guó)家推進(jìn)戶籍制度改革、健全人口信息管理制度的重要載體。建立和完善覆蓋全國(guó)人口、以公民身份號(hào)碼為唯一標(biāo)識(shí)的、以人口基礎(chǔ)信息為基準(zhǔn)的國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，是打破人口信息零散化管理格局、減少人口服務(wù)管理信息不對(duì)稱問(wèn)題的重要舉措，為制定人口發(fā)展戰(zhàn)略和政策提供宏觀支持，為人口服務(wù)和管理提供微觀支撐，是保證人口宏觀決策與微觀執(zhí)行融會(huì)貫通的“操作系統(tǒng)”。人口基礎(chǔ)信息庫(kù)的建設(shè)，邏輯上是促進(jìn)人口登記與統(tǒng)計(jì)的信息統(tǒng)籌和供需平衡，管理上采取了“居民身份證+”的連接方式，即除公民身份信息外，關(guān)聯(lián)了勞動(dòng)就業(yè)、教育、收入、社保、房產(chǎn)、信用、衛(wèi)生計(jì)生、稅務(wù)、婚姻、民族等10項(xiàng)信息，其中公民身份號(hào)碼是唯一關(guān)聯(lián)體?？梢钥闯?，居民身份信息的屬地采集則是建立人口基礎(chǔ)信息庫(kù)基礎(chǔ)之中的基礎(chǔ)，而夯實(shí)這一基礎(chǔ)應(yīng)在兩個(gè)方面用力：一是建立健全實(shí)際居住人口登記制度；二是建立低門(mén)檻或無(wú)門(mén)檻的居住證制度。在北京市能做到和做好這些，無(wú)疑是在為非首都功能疏解和人口規(guī)?？刂贫阎迫丝陔娮印吧潮P(pán)”。

在改革操作上：開(kāi)啟公平“門(mén)”、裝上服務(wù)“芯”、解開(kāi)政策“扣”

戶籍制度改革，“疊加”非首都功能疏解，“搭載”人口調(diào)控預(yù)期，在改革操作上，應(yīng)做到平穩(wěn)推進(jìn)。當(dāng)前，應(yīng)開(kāi)啟公平“門(mén)”、裝上服務(wù)“芯”、解開(kāi)政策“扣”。

改進(jìn)現(xiàn)行落戶政策，為積分落戶政策開(kāi)啟公平“門(mén)”。擠壓現(xiàn)行政策年度落戶總量，用“數(shù)量”優(yōu)化“結(jié)構(gòu)”、置換“公平”。首先，要在量上做“足”文章?？煽紤]對(duì)現(xiàn)行落戶政策進(jìn)行一次全面系統(tǒng)梳理，進(jìn)一步壓減不合時(shí)宜、不盡公平的“開(kāi)支”，為積分落戶騰“足”空間、留“足”配額，但前提是要下“足”功夫。其次，在公平上做“好”文章。若不顧及其他，積分讓誰(shuí)落戶都有道理。把握好這一問(wèn)題，還是應(yīng)回到戶籍制度改革范疇，還原這一政策的公共屬性。一定程度上，我國(guó)城市現(xiàn)行落戶政策是條件落戶，而積分強(qiáng)調(diào)的是能力落戶——現(xiàn)實(shí)是總量有限，目標(biāo)是存量?jī)?yōu)先，標(biāo)準(zhǔn)是能力為本，要求是公平公正。應(yīng)該承認(rèn)，任何一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)，都是多方利益博弈的結(jié)果，“公平”至上是公共政策的制度核心。積分落戶，社會(huì)敏感度高，當(dāng)然不能例外。

搞好權(quán)益統(tǒng)籌對(duì)接，為居住證管理裝上服務(wù)“芯”。居住證制度之所以被定義是公共服務(wù)的管理制度，或者是，公共服務(wù)為什么需要居住證制度來(lái)管理？主要是因?yàn)?，受城市資源環(huán)境承載和服務(wù)保障能力制約，服務(wù)跟不上需求且在有些公共領(lǐng)域已成常態(tài)?，F(xiàn)階段，外來(lái)人口在京購(gòu)房、購(gòu)車(chē)和隨遷子女就學(xué)等方面的服務(wù)缺口比較大，已成為公共服務(wù)的“結(jié)”，應(yīng)“植”入居住證管理的“芯”。破“結(jié)”的務(wù)實(shí)之策就是，把近些年相關(guān)部門(mén)探索積累的比較成熟且已被社會(huì)認(rèn)可的管理規(guī)范，導(dǎo)入居住證管理體系，并依據(jù)連續(xù)居住和參加社會(huì)保障年限的管理思路，實(shí)行梯度配置并逐步實(shí)現(xiàn)與其他公共服務(wù)統(tǒng)籌對(duì)接。統(tǒng)籌對(duì)接的要點(diǎn)是，探尋包括積分落戶在內(nèi)的各項(xiàng)管理服務(wù)的“最大公約數(shù)”，即重點(diǎn)商定連續(xù)居住和參加社會(huì)保險(xiǎn)的“最佳年限數(shù)”。

改革域內(nèi)遷移政策，為城區(qū)人口疏解解開(kāi)政策“扣”。在疏解非首都功能、降低城六區(qū)人口密度的戰(zhàn)略要求下，北京市戶口遷移管理的重點(diǎn)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)控增量向優(yōu)化存量轉(zhuǎn)變，改革完善域內(nèi)戶口遷移政策，為推進(jìn)中心城區(qū)人口向外疏解提供政策支撐。一是控增量。限制列入遷出北京單位新調(diào)人員落戶，控制戶籍人口向城六區(qū)遷移，嚴(yán)控遷出城六區(qū)單位新增人員在單位原集體戶口落戶，嚴(yán)格積分在城六區(qū)落戶標(biāo)準(zhǔn)及總量。二是清空量。重點(diǎn)清理城六區(qū)特別是東西城“戶在人不在”的空量人口，結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)登記開(kāi)展戶口登記地址的清理整頓，鼓勵(lì)棚戶區(qū)改造轉(zhuǎn)移安置人口戶隨人走。三是減存量。在政策性保障房配售或商品房購(gòu)置方面，可以通過(guò)減免或降低稅費(fèi)等方式，鼓勵(lì)城六區(qū)常住人口外遷。改革戶口遷移政策，優(yōu)化存量人口空間布局，需要政策發(fā)力，更需要保障給力。

戶籍制度改革，主要是圍繞“人的城鎮(zhèn)化”這一命題而展開(kāi)。常言道，“人往高處走”，如同“水往低處流”一樣，是自然規(guī)律。北京市是人口聚集增長(zhǎng)的“高地”，逆勢(shì)而動(dòng)可能一事難成，順勢(shì)而為則大有文章。這是深化戶籍制度改革的基本遵循，也是有序引導(dǎo)人口融入的價(jià)值取向。

（作者單位：北京市發(fā)展和改革委員會(huì)人口處）

責(zé)任編輯：沈 聰