趙弘　張靜華

剛剛結(jié)束的黨的十八屆五中全會，是我國在全面建成小康社會進入決勝階段召開的一次極為重要的會議。習(xí)近平總書記的重要講話，深刻分析了全面建成小康社會決勝階段的形勢，系統(tǒng)闡釋了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念，確定了到2020年全面建成小康社會的目標(biāo)，科學(xué)回答了事關(guān)黨和國家長遠(yuǎn)發(fā)展的一系列重大理論和實踐問題，為謀劃“十三五”乃至更長時期的發(fā)展提供了科學(xué)行動指南。會議的召開，對于堅持和發(fā)展中國特色社會主義，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，具有重大現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

當(dāng)前，北京正處在落實“四個中心”城市戰(zhàn)略定位、有序疏解非首都功能、加快治理“城市病”的攻堅階段，落實京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃也進入深入推進的重要時期。十八屆五中全會的召開，為北京謀劃“十三五”及未來一個時期發(fā)展理清了思路、指明了方向。北京要全力打好治理“城市病”的攻堅戰(zhàn)，瞄準(zhǔn)關(guān)鍵問題精準(zhǔn)發(fā)力，努力在全面建成小康社會中走在前列，在國家創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展中走在前列，樹立標(biāo)桿，形成示范。

堅持首都城市戰(zhàn)略定位不動搖，打好疏解非首都功能、治理“城市病”的攻堅戰(zhàn)

五中全會全面謀劃了國家“十三五”的戰(zhàn)略思路，強調(diào)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，是我國未來發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)。對北京來說，落實好“四個中心”的戰(zhàn)略定位是“十三五”發(fā)展的重中之重。要圍繞全面建成小康社會目標(biāo)要求，保持戰(zhàn)略定力，堅持科學(xué)發(fā)展，著重處理好治病與發(fā)展的關(guān)系，以適應(yīng)新常態(tài)、落實新定位、邁向新目標(biāo)為重點，走高端發(fā)展、綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展道路。

首都經(jīng)濟社會發(fā)展在取得良好成績的同時，也面臨著交通擁堵、人口集聚、功能過多、環(huán)境污染等一系列“城市病”的困擾。京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃明確提出要疏解北京非首都功能、加快治理“大城市病”，為首都科學(xué)發(fā)展提供了重要思路，帶來了寶貴機遇。全面建成小康社會，北京能不能走在全國前列，關(guān)鍵在于打好治理“城市病”的攻堅戰(zhàn)。要深入落實習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅持“四個中心”的城市戰(zhàn)略定位不動搖，舍得做減法，守得住底線。特別要處理好存量和增量的關(guān)系，嚴(yán)控新增資源在城六區(qū)聚集，堅守2020年全市總?cè)丝?300萬和中心城常住人口下降15%的“人口底線”。

從根本上治理“城市病”，還要創(chuàng)新城市發(fā)展理念，建設(shè)“可持續(xù)城市”。其中，最為核心的是把握以下四個關(guān)鍵點：

一是空間布局可持續(xù)。一個城市要持續(xù)發(fā)展首先要解決好集聚與效率的矛盾。一方面保障對城市的資源集聚有很強的接納能力，另一方面要通過城市合理的空間布局，保證城市具有高效的運營效率，克服“攤大餅”式空間布局所帶來的效率損失弊病。北京早期的城市規(guī)劃中，借鑒國外經(jīng)驗引入“邊緣集團”、“衛(wèi)星城”等概念，如1983版規(guī)劃了13個衛(wèi)星城，1993版規(guī)劃了14個衛(wèi)星城和10個邊緣集團，在今天看來都是很符合城市規(guī)律的空間布局。北京要通過科學(xué)的城市規(guī)劃，加快市行政副中心、新城、新區(qū)建設(shè)，形成“主城-新城”、“主城-衛(wèi)星城”的分散化、網(wǎng)絡(luò)化、多中心的城市空間布局。

二是交通結(jié)構(gòu)可持續(xù)。城市集聚大量的人口資源，采取什么樣的交通結(jié)構(gòu)以滿足城市的交通需求，是一個關(guān)系到城市能否克服交通擁堵問題、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。城市空間資源有限，交通需求量巨大，因此必須采取具有很強承載能力、高效運營、綠色低碳的交通工具。據(jù)有關(guān)研究機構(gòu)提供的數(shù)據(jù)顯示，不同的交通方式在等量的空間資源條件下，其運輸能力是不一樣的。如小汽車一小時只能運輸3000人，公共汽車一小時能運輸3000到6000人，輕軌交通一小時能運輸1到3萬人，地鐵一小時則能運輸3萬人以上。

根據(jù)對國外城市的研究，交通解決比較好的城市重要的一條經(jīng)驗就是通過科學(xué)合理的軌道交通體系建設(shè)來承載城市的主要交通出行需求，一般都在70%到80%以上。比如，瑞典首都斯德哥爾摩人口只有200萬，中心城區(qū)人口不到100萬，除有多條地鐵線路以外，還有5條輕軌線和城市鐵路，每條線又有多條分支延伸到市郊的6個衛(wèi)星城和各個大型社區(qū)，形成了一張四通八達的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。

對國外城市研究中還發(fā)現(xiàn)，軌道交通建設(shè)和城市其他功能建設(shè)的順序也是值得我們學(xué)習(xí)借鑒的。如瑞典第三大城市馬爾默，其中一個衛(wèi)星城——“瓦拉中樞”建設(shè)的順序就是先建火車站，再建醫(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施，最后建設(shè)住宅樓。這樣的建設(shè)順序，使衛(wèi)星城具有成本優(yōu)勢和生態(tài)優(yōu)勢，有很強的吸引力，能夠充分發(fā)揮公共交通、公共服務(wù)對于城市分散化布局的引導(dǎo)作用。

目前，北京交通擁堵的重要原因之一就是沒有建立起與城市規(guī)模、結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的軌道交通體系，而主要依靠公路交通（主要是小汽車和公共汽車）。根據(jù)近十年北京新增人口的空間布局，也可以印證北京軌道交通建設(shè)的滯后，對于城市空間優(yōu)化沒有發(fā)揮出引導(dǎo)作用，而是產(chǎn)生了不合理的疊加效應(yīng)。2003-2012年，北京常住人口增量主要分布在朝陽、海淀、豐臺等城市功能拓展區(qū)以及昌平、大興、通州等城市發(fā)展新區(qū)，占全市常住外來人口增量的83.5%，遠(yuǎn)郊區(qū)縣難以吸引到人口集聚。因此，要借鑒東京、倫敦等國際大城市經(jīng)驗，建設(shè)以軌道交通體系為主的大容量、低碳化公共交通，減少小汽車使用。其中，重中之重是做好軌道交通建設(shè)，規(guī)劃理念要從“線跟人走”向“線引人走”轉(zhuǎn)變，從根本上擺脫北京軌道交通補課式、被動式發(fā)展局面。

三是生態(tài)環(huán)境可持續(xù)。要通過城市合理的空間布局，使主城、衛(wèi)星城之間，衛(wèi)星城與衛(wèi)星城之間留下大尺度的綠色生態(tài)空間，城市群落“鑲嵌”于田野、森林、綠地之中，為城市創(chuàng)造優(yōu)美舒適的生態(tài)環(huán)境。

四是產(chǎn)業(yè)發(fā)展可持續(xù)。城市要持續(xù)發(fā)展，要把實體經(jīng)濟包括高科技產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等作為城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。要克服許多城市簡單通過出讓土地、發(fā)展房地產(chǎn)作為政府財力的重要來源，將城市化建立在扎扎實實的實體經(jīng)濟基礎(chǔ)之上。

對于可持續(xù)城市建設(shè)，北京還有許多工作要做：一要加快城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動通州北京市行政副中心建設(shè)，打破“單中心”格局，大幅度提升北京空間結(jié)構(gòu)資源的承載力；二要彌補北京交通結(jié)構(gòu)的短板，加密中心城區(qū)地鐵密度，努力實現(xiàn)500-600米可以到達地鐵站口的目標(biāo)，同時加快到達郊區(qū)縣和周邊河北一些城市的“一站式”市郊鐵路建設(shè)；三要在市郊鐵路通達、能夠形成“1小時交通圈”的前提下加大公共服務(wù)資源向新城、衛(wèi)星城的集中疏解，快速提升區(qū)域的吸引力和承載力；四要強化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和對接，形成北京與周邊區(qū)域的創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈合作。

全面落實京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

過去多年，發(fā)展的不協(xié)調(diào)造成了區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和群體之間的差距，導(dǎo)致各種經(jīng)濟社會矛盾。十八屆五中全會提出要堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，重點促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷增強發(fā)展整體性。強調(diào)指出“推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局”。此次全會把“協(xié)調(diào)發(fā)展”放在僅次于創(chuàng)新的優(yōu)先位置，足見協(xié)調(diào)在“十三五”時期發(fā)展中的重要性。

由于京津冀三省市之間所處的發(fā)展階段不同，資源條件不同，經(jīng)濟基礎(chǔ)不同，客觀上造成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的難度大。北京已進入后工業(yè)社會，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平高，居民收入水平高，政府財政實力強，因而對公共服務(wù)投入大，公共服務(wù)水平高。而河北的多數(shù)城市還處于工業(yè)化中期或初期階段，其經(jīng)濟社會發(fā)展水平還不高。據(jù)統(tǒng)計，2011年北京小學(xué)的生均教育經(jīng)費是河北的4.4倍，天津是河北的3.2倍；高等教育階段北京生均教育經(jīng)費是河北的5.1倍。由于經(jīng)濟社會特別是公共服務(wù)水平落差大，北京、天津客觀上與河北形成一種“馬太效應(yīng)”，對河北形成強勁的“虹吸效應(yīng)”——周邊區(qū)域的人才與優(yōu)勢資源過多地被吸引到北京、天津，從而使河北發(fā)展更加困難，出現(xiàn)所謂的“燈下黑”現(xiàn)象。

這種經(jīng)濟社會落差大的另一種表現(xiàn)則是京津冀區(qū)域未能形成真正意義上的產(chǎn)業(yè)集群?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)特別是高端制造業(yè)發(fā)展對產(chǎn)業(yè)環(huán)境提出很高的要求，而產(chǎn)業(yè)環(huán)境中產(chǎn)業(yè)配套環(huán)境更為企業(yè)所關(guān)注。由于歷史的、自然的、政策的等多方面的原因，京津冀地區(qū)與長三角、珠三角相比，國有經(jīng)濟占比高，民營經(jīng)濟不夠發(fā)達。根據(jù)全國第二次經(jīng)濟普查數(shù)據(jù)，京津冀地區(qū)國有企業(yè)資產(chǎn)總額占全國的比重高達62.8%；2014年中國民營企業(yè)500強中，京津冀地區(qū)有44家企業(yè)入圍，而長三角地區(qū)則有249家。正是由于沒有發(fā)達的民營經(jīng)濟，更沒有建立起民營經(jīng)濟企業(yè)之間相互關(guān)聯(lián)、相互配套所形成的完整的產(chǎn)業(yè)鏈和真正意義上的產(chǎn)業(yè)集群，因此，京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)配套成本高，很多企業(yè)寧愿到長三角、珠三角進行投資或成果轉(zhuǎn)化，而沒能將投資項目落在京津冀地區(qū)。北京的科技優(yōu)勢未能通過在京津冀地區(qū)的成果產(chǎn)業(yè)化而轉(zhuǎn)變成為京津冀地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢和經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢。比如，中關(guān)村2014年流向廣東省的技術(shù)合同成交額占流向外省市技術(shù)交易額的6%，而流向津冀地區(qū)的技術(shù)合同成交額僅占4.2%。河北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要以煤炭、鋼鐵、建材等為主，這些產(chǎn)業(yè)能耗高、消耗大、污染嚴(yán)重，這也是京津冀區(qū)域環(huán)境問題比較突出的重要原因之一。

推動京津冀協(xié)同發(fā)展，要把重點放在解決周邊交通、公共服務(wù)的短板上，通過政府有目的的引導(dǎo)，加快產(chǎn)業(yè)環(huán)境的優(yōu)化提升，不斷提高對創(chuàng)新資源、產(chǎn)業(yè)資源的吸納和集聚能力，從而使北京科技創(chuàng)新的優(yōu)勢能夠轉(zhuǎn)化為京津冀區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。

目前，河北、天津承接非首都功能疏解的積極性很高，但考慮到資源有限、發(fā)展階段差異等因素，資源疏解也不能過于分散?，F(xiàn)階段要點面結(jié)合、以點為主、突出重點，打造一批產(chǎn)城融合的特色新城、衛(wèi)星城，集中承接，形成示范。一要突出完善區(qū)域交通體系。倫敦、紐約、東京和巴黎等世界城市的市郊鐵路都很發(fā)達，分別達到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，而北京現(xiàn)在基本上還沒有真正意義上的市郊鐵路。今后，要著重打通北京與河北、天津的斷頭路，加強大容量、便捷式地鐵、市郊鐵路建設(shè)，努力形成“一小時通勤圈”城市群。二要針對京津冀區(qū)域公共服務(wù)落差大的現(xiàn)實，探索名院建分院、名校辦分校、醫(yī)聯(lián)體、校際聯(lián)盟等多種方式，結(jié)合新城、衛(wèi)星城建設(shè)，定向、定點導(dǎo)入優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，一方面促進公共服務(wù)有序疏解、均衡布局，另一方面快速提升這些新城、衛(wèi)星城的公共服務(wù)水平，提升對產(chǎn)業(yè)、功能疏解的吸引力。三要加強區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與對接合作。積極探索體制創(chuàng)新與政策突破，切實解決產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中面臨的用地指標(biāo)、污染物排放總量控制、高科技企業(yè)政策銜接與資質(zhì)互認(rèn)等瓶頸問題，使企業(yè)“出得去”、“留得下”、“發(fā)展得好”，促進當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，帶動區(qū)域發(fā)展。

突出創(chuàng)新引領(lǐng)，加快建設(shè)全國科技創(chuàng)新中心

五中全會提出：“堅持創(chuàng)新發(fā)展，必須把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，不斷推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，讓創(chuàng)新在全社會蔚然成風(fēng)?！弊?013年以來，國家相繼出臺了許多推動自主創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的政策措施，推動形成“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的新格局。五中全會把創(chuàng)新提到非常重要的位置，并將創(chuàng)新貫穿于黨和國家的一切工作，這是前所未有的?？梢灶A(yù)見，“十三五”及未來一段時期，互聯(lián)網(wǎng)+、高鐵、通信、航天等高端制造業(yè)與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)將得到蓬勃發(fā)展，創(chuàng)新驅(qū)動中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的格局也將加快形成。

北京是全國創(chuàng)新資源最為豐富、科技人才資源最為密集、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍最為濃厚的地區(qū)。當(dāng)前，北京科技創(chuàng)新已走在全國前列，具備引領(lǐng)和服務(wù)全國科技創(chuàng)新發(fā)展的條件。以中關(guān)村為例，2014年中關(guān)村新創(chuàng)辦科技型企業(yè)就超過1.3萬家，聚集了各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)800余家；園區(qū)企業(yè)在京外設(shè)立分支機構(gòu)9624家，遍布全國所有省級行政區(qū)；輸出技術(shù)合同成交額2259億元，占全市的72%、全國的26.3%，率先形成了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”新局面。

下一步，北京要主動適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，加快建設(shè)全國科技創(chuàng)新中心，打造引領(lǐng)全國、輻射周邊的創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略高地。一方面，突出原始創(chuàng)新，重點支持互聯(lián)網(wǎng)+、新一代信息技術(shù)、節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥等領(lǐng)域的創(chuàng)新，突破一批核心、共性和基礎(chǔ)性技術(shù)。另一方面，大力支持中關(guān)村創(chuàng)建國家全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)，努力打造國家自主創(chuàng)新的重要源頭和原始創(chuàng)新的主要策源地。同時，還要積極推進科技投融資、科技成果轉(zhuǎn)化、科技資源共享、創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺等服務(wù)體系建設(shè)，營造良好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

著力民生改善，提高社會治理能力現(xiàn)代化水平

五中全會強調(diào)堅持共享發(fā)展，必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進，充分體現(xiàn)了黨和國家重視民生的初衷。“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，改善民生就是發(fā)展，而且是發(fā)展的出發(fā)點和歸宿。

北京作為首都，是展示國家形象的重要窗口，無論城市建設(shè)、經(jīng)濟社會發(fā)展，還是城市管理與服務(wù)水平，都走在全國前列。當(dāng)前，北京的“城市病”問題非常突出，環(huán)境污染、交通擁堵等許多與“城市病”相關(guān)的詞語，都引起了社會的廣泛關(guān)注與重視，這都是由北京當(dāng)前所處的城市發(fā)展階段所決定的。今天北京所面臨的各種城市問題，其他城市在以后的發(fā)展中也可能會遇到。因此，北京要率先探索，創(chuàng)新城市治理新模式，以期對全國其他城市形成示范與借鑒。

2014年，北京的人均GDP已達到16278美元，城鄉(xiāng)居民收入比也從2005年的2.25縮小為2014年的2.17，城鄉(xiāng)收入差距略有改善但仍明顯存在，城市公共服務(wù)能力與社會治理水平還有較大的提升空間。因此，“十三五”及未來一段時期，北京要按照五中全會“讓發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民”的要求，以民生為發(fā)展導(dǎo)向，以做好城市服務(wù)為核心，不斷創(chuàng)新思路，深入推進教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等民生領(lǐng)域的體制改革與政策突破。要按照“健康中國”建設(shè)的新要求，積極推進公立醫(yī)院綜合改革，大力推行醫(yī)藥分開、分級診療制度。同時，還要前瞻性、系統(tǒng)性地開展好特大城市治理機制、模式創(chuàng)新工作，推進社會治理精細(xì)化，加快服務(wù)型政府、法治型政府建設(shè)，加快形成與“四個中心”的城市戰(zhàn)略定位相匹配的全民共建共享的社會治理新格局，努力在實現(xiàn)社會治理能力現(xiàn)代化方面走在全國前列。

（作者單位：北京市社科院，北京方迪經(jīng)濟發(fā)展研究院）

責(zé)任編輯：譚 丁