派出所是公安工作的基礎(chǔ)，大多數(shù)執(zhí)法任務(wù)由派出所民警承擔(dān)。派出所民警擁有人身強(qiáng)制權(quán)，是維護(hù)基層社會秩序的主要力量。在全面依法治國和全面深化公安改革的大背景下，如何進(jìn)一步發(fā)揮派出所的基礎(chǔ)性作用，進(jìn)一步在法治化軌道下規(guī)范執(zhí)法，是我們要思考的問題。2014年末和2015年初，吉林大學(xué)“2011計劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心博士研究生于龍剛在當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的支持和配合下，分別對南方A鎮(zhèn)和西部B鎮(zhèn)的兩個派出所進(jìn)行了調(diào)研，探討了基層民警執(zhí)法過程中的一些問題。我們刊發(fā)這篇調(diào)研，是希望有助于全社會理解和支持基層公安工作，推動公安執(zhí)法法治化。

在南方A鎮(zhèn)和西部B鎮(zhèn)調(diào)研期間，最先進(jìn)入我們視野的是刑訊逼供。

刑訊逼供一直是警察執(zhí)法的痼疾。我國一直重視對刑訊逼供的國家治理，通過法律法規(guī)、制度設(shè)置來抑制刑訊逼供是法治建設(shè)的重要主題。進(jìn)入2000年以來，上述舉措取得了極大效果。據(jù)公安部統(tǒng)計：到2012年全國公安機(jī)關(guān)刑訊逼供案件下降了87%。另外有媒體透露，到2013年，全國90%以上的派出所完成功能區(qū)改造，實現(xiàn)訊問過程全程錄音錄像。然而，要完全禁絕這一痼疾，完善相關(guān)法律建設(shè)，依舊任重道遠(yuǎn)。

原因很簡單，情況較為復(fù)雜。

民警執(zhí)法工作十分寬泛，只要是當(dāng)事人撥打110，民警都必須出警。據(jù)我們觀察，實踐中民警的執(zhí)法辦案流程主要是抓獲嫌疑人→審訊→制作卷宗→報縣公安局批準(zhǔn)。一般大案要首先報縣公安局批準(zhǔn)拘留，在看守期間，民警繼續(xù)偵查。在A鎮(zhèn)調(diào)研期間，我們也參與見證過一起案件的處理過程。

有一天晚上，民警在巡邏過程中，發(fā)現(xiàn)兩名形跡可疑的男子從正在施工的小區(qū)往外搬運(yùn)油漆，路邊已經(jīng)擺放了數(shù)十桶，隨即將兩人抓獲，帶至所里訊問。原來二人為小區(qū)施工隊民工，發(fā)現(xiàn)放在施工場所的十幾桶油漆很值錢，就商量著偷出去賣，沒想到被民警抓個正著。

將二人帶到所里之后，民警突擊審訊，了解嫌疑人的作案動機(jī)、時間、過程，制作卷宗一直忙到凌晨。

這類案件處理過程在派出所執(zhí)法中十分常見。大部分案件都是“撿死狗”、“抓現(xiàn)行”，要么是民警在巡邏、盤查過程中將正在作案或有重大嫌疑的違法犯罪嫌疑人抓獲，要么是群眾發(fā)現(xiàn)后扭送公安機(jī)關(guān)。在這些案件中，民警雖然已經(jīng)確認(rèn)嫌疑人的違法犯罪事實，掌握少量證據(jù)，但是要將之變?yōu)閷ｍ椥袆拥娜蝿?wù)指標(biāo)，還需要通過審訊，形成優(yōu)勢證據(jù)，建構(gòu)完整的證據(jù)鏈條，才能符合法律制裁的相關(guān)要件。我國《刑事訴訟法》規(guī)定對不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人，傳喚、拘傳時間最多不得超過24小時。在這么短的時間內(nèi)，通常只能通過審訊來收集證據(jù)?？诠┚惋@得十分重要了。

當(dāng)年，該縣公安局開展多次專項行動，激勵民警主動執(zhí)法。在行動方案中，縣局要求民警“抓一個打一伙，破一起帶一串”。據(jù)民警介紹，目前派出所以打擊流竄作案、多次作案為主。尤其是在基層社會十分突出的盜竊、搶劫、詐騙等多發(fā)性侵財案件中，嫌疑人流竄多地，連續(xù)作案。民警告訴我們：“一般抓一個人可以帶出很多案件，你一年抓5個盜竊分子，你全年的盜竊案（即專項行動中關(guān)于盜竊案件的破案指標(biāo)）基本可以全部破?！币钔谟嘧铮罱K還是需要依靠嫌疑人口供。目前，嫌疑人作案手段高超，現(xiàn)場遺留的線索很少。依靠這些線索，尚且難以初步鎖定嫌疑人，更何談建立優(yōu)勢證據(jù)。

口供在偵查活動中占據(jù)中心地位，是執(zhí)法活動的起點，其他證據(jù)都需要圍繞口供來收集。民警執(zhí)法活動實際上遵循一種“從人到案”邏輯，與普通大眾所認(rèn)知的“從案到人”邏輯正好相反。

堅持“從人到案”邏輯的執(zhí)法活動證據(jù)收集成本低。民警“按圖索驥”，跳過了試錯環(huán)節(jié)，規(guī)避掉大量無效的證據(jù)收集與偵查活動。如果缺乏口供，民警的偵查無疑會陷入大海撈針、無所適從的境地。顯然，這種形式的執(zhí)法活動效果好，可以在短期內(nèi)提高破案率，以更少的時間、更低的成本完成專項行動所設(shè)定的破案指標(biāo)。就此而言，如果不從根本上改變這一執(zhí)法邏輯，即使在法律規(guī)定上降低口供的證明力，也無法改變執(zhí)法實踐中口供作為“證據(jù)之王”的地位。

在派出所，有些因為缺乏證據(jù)而“根本沒辦法破”的案件很常見。B鎮(zhèn)派出所轄區(qū)有一位老人，已年屆90，每天來所里，十年如一日。2004年，他保存下來的16塊“袁大頭”被人騙走。事發(fā)時沒有第三人在場，老人也沒辦法描述清楚犯罪分子情況。此案沒有任何線索。在調(diào)研期間，民警經(jīng)常向我們談及這類案件。

要偵破這類案件，只能指望嫌疑人在后續(xù)作案時被公安機(jī)關(guān)抓獲，審訊過程中主動供述余罪。事實上，當(dāng)前很多冤案就是這樣浮出水面的。在呼格吉勒圖案中，呼格吉勒圖之所以昭雪，是因為嫌疑人趙志紅主動承認(rèn)自己是真兇，而且，趙志紅不僅交代了這一起，還交代了其他十幾起案件。最近重新進(jìn)入公眾視野的聶樹斌案中，元兇王書金主動招供，才使得聶樹斌冤情被曝光。試想，要不是趙志紅、王書金在民警還未掌握充足證據(jù)的情況下主動交代，這些冤案發(fā)現(xiàn)的可能性有多大？

“專項行動”是我們在調(diào)研期間經(jīng)常聽到的一個詞。每周所務(wù)會上，所長都會安排部署，督促民警主動執(zhí)法。民警辦案進(jìn)展情況是所長關(guān)心的主要問題之一。在基層派出所，每隔一段時間，上級公安部門就會開展專項行動。有時甚至在同一時間，開展多個專項行動。專項行動名目極多，大多按照打擊對象進(jìn)行分類，有打擊黃賭毒的專項行動，也有打擊搶劫、搶奪、盜竊、詐騙等多發(fā)性侵財違法犯罪活動的專項行動。專項行動的設(shè)置一般依據(jù)社會治安形勢，圍繞政府部門中心工作進(jìn)行。例如，在臨近春節(jié)期間，盜竊、搶劫等違法犯罪現(xiàn)象突出，公安部門大多在此時開展以此類違法犯罪活動為打擊對象的專項行動。

無論是哪類專項行動，大都以設(shè)定破案指標(biāo)、展開執(zhí)法評比為內(nèi)容。以該縣的“風(fēng)雷行動”為例，在該行動中，縣公安部門給各大隊、所下達(dá)破案指標(biāo)，其中我們所調(diào)研的A鎮(zhèn)派出所需要在行動期間刑拘侵財犯罪嫌疑人4名、打擊侵財犯罪團(tuán)伙數(shù)1個、破獲侵財案件6起。市區(qū)犯罪數(shù)量更多，城市派出所任務(wù)量進(jìn)而更大。在此次活動中，地處城區(qū)的派出所則需完成刑拘侵財犯罪嫌疑人9名、打擊侵財犯罪團(tuán)伙數(shù)1個、破獲侵財案件18起。

破案指標(biāo)的完成情況影響了民警獎金，所長的面子和升遷。在專項行動結(jié)束之后，縣公安局會對任務(wù)情況完成好的派出所給予現(xiàn)金獎勵，對未完成任務(wù)量的則會通過公布任務(wù)完成表、通報批評等方式進(jìn)行懲罰。無論是在官方層面，還是在公安隊伍內(nèi)部人際交往層面，是否可以完成破案指標(biāo)都是對派出所長最主要的評價方式之一。派出所任務(wù)完成情況差，即說明所長缺乏領(lǐng)導(dǎo)才能，缺乏組織、協(xié)調(diào)和激勵民警執(zhí)法的能力。這樣的所長，每次行動，排名總在后面，不僅會在公安隊伍里面抬不起頭，而且升遷也會十分困難。辦案能力強(qiáng)，有前途的年輕民警一般首先會被派至轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、違法犯罪數(shù)量多的區(qū)域中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任所長獨(dú)當(dāng)一面。如果其在擔(dān)任所長期間，轄區(qū)社區(qū)秩序穩(wěn)定，破案任務(wù)完成情況好，則很可能調(diào)回縣局擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。破案任務(wù)經(jīng)常完成不好，工作不突出的所長則很可能會被派至偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，導(dǎo)致仕途渺茫。

民警獲取口供，收集證據(jù)，主要是為完成專項行動的破案指標(biāo)。那么，既然專項行動給民警執(zhí)法帶來壓力，是刑訊逼供的病灶，我們該怎么看待呢？

在B鎮(zhèn)，民警向我們講述這樣一件事。數(shù)年前，所里民警刑訊一名嫌疑人被曝光。縣公安局嚴(yán)肅處理此事，對涉事民警立案偵查，并召開全局民警大會。縣政法委領(lǐng)導(dǎo)在會議上強(qiáng)調(diào)“寧可錯放一百，也決不能刑訊逼供”。不過，會議結(jié)束之后，縣公安局領(lǐng)導(dǎo)感覺該口號不合適，與政法委領(lǐng)導(dǎo)商量后，在公安局內(nèi)部下文，提出該口號主要是為強(qiáng)調(diào)民警規(guī)范執(zhí)法的重要性，希望民警不要有其他想法。

民警執(zhí)法具有特殊性。很多案件，需要民警主動出擊。案件發(fā)生之后才去偵破就會十分困難，還要花費(fèi)大量時間和精力。多盤查、多巡邏，抓獲嫌疑人的可能性就大。抓獲嫌疑人之后，需要積極審訊、收集證據(jù)。訊問、偵查就是一場發(fā)生在辦案民警與嫌疑人之間的戰(zhàn)斗，充滿勾心斗角、爾虞我詐，需要耗費(fèi)大量時間、精力、警力。那么，如何讓民警積極主動起來呢？大部分縣公安局下轄派出所在10個以上，大部分民警分布在基層派出所，大多數(shù)基層執(zhí)法活動由派出所完成，且都發(fā)生在上級公安部門的視野之外。在這種情況下，讓少部分人監(jiān)督、激勵大部分人，專項行動是目前唯一可行的方式。

在A鎮(zhèn)調(diào)研過程中，發(fā)生這樣一起案件，一天晚上，派出所接到報警，轄區(qū)一棋牌室內(nèi)有人被限制人身自由。我們跟著民警一起出警，到達(dá)事發(fā)現(xiàn)場之后，報警者聲稱自己為附近村民，看見棋牌室內(nèi)有吵鬧聲，因此報警。民警到達(dá)棋牌室之后，現(xiàn)場十分混亂，三四名村民圍堵一外地人，對其進(jìn)行質(zhì)問。原來這個人被懷疑“出老千”，同桌上的人發(fā)現(xiàn)后叫來“兄弟”，逼他退錢，他退了500元之后，別人繼續(xù)要求他退回前幾天贏的錢，否則不讓他走。民警簡單了解情況之后，就讓被懷疑“出老千”的人、報警者和同桌的4個人來到所里。到所里之后，先查身份證，詢問個人信息，然后再進(jìn)一步了解案件情況。然后民警查看報警一方，和被“出老千”者的手機(jī)通信記錄，發(fā)現(xiàn)后者被圍后向前者發(fā)短信求救。且據(jù)群眾反映，報警一方并非附近村民，而是來自外地，最近和被“出老千”者同在棋牌室打麻將。事發(fā)之前，借買東西之由離開。

民警根據(jù)以往執(zhí)法經(jīng)驗，斷定兩人通過“出老千”的方式，合謀詐騙。民警對他們背靠背審訊，但雙方都拒不承認(rèn)違法事實。其中一方為中年女性，無故和民警吵鬧、糾纏，訊問活動無法繼續(xù)。僅靠短信和群眾指認(rèn)，無法形成優(yōu)勢證據(jù)鏈條。民警無奈，只能用言語警告二人，說此地民風(fēng)剽悍，以后不要再來行騙，然后將他們釋放。但是，民警的釋放行為引發(fā)部分受害人不滿，他們糾結(jié)“兄弟”，“埋伏”在派出所周邊。最后經(jīng)過民警“護(hù)送”，兩人得以離開。事后民警感慨：“針對這種行騙多年的‘老油條’，真沒辦法??！”

在目前執(zhí)法實踐中，這種難啃的骨頭比較多。尤其是那些多次被公安機(jī)關(guān)處理的違法犯罪分子，他們熟知刑事訴訟法律法規(guī)，熟知民警審訊策略，知道民警的“七寸”在哪里，懂得如何與民警周旋。針對這些人，即使是已經(jīng)確認(rèn)違法犯罪事實，也只能暫時忍痛放人，等待機(jī)會再執(zhí)法。

其實，從常理來說，上述兩人的犯罪事實已確鑿無疑。這一點辦案民警了解，受害人也熟知，是在場所有人的共識與常識。但是，要從法律上認(rèn)定違法犯罪，必須建構(gòu)完整證據(jù)鏈條，形成卷宗。要是嫌疑人不配合，即使是常識，民警也沒辦法。而且，在執(zhí)法過程中，民警還必須避免事態(tài)惡化。如果因為執(zhí)法，產(chǎn)生意外事件，輕者面臨所長的批評，重者則會面臨公安部門的內(nèi)部處理。

這意味著，要應(yīng)對這種復(fù)雜情況，民警執(zhí)法的成本只能不斷上升，而破案率則可能逐漸下降，這對民警的能力提出了越來越高的要求。這是一種執(zhí)法的困局。當(dāng)然，也是在公安改革下，對舊有的執(zhí)法實踐的挑戰(zhàn)。

人權(quán)保障是公安法治建設(shè)的主要價值取向，執(zhí)法規(guī)范化是公安改革的主要內(nèi)容。從我們的調(diào)研看，在大力推進(jìn)公安改革的同時，處理好打擊犯罪與保護(hù)人權(quán)、公平正義與社會治理之間的關(guān)系，是目前亟需注意的一個問題。