余鐘夫

今年是“十二五”收官之年、“十三五”謀局之年。未來五年，北京應(yīng)作何謀劃、如何開局？多方關(guān)注，高度期待。

判斷好國內(nèi)外形勢

當(dāng)今乃全球化時代，國際國內(nèi)形勢聯(lián)動，相互牽引，利害膠著，各國各地都難以置身事外。謀劃一城發(fā)展當(dāng)以判識大勢為先，粗觀“十三五”時期：

從國際上看，處于幾大勢力激烈的劃分地緣版圖時期，從俄烏邊境、中東到西太，業(yè)已進入到直接的爭奪和深度博弈狀態(tài)。其次，全球經(jīng)貿(mào)格局出現(xiàn)松裂，以TPP和TTIP為標(biāo)志，集團型、區(qū)域性具有排它意味的經(jīng)貿(mào)格局浮現(xiàn)，昭示未來全球經(jīng)貿(mào)形勢存在某種不確定性。同時，國際經(jīng)濟仍然處于后金融危機的偏冷周期，發(fā)達和新興經(jīng)濟體各有所難，短期難以恢復(fù)。中國經(jīng)濟形勢相對稍好。

綜觀今后五年國際形勢，以我國利衡之，在仍存較大的戰(zhàn)略機遇下，似應(yīng)是比較激烈的戰(zhàn)略競爭期，我國雖握有不少籌碼，但至少是并不寬松的戰(zhàn)略機遇期。更形象些說，大國關(guān)系、區(qū)域爭奪和經(jīng)貿(mào)暗斗，已呈足球和橄欖球那樣直接沖撞和抱摔之狀，而非過去幾年前的排球和網(wǎng)球那樣的隔網(wǎng)競爭。

從國內(nèi)看，“十三五”期間既是發(fā)展速度換擋、結(jié)構(gòu)調(diào)整、方式轉(zhuǎn)換、調(diào)控轉(zhuǎn)向、提質(zhì)增效等多重矛盾的疊加期，也是經(jīng)由反腐促改、擴大鞏固其成果、走向制度建設(shè)的挑戰(zhàn)期。國內(nèi)政治和經(jīng)濟之間的互動互濟加深。而國際政治風(fēng)云、經(jīng)濟波動、貿(mào)易環(huán)境變化所產(chǎn)生的影響和傳遞效應(yīng)與“十二五”恐也不可同日而語。今年以來，中國股市的多次巨大波動，便是此狀之一大表征，史無前例。與此相應(yīng)，國內(nèi)宏觀政策和調(diào)控手段的采用將變得更為復(fù)雜、審慎、國際化。同時，國內(nèi)發(fā)展在進入新常態(tài)后，尤其需要激發(fā)新活力，形成新一輪創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)潮，以創(chuàng)造新的增長動力。能否在創(chuàng)新方面取得突破，將決定我們的未來。

總體來看，“十三五”時期，全國將處于全面建成小康社會、向中上等收入國家邁進的決勝階段，是形成更合理、更高級發(fā)展模式的關(guān)鍵期，是駛?cè)肴蚪?jīng)濟深水區(qū)的風(fēng)險期和考驗期。

把握準(zhǔn)北京發(fā)展階段

北京的發(fā)展先于全國平均進程。參照世界銀行標(biāo)準(zhǔn)，北京的人均收入已經(jīng)達到高收入標(biāo)準(zhǔn)，但與最發(fā)達的國際城市相比還有比較大的差距。過去若干年，北京基礎(chǔ)設(shè)施、城市建設(shè)、公共服務(wù)、環(huán)境細(xì)節(jié)都有長足的進步，正向著更高水平的世界頂級城市邁進。

作為國際化大都市和中國首都，北京已成為國際交往和國際經(jīng)濟循環(huán)的重要節(jié)點，亦因北京地域經(jīng)濟是首都經(jīng)濟非僅限市屬經(jīng)濟，因此，思慮規(guī)劃北京的發(fā)展要以首都經(jīng)濟為背景，需更具有國際視野和前瞻意識。一方面，北京因位居國際國內(nèi)交往前沿，承變受動，首當(dāng)其沖，較一般城市為甚，外部政經(jīng)變量不可等閑?？傮w考量，北京后工業(yè)化特征愈加明顯，投資和消費雙拉動的增長格局短期估計還會延續(xù)，并將轉(zhuǎn)變?yōu)橄M拉動為主。受國內(nèi)外大環(huán)境和自身發(fā)展階段影響，與前幾年相比，北京經(jīng)濟活力有所減弱，增長速度穩(wěn)中趨降，產(chǎn)業(yè)總體更加高級化。另一方面，因于京畿重地，擔(dān)當(dāng)重任，動靜敏感，北京城市體現(xiàn)一定的穩(wěn)定性，或曰保守性。又深處增長結(jié)構(gòu)和方式大轉(zhuǎn)型期，各項發(fā)展猶宜穩(wěn)重。北京營造新增長極的動力雖強，但不如深、廣、杭等城市靈活。加之，城市自身面臨人口蜂聚、交通擁堵、大氣污染、環(huán)資超載，諸種壓力，短期難緩。城市內(nèi)部長期存在的南輕北重，亦需有所顧及。城鄉(xiāng)結(jié)合部大規(guī)模的更新改造，鄉(xiāng)村建設(shè)，欲達至勝境，尚需時日。

同時，中央要求有序疏解非首都功能、推進京津冀協(xié)同發(fā)展，目標(biāo)明確，部署堅決，推動有力。實現(xiàn)城市群、區(qū)域化發(fā)展，不僅是中央要求，也是北京自身發(fā)展的客觀需要，是北京的未來方向和必經(jīng)之路。

此外，社會大眾對城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的期待日甚，公平正義、依法辦事、人性化管理的社會需要和共識日益增長，不可忽視。城市治安、突發(fā)事件、公共衛(wèi)生、自然和地質(zhì)災(zāi)害、安全生產(chǎn)、恐怖活動等綜合安全更是須臾不可放松和僥幸。

總體判斷，“十三五”及其后，北京將會進一步體現(xiàn)理性化、限制性、求質(zhì)量、中速度、區(qū)域化和公平化的發(fā)展要求，進入發(fā)展與管理并重，實質(zhì)性建設(shè)文明、法治、和諧、宜居之都的發(fā)展階段。

因應(yīng)戰(zhàn)略和重點措施

綜上所析，“十三五”北京的總體目標(biāo)應(yīng)圍繞：有序疏解非首都功能，推進京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，使城市保持合理增速，有效地控制城市未來的一些主要規(guī)模指標(biāo)，適當(dāng)增加城市反向調(diào)節(jié)政策，實現(xiàn)現(xiàn)代治理，增強市民實際生活質(zhì)量和幸福感，共創(chuàng)和諧宜居。

著眼未來五年發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)中央的十三五規(guī)劃建議思路和要求，立足北京現(xiàn)實，北京需要制定相應(yīng)戰(zhàn)略：一是穩(wěn)增長戰(zhàn)略，緩解大城市病的同時保持必要的增長速度；二是創(chuàng)新戰(zhàn)略，推進存量疏解、調(diào)整的同時營造新動力，補充有新質(zhì)的增量；三是協(xié)調(diào)戰(zhàn)略，統(tǒng)籌兼顧市域內(nèi)南北、城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展和區(qū)域協(xié)同發(fā)展；四是綠色戰(zhàn)略，合理處理生產(chǎn)、生活、生態(tài)、資源之間關(guān)系，注重發(fā)展的質(zhì)量和可持續(xù)。

如何實施？怎樣開局？總體思路：內(nèi)緩城困，外合區(qū)域：穩(wěn)增長、抓創(chuàng)新、惠民生、優(yōu)服務(wù)。

有序疏解非首都功能，推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展。這是中央指令性的任務(wù)和要求，北京市制定的貫徹中央《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的意見，已作具體部署，應(yīng)當(dāng)力行。關(guān)于“疏非”，“十三五”期間，一是要按項目清單分先后、分主次輕重，一件件落實；二是要注重實施的效果，注意這些措施對于緩解核心區(qū)壓力的實際作用如何，適時地補充、完善、調(diào)整。三是對新決策項目，要盡量做到預(yù)先科學(xué)論證、民主決策，按照法治原則、理性實施。疏解是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及因素很多，要取得明顯效果，可能所需時間比較長。國際城市在此方面，經(jīng)驗教訓(xùn)不少，成功范例并不多。加之中國首都的疏解固然有決策和實施方面的優(yōu)勢，但其所涉及的功能性、體制性因素和歷史性、階段性因素交織，呈現(xiàn)相當(dāng)?shù)奶厥庑院蛷?fù)雜性。關(guān)于推進京津冀協(xié)同發(fā)展，北京角色很重要，政府發(fā)揮應(yīng)該發(fā)揮的作用，其它留給市場，不能指望包打天下。重點是在三規(guī)的合一，金融、財稅、科技開發(fā)等合作平臺搭建，交通、生態(tài)、公共服務(wù)項目對接，產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建、集群性產(chǎn)業(yè)遷移等方面適度作為。對于企業(yè)的投資和合作，涉及經(jīng)濟細(xì)胞連活，關(guān)乎萬千投資主體利益，最終還是要遵循經(jīng)濟規(guī)律、發(fā)揮市場力量跟進。需要強調(diào)的是，“疏非”和“協(xié)同”也是北京市內(nèi)實現(xiàn)空間優(yōu)化、均衡發(fā)展的難得機會，京津冀三地協(xié)同發(fā)展理所應(yīng)當(dāng)也包括北京市域范圍的協(xié)調(diào)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)利用新機場建設(shè)、舉辦冬奧運、行政副中心建設(shè)等重大項目機會，適當(dāng)縮小北京市域南北差距、提高遠郊區(qū)縣綜合發(fā)展水平。

以雙創(chuàng)為新動力，建設(shè)科技創(chuàng)新中心。創(chuàng)新是我國跨越中等收入的大國策，是北京的比較優(yōu)勢和功能所在?！笆濉边m逢創(chuàng)新時段，北京最需做的是，在保留必要的基礎(chǔ)研究機構(gòu)、團隊、項目和經(jīng)費下，如何充分發(fā)揮首都富集的科技資源優(yōu)勢，使其從單位化的靜態(tài)智力資源轉(zhuǎn)化為面向市場的鮮活資本，使大部分研究機構(gòu)和人員程式化的科研工作轉(zhuǎn)變?yōu)殪`動的新產(chǎn)品的開發(fā)、設(shè)計，帶來許多原始創(chuàng)新或整合和改進創(chuàng)新。傳統(tǒng)科研把錢變成知識和技術(shù)，創(chuàng)新則是把知識和技術(shù)變成錢。為此，要提倡新的人才觀，破除官本位，讓更多優(yōu)秀的科技人才在科研崗位發(fā)揮大用，要下決心改革科研經(jīng)費的使用和管理辦法，改革科研投入和考核機制，改變成果不出實驗室和低劣論文消蝕科研經(jīng)費的現(xiàn)狀，使科研真正面向探索、面向創(chuàng)造、面向市場和消費者，為城市帶來真實的財富和價值。關(guān)鍵是如何釋放屬地不屬管的中央所屬科研資源的能量和作用，使其面向創(chuàng)新，需要央地有很好的協(xié)調(diào)和合作。對北京來說，如何發(fā)揮以中關(guān)村為龍頭科技園區(qū)的先鋒作用，至關(guān)重要。惟如此，才能真正體現(xiàn)和發(fā)揮科技創(chuàng)新中心的作用，營造新的增長動力。

發(fā)揮文化引領(lǐng)，繁榮文化之都。北京是文化之都，積淀深厚。今日之中國，已居世界經(jīng)濟第二大國，初現(xiàn)復(fù)興曙光，文化于復(fù)興大業(yè)之重已高度凸顯。北京文化發(fā)展應(yīng)當(dāng)站在時代文化發(fā)展的前沿、立于全球文化制高點、置于民族復(fù)興大業(yè)、國家大利進行考量，尤其需要制定高境界的文化發(fā)展大戰(zhàn)略。為此，一抓人才，重點發(fā)揮高端文化機構(gòu)、團隊、人才高度集中優(yōu)勢，激發(fā)他們的創(chuàng)作能力，激活他們的無限靈思，讓才盡其用；二抓產(chǎn)品，適應(yīng)新傳媒、自媒體時代特點，創(chuàng)作精品力作、暢銷佳作，產(chǎn)出高質(zhì)量、豐富多彩的文化產(chǎn)品，增強北京文化產(chǎn)品的國際競爭力，文化的示現(xiàn)中國，表達中國；三抓管理，遵循文化創(chuàng)作自身規(guī)律，以理所應(yīng)當(dāng)?shù)淖孕?，有效管理、積極放開，象發(fā)展經(jīng)濟一樣繁榮文化，也像規(guī)制經(jīng)濟發(fā)展一樣為文化發(fā)展完善相應(yīng)法規(guī)；四抓產(chǎn)業(yè)，疏通阻礙文化資源有效流動和配置的各種障礙，破解文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的意識形態(tài)難題，下真功夫培育文化大企業(yè)，走向世界，智慧地樹立中國的國家形象。北京文化產(chǎn)業(yè)雖較過去有長足發(fā)展，與國際城市相比，在經(jīng)濟總量中占比仍偏低，產(chǎn)品的國際競爭力還不強，還不是文化強市，與北京城市地位相比還有差距。按照發(fā)達國家后工業(yè)化階段產(chǎn)業(yè)發(fā)展一般規(guī)律，北京文化產(chǎn)業(yè)未來還有很大成長空間。

堅持綠色發(fā)展，建設(shè)宜居家園。低碳、綠色、環(huán)保、健康的生活和工作環(huán)境，是未來的追求。北京的總體生態(tài)和資源存量本不富有，略嫌脆弱，歷經(jīng)多年過度采用，山水林田湖都需要涵養(yǎng)。“十三五”時期，綠化造林、環(huán)境整治、水源涵養(yǎng)、水系治理、濕地保護仍要持續(xù)；節(jié)能減排、綠色出行、循環(huán)利用不能放松；有機農(nóng)業(yè)、放心菜籃、健康食品更要保障。城鄉(xiāng)結(jié)合部改造不應(yīng)千篇一律，亦不應(yīng)完全城區(qū)化、高密度。遠郊的傳統(tǒng)村落、農(nóng)宅有些形態(tài)和肌理可保護的，不應(yīng)簡單的全部推倒，可以采用保護性現(xiàn)代化改造而又不失其趣?？傊?，規(guī)劃城鄉(xiāng)為一體，鄉(xiāng)愁不能忘、鄉(xiāng)業(yè)不能衰、鄉(xiāng)利不能侵、鄉(xiāng)政不能怠。

加強依法治市，提高現(xiàn)代治理水平。今天我們已經(jīng)處在傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的歷史通道并繼續(xù)向前。法治思維、依法治理，減少人治、消除特權(quán)，既是“四個全面”的要求，是大勢所趨，也是首都市民的共同心聲。鑒于首都在國內(nèi)外的地位和影響力，如何提高城市現(xiàn)代治理水平，使首都日常運行更加法制化、更加合理、富有效率；如何提高公共服務(wù)水平，更加公平、人性化，使首都市民工作和生活更有質(zhì)量和幸福感；如何加強教育引導(dǎo)，提高市民素質(zhì)，規(guī)范市民行為，樹立良好風(fēng)尚，使首都成為名副其實的首善并讓他地以京為師，是首都進入后工業(yè)化更高時代的更高要求，是“十三五”乃至今后更長時間所要堅持不懈的努力之所在。

“十三五”將是北京由市域發(fā)展為主轉(zhuǎn)向區(qū)域協(xié)同發(fā)展的開始，也是北京由吸附、極化為主逐步輻射、擴散的開始。以城市群和區(qū)域化方式實現(xiàn)整體協(xié)同發(fā)展代表著更為高級的發(fā)展階段，體現(xiàn)了更高的發(fā)展要求，這是“十三五”北京開局的主調(diào)和關(guān)鍵。

（作者：中共北京市委研究室副巡視員）

責(zé)任編輯：沈 聰