摘 要： 土地收益分配機(jī)制是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的核心和關(guān)鍵。在用地流轉(zhuǎn)收益分配中，流轉(zhuǎn)法律關(guān)系以外的主體如國(guó)家能否參與收益分配，以及農(nóng)民集體如何在內(nèi)部成員之間分配收益，是兩個(gè)核心問(wèn)題。以法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，通過(guò)解決上述問(wèn)題，建立起一套合理合法且兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；土地收益分配；法經(jīng)濟(jì)學(xué)

中圖分類(lèi)號(hào)：F302.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2015）02-0015-07

引 言

我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》等法律法規(guī)嚴(yán)格限制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。但實(shí)踐中出于利益驅(qū)動(dòng)，存在大量集體土地隱形流轉(zhuǎn)亂象。對(duì)此，國(guó)家先后在安徽蕪湖、山東臨沂、廣東等地建立了流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，一方面規(guī)范市場(chǎng)，另一方面為制度破冰積累經(jīng)驗(yàn)。十八屆三中全會(huì)提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？梢?jiàn)，作為極具價(jià)值的生產(chǎn)要素，集體建設(shè)用地特別是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地為主的經(jīng)營(yíng)性集體用地流轉(zhuǎn)入市可以說(shuō)是勢(shì)在必行。然而一項(xiàng)制度的突破必然伴隨著困難和探索，而無(wú)論改革的動(dòng)力還是障礙大多與各參與主體的利益相關(guān)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度也不例外。黨的十八大報(bào)告中指出，要依法維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利及集體收益分配權(quán)，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。因此，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地收益分配機(jī)制[1]可以說(shuō)是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制實(shí)際上要解決的就是流轉(zhuǎn)收益都給誰(shuí)及如何給的問(wèn)題。從用地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系來(lái)看，用地轉(zhuǎn)出方的義務(wù)是將一定年限內(nèi)的用地使用權(quán)讓渡給受讓方，受讓方的義務(wù)則是支付相應(yīng)的土地使用費(fèi)用。可見(jiàn)，讓渡用地使用權(quán)所獲得的市場(chǎng)對(duì)價(jià)即是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益，應(yīng)當(dāng)為用地轉(zhuǎn)出方作為權(quán)利所享有。但問(wèn)題是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)并非完全的市場(chǎng)行為，一些用地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系以外的主體，如國(guó)家，憑借對(duì)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的管理和調(diào)控以及市場(chǎng)運(yùn)行的維護(hù)和保障，有強(qiáng)烈參與收益分配的愿望和動(dòng)力。那么，這些用地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系以外主體應(yīng)否參與收益分配？如何參與？這是流轉(zhuǎn)收益分配的第一個(gè)核心問(wèn)題。此外，農(nóng)民集體作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)人在獲得用地流轉(zhuǎn)收益時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何在集體內(nèi)部成員之間進(jìn)行使用和分配，如何將收益落實(shí)到每個(gè)農(nóng)民？這是流轉(zhuǎn)收益分配的第二個(gè)核心問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，解決好了上述兩方面問(wèn)題，就能建立起一套合理合法的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。

一、國(guó)家參與用地首次流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)民集體將除宅基地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地以外的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，通過(guò)出讓、出租、作價(jià)入股等形式，有償轉(zhuǎn)移給其他單位或個(gè)人的行為。首次流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民集體作為用地所有權(quán)人將用地使用權(quán)從所有權(quán)中剝離并轉(zhuǎn)讓出去，由此所獲得的流轉(zhuǎn)收益應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民集體享有，以體現(xiàn)其產(chǎn)權(quán)中的處分和收益權(quán)能。基于私權(quán)保護(hù)的原理，一般而言，普通的自然人或法人不得介入農(nóng)民集體所有權(quán)保護(hù)下的收益分配，那么，國(guó)家作為用地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系之外的主體，應(yīng)否基于其特殊地位而在農(nóng)民集體的流轉(zhuǎn)收益中分得一杯羹呢？

（一）理論基礎(chǔ)

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益來(lái)自于其流轉(zhuǎn)收入，與流轉(zhuǎn)價(jià)格有密切關(guān)系。根據(jù)馬克思地租地價(jià)理論，建設(shè)用地價(jià)格主要由絕對(duì)地租、級(jí)差地租Ⅰ和級(jí)差地租Ⅱ組成[2]。 絕對(duì)地租是在土地所有權(quán)壟斷的條件下，使用任何土地者必須支付的地租，即無(wú)論土地優(yōu)劣土地所有者總要取得的土地收益，是其所有權(quán)的體現(xiàn)。而級(jí)差地租，對(duì)于建設(shè)用地而言，土地位置和設(shè)施環(huán)境是其級(jí)差地租形成的決定性因素。由于土地區(qū)位、地理環(huán)境的差別所產(chǎn)生的超額利潤(rùn)轉(zhuǎn)化成的級(jí)差地租，是建設(shè)用地級(jí)差地租Ⅰ。在同一地塊上連續(xù)追加投資而產(chǎn)生的超額利潤(rùn)轉(zhuǎn)化而成的是級(jí)差地租Ⅱ，這里包括兩方面的土地資本投入，一是整個(gè)社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入大量的土地資本引起土地收益的差別，最終形成級(jí)差地租Ⅱ；二是個(gè)別投資者在一定面積土地上，連續(xù)追加投資，獲得更多的超額利潤(rùn)，在一定條件下轉(zhuǎn)化為級(jí)差地租Ⅱ。

根據(jù)上述理論來(lái)剖析農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)收益可以看出，農(nóng)民集體和國(guó)家都對(duì)流轉(zhuǎn)收益的形成作出了貢獻(xiàn)。首先，農(nóng)民集體作為用地的所有權(quán)人，憑借其對(duì)土地私有權(quán)的壟斷而當(dāng)然享有絕對(duì)地租，同時(shí)還享有由于歷史原因形成的區(qū)位優(yōu)勢(shì)所轉(zhuǎn)化的部分級(jí)差地租Ⅰ；其次，國(guó)家作為整個(gè)社會(huì)的管理者，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要投入力量，特別在新農(nóng)村建設(shè)中，國(guó)家為改善農(nóng)村環(huán)境投入了大量資本，大大提升了農(nóng)村的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格形成中的級(jí)差地租Ⅰ和級(jí)差地租Ⅱ，均有貢獻(xiàn)。

由此，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)收益中包含了國(guó)家的資本投入，有投入就應(yīng)當(dāng)有回報(bào)，因此，國(guó)家基于對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地租的貢獻(xiàn)應(yīng)當(dāng)參與用地首次流轉(zhuǎn)收益分配。

（二）博弈分析

從現(xiàn)行集體建設(shè)用地嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)下的征地制度來(lái)看，國(guó)家是土地征收后流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者，且用地流轉(zhuǎn)收入全額納入地方政府財(cái)政，而農(nóng)民集體只能獲得被迫征地所給予的征收補(bǔ)償。當(dāng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地允許流轉(zhuǎn)后，國(guó)家和農(nóng)民集體的流轉(zhuǎn)收益及收益分配的力量都將發(fā)生變化。在這種情況下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能否順利進(jìn)行將是國(guó)家和農(nóng)民集體進(jìn)行博弈的結(jié)果。對(duì)此，我們通過(guò)建立博弈模型對(duì)國(guó)家應(yīng)否參與用地首次流轉(zhuǎn)收益分配進(jìn)行分析[3]。

1. 前提假設(shè)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)各方是非合作的，且是理性的，嚴(yán)格追求自身效用最大化，對(duì)彼此的行動(dòng)規(guī)則及效用函數(shù)等有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，即信息是完全的。因此筆者運(yùn)用完全信息動(dòng)態(tài)博弈模型進(jìn)行分析。

2. 模型要素。模型要素有如下三個(gè)：

（1）行為主體。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)主要涉及農(nóng)民集體、農(nóng)民、用地使用者及國(guó)家等主體?？紤]到所要分析問(wèn)題的需要，重點(diǎn)探討農(nóng)民集體和國(guó)家之間的博弈關(guān)系。其中國(guó)家分中央政府和地方政府。中央政府負(fù)責(zé)制定相關(guān)法律及政策，地方政府代表國(guó)家利益與農(nóng)民集體進(jìn)行博弈。（2）行動(dòng)空間。在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格限制的法律背景下，中央政府可以選擇維持現(xiàn)狀，或進(jìn)行制度改革即允許用地流轉(zhuǎn)入市。在中央政府既定的行動(dòng)選擇下，地方政府的行為包括對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行征收和不進(jìn)行征收兩種類(lèi)型。對(duì)于農(nóng)民集體，需要根據(jù)中央政府和地方政府的行動(dòng)，作出自己的選擇。在地方政府進(jìn)行征收的情況下，農(nóng)民集體只能被迫征收，別無(wú)他選；在地方政府不進(jìn)行征收的情況下，要看中央政府的決策，在維持現(xiàn)行法規(guī)狀況下，農(nóng)民的行為包括不流轉(zhuǎn)即自用和地下交易，當(dāng)進(jìn)行制度創(chuàng)新時(shí)，農(nóng)民可以選擇自用土地或自主流轉(zhuǎn)（見(jiàn)圖1）。（3）效用函數(shù)。博弈主體的效用函數(shù)不但受自身的行動(dòng)影響，還取決于對(duì)方的行動(dòng)選擇。（U1，U2）為行為主體的效用函數(shù)組合。行為人地方政府的效用U1和行為人農(nóng)民集體的效用U2都主要取決于兩方面：一是在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中取得的收益，二是違反法律要受到的處罰風(fēng)險(xiǎn)成本。

現(xiàn)行法律制度下集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)被嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)，惟一合法的流轉(zhuǎn)途徑就是通過(guò)征收程序?qū)⒓w用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，進(jìn)而在國(guó)有土地市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)。這種情況下，假設(shè)地方政府通過(guò)征地而后在國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)上出讓土地使用權(quán)的總收入為R1，其中給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償為αR1，α為農(nóng)民補(bǔ)償占所征建設(shè)用地出讓價(jià)款的份額，則地方政府所得收益為（1-α）R1。由此，現(xiàn)行制度下地方政府進(jìn)行征地時(shí)兩方參與者的效用組合為I1（（1-α）R1，αR1）。

在現(xiàn)行法律制度下，如果地方政府不進(jìn)行征地時(shí)，農(nóng)民集體可能選擇不流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地而自己使用，也可能在利益驅(qū)動(dòng)下選擇非法入市，進(jìn)行用地使用權(quán)的地下交易。這里設(shè)農(nóng)民集體自用經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的收益為K，由于未發(fā)生流轉(zhuǎn)，地方政府不會(huì)得到任何好處，此時(shí)的效用組合為I2（0，K）。如果農(nóng)民集體選擇在隱形市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)用地，設(shè)農(nóng)民集體獲得流轉(zhuǎn)收益為R2，但由于屬非法交易，將付出違反法律受到懲罰的風(fēng)險(xiǎn)成本C2，此時(shí)地方政府不可能在非法流轉(zhuǎn)中獲得收益，但能獲得對(duì)農(nóng)民集體違法行為的處罰，因此兩者的效用組合為I3（C2，R2-C2）。

在中央政府進(jìn)行制度改革允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況下，農(nóng)民集體無(wú)論進(jìn)行用地流轉(zhuǎn)，還是自己使用，或等待被征收都將是合法行為。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)解禁的同時(shí)，對(duì)征地范圍的縮小、明晰和嚴(yán)控將是必然之舉。由此地方政府不進(jìn)行征地，還農(nóng)民集體以自主流轉(zhuǎn)用地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利將是常態(tài)。此時(shí)，若農(nóng)民集體選擇自用，則效用組合仍是II2（0，K）；若農(nóng)民集體對(duì)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，假設(shè)流轉(zhuǎn)所得全部收入為R′2，地方政府參與收益分配且分得β份額，即地方政府獲得收益為βR′2，則農(nóng)民集體所剩流轉(zhuǎn)收益為（1-β）R′2，由此二者的效用組合為II1（βR′2，（1-β）R′2）。

當(dāng)然，在行為主體都是追求自身效用最大化的前提下，地方政府有可能不滿(mǎn)意從集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中所獲得的收益，而繼續(xù)選擇進(jìn)行征地。但此時(shí)由于征地行為已被嚴(yán)格限定在為公共利益的范圍內(nèi)，若地方政府為了追求利益濫用征收權(quán)的話，就要付出被上級(jí)政府查處的風(fēng)險(xiǎn)成本C′1。假設(shè)地方政府強(qiáng)行征地后再進(jìn)行流轉(zhuǎn)的用地使用權(quán)出讓總收入為R1'， 其中將γR′1收益分給被征地農(nóng)民作為補(bǔ)償，γ為農(nóng)民補(bǔ)償占所征用地出讓價(jià)款的份額，則地方政府所得流轉(zhuǎn)收益為（1-γ）R′1，同時(shí)還要支付違法成本C′1。由此，地方政府進(jìn)行強(qiáng)行征地時(shí)兩方參與者的效用組合為II3（（1-γ）R′1-C′1，γR′1）。

將地方政府和農(nóng)民集體在上述不同狀態(tài)下的效用分別總結(jié)于表1和表2中。

3. 博弈分析。在該博弈模型中，地方政府對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的改革和推行具有舉足輕重的作用。一方面，在現(xiàn)行法律制度下，地方政府通過(guò)征地后再招牌掛可以獲得土地收益（1-α）R1，如若進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革，地方政府預(yù)計(jì)得到的正常效用即自主流轉(zhuǎn)下分得的利益是βR′2，當(dāng)βR′2< （1-α）R1時(shí)，地方政府就可能阻礙中央政府的改革進(jìn)程，二者差距越大，地方政府的阻力也就越大。另一方面，在國(guó)家法律解禁，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的情況下，對(duì)于地方政府而言，如果從用地自主流轉(zhuǎn)中所獲得收益不能滿(mǎn)足政府追求效用最大化的需求，即小于在征地狀態(tài)下的潛在利益，則地方政府就會(huì)不惜冒著被懲罰的風(fēng)險(xiǎn)，行使不正當(dāng)?shù)恼鞯貦?quán)，阻礙集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)而著力促成征收。即地方政府會(huì)選擇進(jìn)行違法征地的條件是βR′2<（1-γ）R′1-C′1，整理得β<（1-γ）R′1-C′1R′2。假設(shè)地方政府征地后流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)格R′1與農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)用地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格R′2相同，則上述不等式可化簡(jiǎn)為β<（1-γ）-C′1R′2?？梢?jiàn)，地方政府參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的份額β過(guò)小，是地方政府以強(qiáng)行征地的方式阻礙集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要原因。同時(shí)，如果增大γ或C′1，則不等式右邊會(huì)變小，在β不變的情況下，不等式關(guān)系可能發(fā)生反方向變化。這說(shuō)明提高農(nóng)民集體從征地中得到的補(bǔ)償或嚴(yán)懲地方政府濫用征收權(quán)行為，都將降低地方政府選擇征地的意愿，有利于保障集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的順利推行。

4. 模型啟示。僅從國(guó)家應(yīng)否參與流轉(zhuǎn)收益分配角度，該模型給我們揭示出，為保障農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的順利改革和推行，地方政府應(yīng)當(dāng)參與用地首次流轉(zhuǎn)收益分配。

從實(shí)踐來(lái)看，集體建設(shè)用地要想入市流轉(zhuǎn)，從市場(chǎng)準(zhǔn)入到價(jià)格形成，都要受到國(guó)家土地管理權(quán)力的制約和調(diào)控；在供給方面，可以流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需要符合土地利用總體規(guī)劃，一般也要經(jīng)地方政府批準(zhǔn)。也就是說(shuō)，地方政府有權(quán)決定集體建設(shè)用地能否入市流轉(zhuǎn)。在目前地方政府會(huì)獲得征地所得全部收益的背景下，如果在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中地方政府不會(huì)分得任何利益的話，其很有可能運(yùn)用手中的權(quán)力，阻礙集體用地的流轉(zhuǎn)，為追求自身利益最大化不惜違法強(qiáng)制征收，使流轉(zhuǎn)制度形同虛設(shè)。因此，在我國(guó)現(xiàn)階段如果為盤(pán)活農(nóng)村土地市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展而放開(kāi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，就應(yīng)當(dāng)在土地收益中允許地方政府介入分配，否則該流轉(zhuǎn)將難以真正存在。

（三）具體模式

在國(guó)家應(yīng)當(dāng)參與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的前提下，以何種形式參與分配是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。從試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家參與用地流轉(zhuǎn)收益分配的方式主要有兩種：一是直接在流轉(zhuǎn)收益中分成；另一種是僅以稅費(fèi)方式分享收益[4]。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，雖然國(guó)家應(yīng)當(dāng)參與用地流轉(zhuǎn)收益分配，但從法律關(guān)系來(lái)看，國(guó)家并不是流轉(zhuǎn)交易的主體，地方政府憑借公權(quán)力從土地流轉(zhuǎn)收益者那里直接取得收益是沒(méi)有法理依據(jù)的。國(guó)家僅以稅費(fèi)的方式參與收益分配是更加合理合法的方案，也應(yīng)當(dāng)是國(guó)家參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的最終模式。

但是從上述博弈模型看出，如果地方政府分得的流轉(zhuǎn)收益過(guò)少，就有可能導(dǎo)致其利用手中權(quán)力阻礙用地流轉(zhuǎn)而促成征收。因此，筆者認(rèn)為地方政府參與用地流轉(zhuǎn)收益分配的方式應(yīng)當(dāng)逐步進(jìn)行規(guī)范。在現(xiàn)階段為積極促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立，應(yīng)當(dāng)允許地方政府以恰當(dāng)?shù)姆绞浇槿胗玫亓鬓D(zhuǎn)收益分配。目前可以考慮效仿國(guó)有土地收益基金[5]，在地方財(cái)政中設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益基金。該基金由農(nóng)民集體在每宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益中按一定比例計(jì)提，在地方政府財(cái)政中設(shè)立專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)，按照公益性基金經(jīng)營(yíng)和管理。特別需要明確的是該基金的使用方向，只能流向農(nóng)村，主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)環(huán)境改善等有助于提升農(nóng)村區(qū)位優(yōu)勢(shì)方面。這樣，農(nóng)民集體計(jì)提在基金的收益與地方政府單純分成收益不同，計(jì)提收益雖然進(jìn)入了地方政府財(cái)政，但是實(shí)行專(zhuān)賬專(zhuān)用，且通過(guò)基金運(yùn)作可以更好地服務(wù)于農(nóng)村，實(shí)際是“取之于農(nóng)民，用之于農(nóng)民”，是農(nóng)民收益轉(zhuǎn)換形式后的返還。同時(shí)，由于有專(zhuān)款用于農(nóng)村建設(shè)，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市，地方政府土地收益減少的情況下，地方財(cái)政可以騰出更多資金進(jìn)行城市建設(shè)。可見(jiàn)，地方政府參與流轉(zhuǎn)收益分配的這一模式有助于實(shí)現(xiàn)多方共贏，達(dá)到各方利益的平衡，將是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制創(chuàng)新。

二、農(nóng)民集體和國(guó)家參與用地再次流轉(zhuǎn)收益分配方案

在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民集體是轉(zhuǎn)出方，作為用地所有權(quán)人和交易一方主體，理應(yīng)獲得除國(guó)家參與分配部分的全部流轉(zhuǎn)收益。但是用地再次流轉(zhuǎn)，是指已經(jīng)取得用地使用權(quán)的單位和個(gè)人，在使用期限屆滿(mǎn)之前，以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、作價(jià)入股等形式，將剩余年限的用地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移給其他單位和個(gè)人的行為。在再次流轉(zhuǎn)中，其法律關(guān)系的主體是用地使用權(quán)人，農(nóng)民集體作為所有權(quán)人不再是交易一方，置身于流轉(zhuǎn)行為之外，僅能在必要時(shí)對(duì)不符合合同約定或法律規(guī)定的再次流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行限制。筆者認(rèn)為，農(nóng)民集體在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)中已經(jīng)通過(guò)獲得對(duì)價(jià)的方式讓渡了用地使用權(quán)，那么在再次流轉(zhuǎn)中作為流轉(zhuǎn)關(guān)系以外的主體，農(nóng)民集體不再享有獲得流轉(zhuǎn)收益的權(quán)利基礎(chǔ)，因此，不應(yīng)再參與分配。即使集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地再次流轉(zhuǎn)中有增值收益，也大多來(lái)自用地使用者在土地上連續(xù)追加投資，通過(guò)改善用地條件在一定條件下轉(zhuǎn)化形成的級(jí)差地租Ⅱ，應(yīng)當(dāng)由用地使用者享用這部分收益，農(nóng)民集體沒(méi)有理由介入分配。

但是應(yīng)當(dāng)指出，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地再次流轉(zhuǎn)中，有一種情形農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)參與收益分配，即在首次流轉(zhuǎn)中使用者無(wú)償取得用地的情況。從實(shí)踐來(lái)看，由于欠缺規(guī)范的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，存在大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無(wú)償使用集體土地現(xiàn)象。在難以改變現(xiàn)狀并強(qiáng)行要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繳納用地使用費(fèi)的情況下，有效的制度設(shè)計(jì)是效仿國(guó)有劃撥土地制度，在用地的再次流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體基于所有權(quán)應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益。具體而言，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用者進(jìn)行用地再次流轉(zhuǎn)將獲得可觀的流轉(zhuǎn)收益，但由于該收益中實(shí)際上包含了其取得用地使用權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)支付而未支付的用地使用權(quán)費(fèi)用，因而應(yīng)將相當(dāng)于用地對(duì)價(jià)的部分收益補(bǔ)繳給農(nóng)民集體。當(dāng)然，在補(bǔ)繳費(fèi)用之后再進(jìn)行流轉(zhuǎn)，其收益分配就將與農(nóng)民集體無(wú)關(guān)。

對(duì)于國(guó)家而言，是否還應(yīng)當(dāng)參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配呢？筆者認(rèn)為基于國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入和對(duì)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的管理，應(yīng)當(dāng)以土地增值稅的方式參與收益分配。鑒于用地再次流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)自由度更大，國(guó)家的監(jiān)管和制約手段減弱，不存在博弈模型中出現(xiàn)的問(wèn)題，因此國(guó)家以征稅方式參與收益分配的方案相對(duì)比較簡(jiǎn)單可行。

三、農(nóng)民集體用地流轉(zhuǎn)收益內(nèi)部分配機(jī)制

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的第二個(gè)核心問(wèn)題就是農(nóng)民集體如何在集體內(nèi)部使用和分配收益，主要涉及集體成員農(nóng)民的切身利益。農(nóng)民始終是農(nóng)村土地問(wèn)題關(guān)注的焦點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)。但實(shí)踐中在與勢(shì)力相對(duì)強(qiáng)大的農(nóng)民集體、地方政府的利益博弈中，農(nóng)民常常處于弱勢(shì)地位。因此，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，確保落實(shí)農(nóng)民對(duì)用地流轉(zhuǎn)收益的分配參與和最終享用，是該制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。

（一）農(nóng)民應(yīng)是用地流轉(zhuǎn)收益的最終受益者

《物權(quán)法》第五十九條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。那么由農(nóng)民集體所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)而獲得的收益亦應(yīng)當(dāng)屬于本集體成員集體所有，即應(yīng)由集體內(nèi)農(nóng)民共享這部分收益。因此，農(nóng)民應(yīng)是農(nóng)民集體獲得全部用地流轉(zhuǎn)收益的最終受益者，包括首次流轉(zhuǎn)中讓渡用地使用權(quán)所得的收益，以及再次流轉(zhuǎn)中無(wú)償取得用地的使用者補(bǔ)繳的用地使用費(fèi)用。

此外，農(nóng)民作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的有償使用權(quán)人，在再次流轉(zhuǎn)中應(yīng)當(dāng)獲得全部流轉(zhuǎn)收益，其合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。

（二）農(nóng)民集體用地流轉(zhuǎn)收益用途管理

進(jìn)行農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益內(nèi)部分配首先要確保農(nóng)民集體將獲得的流轉(zhuǎn)收益切實(shí)納入集體財(cái)產(chǎn)，用于集體事務(wù)，避免收益被截留挪用，中飽私囊。因此，嚴(yán)格控制農(nóng)民集體收益用途是有效保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重要途徑。

實(shí)踐中多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)對(duì)農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益用途管理進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，具體見(jiàn)表3。

從上述規(guī)定可以看出，實(shí)踐中對(duì)于農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益的用途管理主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是強(qiáng)調(diào)將用地流轉(zhuǎn)收益納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理；二是明確農(nóng)民集體的流轉(zhuǎn)收益專(zhuān)項(xiàng)用于農(nóng)民權(quán)益保障，具體使用集中在農(nóng)民安置補(bǔ)償、集體基礎(chǔ)設(shè)施公共事業(yè)建設(shè)、土地保護(hù)開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)發(fā)展以及集體成員的社會(huì)保障方面。其中廣東省在農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益使用上的做法值得借鑒，特別提出收益50%以上存入銀行（農(nóng)村信用社）專(zhuān)戶(hù)，專(zhuān)款用于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)保障安排。這一規(guī)定具有較強(qiáng)的操作性和強(qiáng)制性，更加有效地解決了集體收益使用過(guò)程中容易滋生的濫用挪用等問(wèn)題，并積極解決了失地農(nóng)民社保問(wèn)題，切實(shí)保護(hù)了農(nóng)民的實(shí)際利益。

由此，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益用途進(jìn)行管理，在保障收益全額納入由全體成員共享的集體財(cái)產(chǎn)范疇的基礎(chǔ)上，明確收益的具體使用方向。從集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)順利推行的角度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)確保收益中相當(dāng)一部分用于集體成員的社會(huì)保障以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)。盡管對(duì)農(nóng)民集體收益的內(nèi)部分配問(wèn)題，國(guó)家不宜介入過(guò)多，但由于我國(guó)現(xiàn)階段大多數(shù)農(nóng)民生活水平較低，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，為更有力保障農(nóng)民利益，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)地方性法規(guī)中體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益的用途管理。與此同時(shí)，期望通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所得收益推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立。

（三）農(nóng)民集體用地流轉(zhuǎn)收益在農(nóng)民之間的分配

農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益在農(nóng)民之間的分配實(shí)際是一個(gè)自治問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由本集體成員按照民主程序共同決定。首先要保障農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的知情權(quán)，即確保農(nóng)民知曉農(nóng)民集體所獲得土地收益的收支及分配情況；其次要保障農(nóng)民對(duì)用地流轉(zhuǎn)收益的監(jiān)督權(quán)，即用地收益的收取和支出情況，應(yīng)當(dāng)向集體成員公開(kāi)并接受監(jiān)督；第三，最重要的是要保障農(nóng)民對(duì)用地流轉(zhuǎn)收益分配方案的參與權(quán)，即收益如何在農(nóng)民集體內(nèi)部分配使用應(yīng)當(dāng)由本集體全體成員依照民主程序共同決定，以確保分配方案的公正透明。

可見(jiàn)，農(nóng)民具體會(huì)在集體的流轉(zhuǎn)收益中獲得多少應(yīng)當(dāng)是由村民共同決定的，其中包括從流轉(zhuǎn)收益中應(yīng)拿出多少投入到集體公共事業(yè)的發(fā)展問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)通過(guò)民主決策機(jī)制決定具體方案。由此，建立健全的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益內(nèi)部分配制度，需要農(nóng)民具有較強(qiáng)的民主意識(shí)和參與愿望，需要進(jìn)一步完善收益分配由村民共同決定的民主決策程序和農(nóng)民對(duì)集體的監(jiān)督制約機(jī)制，從而切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。

建立農(nóng)民土地收益內(nèi)部分配制度，應(yīng)當(dāng)實(shí)行土地收益分配使用的民主決策，完善監(jiān)督制約機(jī)制，以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益[6]。

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Abstract：Land revenue distribution mechanism is the core and key of the rural collective business construction land circulation system innovation. In the land circulation revenue distribution， there are two core issues. One is whether the subjects which are outside the circulation legal relations such as the state can participate in the revenue distribution. The other is how the collective farmers allocate the revenue between internal members. This essay tries to establish a reasonable and legitimate rural collective business construction land circulation revenue distribution mechanism which also takes into account national， collective and individual benefits by solving the above problems with the legal and economic analysis method.

Key words：rural collective business construction land； land circulation revenue distribution； law and economics