趙越

摘 要：本文對(duì)《土地管理法》的修改和小產(chǎn)權(quán)房的治理提出建議，提出只有解決制度障礙，通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)，允許集體建設(shè)用地用于商品房開(kāi)發(fā)和允許宅基地使用權(quán)有條件對(duì)外流轉(zhuǎn)，才能從根本上治理小產(chǎn)權(quán)房。

關(guān)鍵詞：土地管理法；小產(chǎn)權(quán)房；集體建設(shè)用地；宅基地

人們對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的關(guān)注并沒(méi)有因金融危機(jī)和政府不斷抑制房?jī)r(jià)上漲的舉措而有所降溫，近年來(lái)修改《土地管理法》的工作又時(shí)刻牽動(dòng)社會(huì)各界關(guān)注小產(chǎn)權(quán)房的神經(jīng)。長(zhǎng)期以來(lái)小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)和交易屢禁不止，帶來(lái)的各種糾紛已經(jīng)成為一大社會(huì)隱患，現(xiàn)行制度障礙致使相關(guān)部門(mén)無(wú)法有效治理小產(chǎn)權(quán)房，目前《土地管理法》的修改不僅關(guān)系中國(guó)未來(lái)土地使用制度改革的方向和力度，也關(guān)系小產(chǎn)權(quán)房未來(lái)可能的治理機(jī)制和命運(yùn)。應(yīng)以《土地管理法》修改為契機(jī)，治理小產(chǎn)權(quán)房，以實(shí)現(xiàn)各方利益的平衡，構(gòu)建和諧社會(huì)。

1 小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)行法律地位

“小產(chǎn)權(quán)房”是指建設(shè)在農(nóng)村集體土地上并向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員銷(xiāo)售的住宅房屋。依據(jù)占地性質(zhì)不同，小產(chǎn)權(quán)房分為三種類(lèi)型：建設(shè)在農(nóng)用地上的住宅房屋；建設(shè)在宅基地之外其他集體建設(shè)用地上的住宅房屋；建設(shè)在農(nóng)村宅基地上并出售給非本集體成員的住宅房屋，既包括農(nóng)民對(duì)外轉(zhuǎn)讓的自住住宅，也包括投資方在宅基地上建設(shè)并對(duì)外銷(xiāo)售的商品住宅。小產(chǎn)權(quán)房的典型形態(tài)是以銷(xiāo)售為目的在集體土地上開(kāi)發(fā)的商品住宅，不同類(lèi)型小產(chǎn)權(quán)房的法律性質(zhì)有所不同。建設(shè)在農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，明顯違反《土地管理法》規(guī)定的土地用途管制制度，也嚴(yán)重威脅耕地保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，有關(guān)部門(mén)往往采取嚴(yán)厲的制裁措施。宅基地上小產(chǎn)權(quán)房的法律性質(zhì)則較為復(fù)雜。涉及小產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)定有《憲法》第10條第4款，《物權(quán)法》第151～153條，以及《土地管理法》第43條、第59～63條。從這些規(guī)定來(lái)看，既未禁止農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地上的住房，亦未對(duì)受讓對(duì)象做出限制。但自1999年以來(lái)，以國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》為代表的一系列政策性規(guī)定，則對(duì)宅基地使用權(quán)及其上住房的轉(zhuǎn)讓做出超出法律范圍的限制，從不同角度將宅基地使用權(quán)和宅基地上房屋的取得和使用對(duì)象限定為本集體成員之內(nèi)的農(nóng)民，禁止將宅基地上房屋出售給非本集體成員尤其是城鎮(zhèn)居民。應(yīng)如何看待這些政策性規(guī)定呢？首先，關(guān)于宅基地使用權(quán)部分?！段餀?quán)法》第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！比绻麑⒃摋l理解為授權(quán)性規(guī)定，則這里的“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”使得宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)受到了包括上述國(guó)家政策性規(guī)定在內(nèi)的其他規(guī)范性文件的限制，那么，上述政策性規(guī)定雖然不是法律，但其對(duì)宅基地使用權(quán)這一基本民事權(quán)利部分進(jìn)行的規(guī)定具有法律效力。其次，關(guān)于農(nóng)民所享有的宅基地上房屋的所有權(quán)。《物權(quán)法》對(duì)此并未做出特別限制，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為農(nóng)民享有包括占有、使用、收益、處分4項(xiàng)權(quán)能在內(nèi)的完整所有權(quán)，農(nóng)民可以對(duì)其享有合法所有權(quán)的宅基地上的房屋進(jìn)行自由處分。但由于房屋和宅基地的使用具有不可分性，房屋的可流轉(zhuǎn)性與宅基地使用權(quán)的不可流轉(zhuǎn)性就產(chǎn)生矛盾。在這種情形下，是遷就并維護(hù)農(nóng)民對(duì)房屋的所有權(quán)而犧牲國(guó)家在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理上的利益？還是相反的價(jià)值取向？法律并未明確規(guī)定。上述政策性規(guī)定選擇了后者。但農(nóng)民的房屋所有權(quán)無(wú)疑是公民享有的非常重要的基本民事權(quán)利，上述政策性規(guī)定對(duì)農(nóng)民的房屋所有權(quán)做出限制顯然是不合適的。盡管如此，這些規(guī)定卻在實(shí)際生活中發(fā)揮作用：房屋和土地管理部門(mén)不為轉(zhuǎn)讓給非本集體成員的農(nóng)民宅基地和房屋發(fā)放產(chǎn)權(quán)證。司法實(shí)踐中，法院也對(duì)此種轉(zhuǎn)讓行為持否定態(tài)度。由此可見(jiàn)，取得合法審批手續(xù)的宅基地上房屋，農(nóng)民用于自住可以取得合法產(chǎn)權(quán)證，但一旦轉(zhuǎn)讓給本集體以外的成員，則成為不受?chē)?guó)家保護(hù)的小產(chǎn)權(quán)房，轉(zhuǎn)讓合同不被法律認(rèn)可，受讓者也無(wú)法辦理產(chǎn)權(quán)登記取得產(chǎn)權(quán)證，從而無(wú)法取得受讓房地產(chǎn)的物權(quán)。

2 小產(chǎn)權(quán)房治理與土地使用制度改革

治理小產(chǎn)權(quán)房要雙管齊下，一方面從源頭上遏制小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)銷(xiāo)售，另一方面要妥善處理已有小產(chǎn)權(quán)房，這均以從根本上改變目前城鄉(xiāng)土地使用不平等和城市房地產(chǎn)市場(chǎng)扭曲的狀況為前提。

2.1 推行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。構(gòu)建城鄉(xiāng)平等的土地使用制度

傳統(tǒng)的征地供給模式已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的需要，改革征地模式已經(jīng)迫在眉睫。從政治上看，近些年來(lái)因征地引發(fā)的大量甚至是激烈的社會(huì)矛盾已經(jīng)成為影響社會(huì)和諧的重要因素，地方政府在征地過(guò)程中扮演的“土地投機(jī)商”的角色極大地?fù)p害了政府的公信力。從經(jīng)濟(jì)上看，目前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)嚴(yán)重制約了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，通過(guò)征地模式為城市發(fā)展提供廉價(jià)土地和資金的發(fā)展模式必須得到扭轉(zhuǎn)。

2.2 允許集體土地上的商品住宅建設(shè)，打破城鎮(zhèn)居民住宅用地的政府壟斷

從立法上禁止集體土地上的商品住宅開(kāi)發(fā)完全沒(méi)有必要，明智之舉是承認(rèn)其合法性并予以法律規(guī)制。此外，應(yīng)當(dāng)將集體建設(shè)用地上的商品房開(kāi)發(fā)納入城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理的軌道，從開(kāi)發(fā)到銷(xiāo)售到物業(yè)管理都實(shí)行與國(guó)有土地上商品房開(kāi)發(fā)一樣的管理，最終打破城鄉(xiāng)住房二元化態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的商品房市場(chǎng)。

2.3 允許宅基地使用權(quán)有條件對(duì)外流轉(zhuǎn)

集體建設(shè)用地上的商品住宅開(kāi)發(fā)與宅基地使用權(quán)的對(duì)外流轉(zhuǎn)，是兩個(gè)密切聯(lián)系的問(wèn)題，既然劃撥土地使用權(quán)能夠通過(guò)辦理出讓手續(xù)轉(zhuǎn)變成可以市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的出讓土地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)就也能夠通過(guò)辦理集體土地上的出讓手續(xù)轉(zhuǎn)變成可以市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地使用權(quán)。因此允許宅基地使用權(quán)有條件對(duì)外流轉(zhuǎn)比完全禁止更符合中國(guó)當(dāng)前實(shí)際和發(fā)展需要。endprint