盧芳華，顏 燁

(華北科技學(xué)院人文社科學(xué)院，北京東燕郊 101601)

監(jiān)督管理和法治，是國家政治活動(dòng)的重要組成部分，是一定主體按照一定目的進(jìn)行一系列的制度安排，涉及法律和規(guī)章制度、組織管理及其方式(體制機(jī)制)、職位和責(zé)任等。勞動(dòng)生產(chǎn)領(lǐng)域的安全監(jiān)管和法治是保障勞動(dòng)者生命安全或財(cái)產(chǎn)安全的必然舉措，主要是指政府或企業(yè)立法立規(guī)、依法依規(guī)進(jìn)行安全管理和安全法治。安全治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組成部分和題中之義。我們認(rèn)為，安全生產(chǎn)系統(tǒng)作為社會(huì)宏觀大系統(tǒng)的一個(gè)小系統(tǒng)，同樣內(nèi)在地在包含著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化“四位一體”的現(xiàn)代化。其中，目前中國安全生產(chǎn)監(jiān)管和法治現(xiàn)代化成效如何，達(dá)到何種水平，需要進(jìn)行一定的社會(huì)評(píng)價(jià)(為了敘述的方便，本文主要使用“安全法治現(xiàn)代化”的提法)。

1 安全法治現(xiàn)代化的界定、評(píng)價(jià)指標(biāo)及調(diào)研

整個(gè)社會(huì)大系統(tǒng)中的政治法律子系統(tǒng)主要關(guān)涉行動(dòng)者的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)功能，即通過政治理性、行政監(jiān)督管理理性和法律制度理性，達(dá)到行動(dòng)者設(shè)定的目標(biāo)。勞動(dòng)生產(chǎn)領(lǐng)域的組織管理及其方式、法律制度(包括體制機(jī)制)等，是實(shí)現(xiàn)安全發(fā)展的有效手段和方式。

1.1 安全法治現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

我們認(rèn)為，勞動(dòng)生產(chǎn)領(lǐng)域的安全法治現(xiàn)代化實(shí)質(zhì)上是安全政治現(xiàn)代化，主要包括安全民主、安全法治、安全管理、安全體制現(xiàn)代化方面的內(nèi)容;其核心問題是安全民主;宏觀上指涉安全體制現(xiàn)代化，即安全生產(chǎn)的行業(yè)分工協(xié)作、責(zé)任主體、監(jiān)管體制、法規(guī)制度、組織設(shè)置、資源配置、權(quán)利義務(wù)等都應(yīng)該合理化;同時(shí)涉及安全管理現(xiàn)代化，包括現(xiàn)代化社會(huì)中觀層面的安全管理科學(xué)化，微觀層面的生產(chǎn)組織內(nèi)部安全管理精細(xì)化［1－4］?？傮w而言，安全法治現(xiàn)代化包括如下要素:安全法治精神和安全至上理念深入人心，安全民主和安全公正成為立法、執(zhí)法、守法的基本規(guī)則，安全法治的神圣權(quán)威和善治成為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 中國現(xiàn)行安全法治及其體制機(jī)制架構(gòu)

這里，我們首先需要區(qū)別制度、體制、機(jī)制三個(gè)概念?！绑w制”往往是指社會(huì)主體(主要是黨和政府)針對(duì)其管轄范圍內(nèi)的社會(huì)成員及其行為和事務(wù)，而作出的關(guān)于資源和機(jī)會(huì)配置、權(quán)利和義務(wù)保障的體系化規(guī)制。體制即是一種制度性安排和約束，需要一定的制度、機(jī)制(措施和方法)去實(shí)現(xiàn)。而正式“制度”往往分為根本制度、基本制度和具體制度三個(gè)層面:根本制度即國家層面的制度，包括國體(國家性質(zhì))、政體(政府基本組織形式)和憲法(根本大法)，這里也可以是國家宏觀體制和架構(gòu);基本制度是指各大領(lǐng)域的制度，如經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、社會(huì)(生活共同體)制度、文化制度、法律制度等，也可以稱為具體體制;具體制度非常多，包括部門規(guī)章制度、法規(guī)條例等，也可以視為一種制度性的機(jī)制。

所謂安全監(jiān)管制度，是指本領(lǐng)域的“基本制度”，顯然包括安全監(jiān)管監(jiān)察體制機(jī)制，即指在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，由國家和政府正式規(guī)定和安排的基本監(jiān)管監(jiān)察制度和具體監(jiān)管監(jiān)察機(jī)制，主要包括安監(jiān)系統(tǒng)的行政組織體制和架構(gòu)、行政管理制度和機(jī)制、行政監(jiān)察制度和機(jī)制、法律制度和機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督制度和機(jī)制等。這也可以視為安全法治現(xiàn)代化的重要組成部分。因?yàn)槲覀兺ǔⅹM義上的安全法治歸屬于安全監(jiān)管的一部分，即一種監(jiān)管手段;但從廣義上看，現(xiàn)代意義的國家均具有法理性，因而反過來說，安全行政監(jiān)察、安全管理等均可視為安全法治的組成部分。藉此，我們對(duì)中國安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察領(lǐng)域的具體法規(guī)制度構(gòu)成(宏觀、中觀、微觀)繪制如圖 1［5］。

就全國而言，現(xiàn)行的安全生產(chǎn)工作格局(機(jī)制)和安全生產(chǎn)監(jiān)管格局均是政府、企業(yè)、社會(huì)三者合作共治，這也是現(xiàn)代國家進(jìn)行安全治理的基本經(jīng)驗(yàn)和主要做法。①從安監(jiān)運(yùn)行機(jī)制看，與美國“輕準(zhǔn)入重監(jiān)察”、歐盟“重準(zhǔn)入輕監(jiān)察”不同，中國是“重準(zhǔn)入重監(jiān)察”的全過程監(jiān)控，但執(zhí)行力度如何需要加以考察。②從行政架構(gòu)層級(jí)看，目前中國分為中央、省級(jí)、地市、縣級(jí)四級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)(全國煤礦安監(jiān)實(shí)行中央、省級(jí)、地市級(jí)三級(jí)垂直監(jiān)察)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)站一般由縣級(jí)安監(jiān)機(jī)構(gòu)派駐安監(jiān)員。③從安監(jiān)法制體系看，基本的是安全生產(chǎn)法、職業(yè)病防治法，也涉及上位的憲法、勞動(dòng)法、侵權(quán)法等，涉及工傷保險(xiǎn)條例等社會(huì)保障法律法規(guī)，涉及下位的行業(yè)或部門安全生產(chǎn)法10幾部。④從監(jiān)管監(jiān)察對(duì)象范圍看，中國分為綜合監(jiān)管、行業(yè)管理、專業(yè)監(jiān)察、垂直監(jiān)察。

1.3 安全法治現(xiàn)代化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

前面說過，這里我們主要關(guān)注安全生產(chǎn)領(lǐng)域的安全行政監(jiān)察、企業(yè)安全管理、法規(guī)制度制定和施行、安全監(jiān)管體制機(jī)制等，也就是社會(huì)系統(tǒng)論中所指的政治(法律)子系統(tǒng)，具有集中性和合目的性。因而，我們特選取4個(gè)二級(jí)指標(biāo)、12個(gè)三級(jí)指標(biāo)(如表1)，核心三級(jí)指標(biāo)是安全生產(chǎn)決策中下層群眾參與率、企業(yè)安全生產(chǎn)違法違規(guī)的群眾評(píng)價(jià)度、政府安全監(jiān)管人員占從業(yè)人員比重、政府－企業(yè)－社會(huì)安全責(zé)任是否明確;主要采取問卷數(shù)據(jù)進(jìn)行主觀評(píng)價(jià)。其中，政府安全監(jiān)管人員比重不是越多越好，參考美國等發(fā)達(dá)國家的情況而采取適度正指標(biāo)。

圖1 中國安全生產(chǎn)具體監(jiān)管法規(guī)制度構(gòu)成體系

表1 安全生產(chǎn)法治現(xiàn)代化指標(biāo)體系及其目標(biāo)值

1.4 實(shí)地訪談和問卷調(diào)查基本情況

基于上述內(nèi)容，在問卷設(shè)計(jì)中，我們針對(duì)被訪者的實(shí)際情況，靈活設(shè)計(jì)問題和選項(xiàng)，以被訪者能夠接受和方便回答的問題為基準(zhǔn)，來代表上述基本內(nèi)容。

(1)調(diào)研對(duì)象及層面。調(diào)研分為4個(gè)層面，按層面確定調(diào)研人員對(duì)象，主要包括:①省級(jí)安監(jiān)局或煤監(jiān)分局部分領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)干部，座談、問卷(10～15份);②地市、縣鄉(xiāng)安監(jiān)局(站)或煤監(jiān)分局(站)的部分領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)干部，座談、問卷(10～15份);③企業(yè)中層以上干部和員工，座談、問卷(10～15份)。

(2)問卷樣本概況。本次問卷發(fā)放361份，回收355份有效問卷。統(tǒng)計(jì)方法上，主要采用SPSS工具統(tǒng)計(jì);由于多為定類、定序數(shù)據(jù)，因此采用頻數(shù)、有效百分比、累計(jì)百分比來進(jìn)行，適當(dāng)采用交叉分析法。2013年，中國人均GDP折合6767美元(根據(jù)該年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)計(jì)算)。由此，我們?cè)O(shè)置三個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的檔次:低于6100美元的為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，介于6100～10000美元之間的為經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)地區(qū)，高于10000美元的為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)(如表)。由于所選的省份內(nèi)部發(fā)展不平衡，因此可根據(jù)調(diào)研的具體地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)水平劃分(如表2)。從表2看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、中等發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)的樣本分別占有效總樣本的27.1%、43.7%、30.1%，發(fā)達(dá)地區(qū)略少，基本符合國情;從行業(yè)領(lǐng)域分布看，消防、煙花炮竹、石油化工類樣本最多，商貿(mào)類樣本最少，其他如黨政機(jī)關(guān)、礦山、交通等樣本比例基本持平。

表2 有效問卷樣本對(duì)象的區(qū)域和行業(yè)分布情況

2 中國安全生產(chǎn)法治建設(shè)成就回望

新中國的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制(行政管理機(jī)構(gòu)等)經(jīng)歷過多重反復(fù)。1949～1978年，是中國(勞保)安全生產(chǎn)監(jiān)管體制的萌芽和逐步發(fā)展時(shí)期，中間經(jīng)歷過“文革”的沖擊，但一直奉行安全與生產(chǎn)并舉的政策，安全服務(wù)于生產(chǎn);1978～2000年期間，安全監(jiān)管體制在反復(fù)調(diào)整中逐步明確，國家安全生產(chǎn)監(jiān)察職能初步顯現(xiàn)，但安監(jiān)機(jī)構(gòu)一直沒有獨(dú)立，煤礦安全監(jiān)察甚至于遭遇“有水快流”的經(jīng)濟(jì)增長思想沖擊;直到2001年，在國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)下設(shè)立副部級(jí)的國家安全生產(chǎn)監(jiān)管局(為綜合監(jiān)管部門;1999年底該委員會(huì)下成立國家煤礦安全監(jiān)察局，為專項(xiàng)監(jiān)察)，安全監(jiān)管工作才與生產(chǎn)工作分立;2002年出臺(tái)《安全生產(chǎn)法》這部大法;2005年，國家安全監(jiān)管總局升格為正部級(jí)單位，隸屬于國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，安全監(jiān)管執(zhí)法逐步強(qiáng)化，尤其在2008年之后，安全監(jiān)管體制在機(jī)制逐步科學(xué)化、規(guī)范化，安全生產(chǎn)也持續(xù)好轉(zhuǎn)［3］。

時(shí)至今日，客觀上看，自從2001年安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置以來，全國新型安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制基本建立。安監(jiān)體制和機(jī)構(gòu)逐步健全(安全生產(chǎn)監(jiān)管分四級(jí)、煤礦安全監(jiān)察分三級(jí)、安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮風(fēng)兩級(jí))，建立了一支將近15萬人專門從事安全監(jiān)管監(jiān)察的隊(duì)伍;“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的煤礦安全工作格局逐步得以確立;伴隨著安全監(jiān)管體制的健全和完善，安全生產(chǎn)“六大體系”(企業(yè)安全保障體系、政府監(jiān)管體系、法律法規(guī)和政策標(biāo)準(zhǔn)體系、科技支撐體系、應(yīng)急救援體系、宣傳教育培訓(xùn)體系)基本形成;“安全發(fā)展”理念進(jìn)一步升華為“安全發(fā)展戰(zhàn)略”。

與此同時(shí)，地方各級(jí)政府解放思想、銳意改革，圍繞提高安全監(jiān)管監(jiān)察效能，不斷創(chuàng)新安全監(jiān)管監(jiān)察方式，理順監(jiān)管監(jiān)察工作思路，總結(jié)和摸索出聯(lián)合執(zhí)法、典型引路、分類監(jiān)管、創(chuàng)建安全社區(qū)、發(fā)展安全文化、推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整等新的安全監(jiān)管監(jiān)察思路和方式，在治標(biāo)與治本相結(jié)合上不斷闖出新路子。

比如，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，河北煤礦安全監(jiān)察局努力推進(jìn)監(jiān)察創(chuàng)新，在創(chuàng)新中求規(guī)范，建立了以預(yù)見機(jī)制、及時(shí)糾錯(cuò)機(jī)制、集體決策機(jī)制、監(jiān)督制約機(jī)制、循序漸進(jìn)、自我完善機(jī)制為主要內(nèi)容的程序化監(jiān)察制度體系，并把實(shí)施超前式檢查、開展審計(jì)式檢查作為貫徹預(yù)防為主的重要形式;同時(shí)，從規(guī)范執(zhí)法程序、文書制作入手，打好煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法基本功，尤其是在2008年著手制定了《河北煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法工作規(guī)范》(試行)和《河北煤礦安全監(jiān)察局行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》，并建立了數(shù)據(jù)庫、《違法詞典》，提高檢索能力，不僅使執(zhí)法工作有了依據(jù)，也提高了執(zhí)法效率。

又如，上海市完善安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體系，將安委會(huì)成員單位分為3類即安監(jiān)部門、專項(xiàng)監(jiān)管部門(公安、建設(shè)交通等)、其它部門;在監(jiān)管架構(gòu)方面，按“兩級(jí)政府，三級(jí)網(wǎng)絡(luò)，四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的模式細(xì)化到產(chǎn)業(yè)園區(qū)。再如，山東煤礦安全監(jiān)察局創(chuàng)設(shè)了煤礦安全監(jiān)察“九步工作法”、“十閉合機(jī)制”和“十二類要素表”，規(guī)范了煤礦監(jiān)察執(zhí)法閉環(huán)管理。尤其是湖南省瀏陽市在37個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)立安監(jiān)站，派遣安監(jiān)員，推行“屬地管理”、“部門監(jiān)管”、“賦予權(quán)力”、“有效監(jiān)管”。實(shí)行“雙頭管理”(安監(jiān)部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時(shí)管理)、“委托執(zhí)法”、“明確權(quán)限”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核安監(jiān)人員，并提請(qǐng)安監(jiān)人員的任免、交流。全市多年來率先推行“一崗雙責(zé)”，明確權(quán)限。如安監(jiān)部門抓“綜合監(jiān)管”，其他部門如教育、建筑、農(nóng)業(yè)等部門也必須負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域的安全“專項(xiàng)監(jiān)管”，兩者結(jié)合起，不存在安監(jiān)部門調(diào)動(dòng)不了其他部門抓安監(jiān)工作的現(xiàn)象，在這方面，政府的“安委會(huì)”起到了重要的協(xié)調(diào)指揮作用。

從主觀評(píng)價(jià)看，2013年課題組的問卷調(diào)查顯示:48.7%的被訪者認(rèn)為目前安全生產(chǎn)法律法規(guī)制度建設(shè)“非常健全”“比較健全”;36.4%的被訪者認(rèn)可當(dāng)?shù)卣踩O(jiān)管執(zhí)法效果“非常好”“較好”;32.1%的被訪者認(rèn)為目前安全生產(chǎn)事故瞞報(bào)“非常嚴(yán)重”“較為嚴(yán)重”;35.3%的被訪者認(rèn)為安全生產(chǎn)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象“非常嚴(yán)重”“較為嚴(yán)重”;30.2%的被訪者認(rèn)為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)安全生產(chǎn)違法違規(guī)現(xiàn)象“非常嚴(yán)重”“比較嚴(yán)重”;47.6%的被訪者認(rèn)為生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全管理機(jī)構(gòu)“較為健全”“十分健全”;40.9%的被訪者認(rèn)為政府的安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置“非常合理”“較為合理”，38%的被訪者認(rèn)為當(dāng)?shù)匕踩O(jiān)管機(jī)構(gòu)人事安排“非常合理”“比較合理”，僅有14.4%的被訪者認(rèn)為安全生產(chǎn)“綜合監(jiān)管”與相關(guān)部門“專項(xiàng)監(jiān)管”的沖突“非常嚴(yán)重”“較為嚴(yán)重”;32.5%的被訪者認(rèn)為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)單位內(nèi)部進(jìn)行重大安全生產(chǎn)決策時(shí)，“征求并采納意見”;46.6%的被訪者認(rèn)為當(dāng)?shù)卣陌踩a(chǎn)信息“非常公開”“比較公開”;44.2%的被訪者認(rèn)為當(dāng)?shù)亍氨容^重視”“十分重視”地區(qū)間的監(jiān)管監(jiān)察協(xié)調(diào)溝通制度建設(shè)。

3 中國安全生產(chǎn)法治建設(shè)存在的主要問題

這里，我們基于問卷調(diào)查和實(shí)地訪談，分為安全監(jiān)管體制、安全責(zé)任機(jī)制、安全民主和法律機(jī)制、安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍等幾方面，具體談?wù)劗?dāng)前中國安全生產(chǎn)管理和法治建設(shè)存在的主要問題。

3.1 安全監(jiān)管體制:綜合與專項(xiàng)監(jiān)管沖突、政府—企業(yè)—社會(huì)責(zé)任不明

實(shí)地調(diào)查顯示，目前部分地區(qū)存在安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與煤礦安全監(jiān)察多頭管理、職能交叉、職責(zé)不明、政出多門、力量分散的現(xiàn)狀;且在煤礦安全的“國家監(jiān)察，地方監(jiān)管，企業(yè)負(fù)責(zé)”的工作格局中，“國家監(jiān)察”與“地方監(jiān)管”體制不順，執(zhí)法主體混亂，一個(gè)單位對(duì)應(yīng)的上層管理機(jī)構(gòu)過多，矛盾增大，亟待規(guī)范。

在調(diào)研中，基層提出了一個(gè)普遍關(guān)心的問題，即“綜合監(jiān)管”(安監(jiān))與“專項(xiàng)監(jiān)察”(煤監(jiān))體制存在較大沖突:一是綜合性的安監(jiān)系統(tǒng)和專項(xiàng)的煤監(jiān)系統(tǒng)并立，導(dǎo)致很多問題。普遍認(rèn)為兩個(gè)系統(tǒng)職能相近，在執(zhí)法中給部門自身和對(duì)方，以及企業(yè)安全監(jiān)管都帶來了一定困難:兩個(gè)部門職能界限不明確、工作沖突且相互扯皮，存在“有利搶著管，無利相推諉”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響行政效率和安監(jiān)效能;企業(yè)則是消耗過多精力疲于應(yīng)付兩大部門的同質(zhì)檢查和監(jiān)察，無暇真正顧及安全工作，顯然不利于安全生產(chǎn)。

問卷調(diào)查顯示，高達(dá)72.6%的被訪者認(rèn)為，“綜合監(jiān)管”與“專項(xiàng)監(jiān)管”的沖突“非常嚴(yán)重”“較嚴(yán)重”“一般”(“一般”為58.2%)，因而基層對(duì)安監(jiān)部門與煤監(jiān)部門合并的呼聲很高，多數(shù)監(jiān)管人員要求合并監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)、明確職權(quán)分配。

問卷調(diào)查顯示，54%的被訪者認(rèn)為，“當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)、社會(huì)三者在安全責(zé)任方面”表現(xiàn)為“非常不分明”“不分明”“一般”(其中“一般”為33.1%)，可見政府遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于社會(huì)，社會(huì)力量的安全監(jiān)督作用發(fā)揮不出來，使得政府、企業(yè)疲于奔命。

此外，在回答當(dāng)?shù)卣笆欠裰匾暤貐^(qū)之間安全監(jiān)管監(jiān)察協(xié)調(diào)溝通渠道”的問題時(shí)，55.8%的被訪者認(rèn)為，“不太重視”“一般”(其中“一般”為41.1%)。這表明區(qū)域間監(jiān)管體制有待于改善。

3.2 安監(jiān)職能責(zé)任:范圍過寬，且職能定位和權(quán)責(zé)劃分不夠清晰

主要表現(xiàn)為幾個(gè)方面:第一，綜合的安全監(jiān)管范圍過寬。安全類型多種多樣，如上海市安監(jiān)局將其細(xì)分為28種，但國家對(duì)于哪些應(yīng)由公共安全部門承擔(dān)、哪些應(yīng)由安全生產(chǎn)監(jiān)管部門承擔(dān)的事務(wù)，并無明確界定，導(dǎo)致安全監(jiān)管“無限責(zé)任”、監(jiān)管“真空”、“多頭監(jiān)管”等現(xiàn)象并存，其結(jié)果是:要么安監(jiān)部門疲于應(yīng)付任何安全問題，要么是多個(gè)部門在執(zhí)法過程中發(fā)生沖突，要么根本無人監(jiān)管而導(dǎo)致事故更加嚴(yán)重。

第二，安全監(jiān)管監(jiān)察與行業(yè)管理職能交叉現(xiàn)象仍然存在。比如，目前各地煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置形式有幾種:一是部分省份單獨(dú)設(shè)置了專門的煤炭行業(yè)管理部門，并承擔(dān)煤礦安全監(jiān)管職責(zé)等;二是安全監(jiān)管部門下設(shè)煤炭行業(yè)管理部門，如河南省安監(jiān)局下設(shè)省煤炭管理局;三是個(gè)別產(chǎn)煤省份如安徽省的煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)歸屬經(jīng)委等其他相關(guān)部門。各市、縣、鄉(xiāng)煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置形式基本與省級(jí)煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)相同。安全監(jiān)管監(jiān)察職能與行業(yè)管理職能交叉，其結(jié)果仍然是因襲過去“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”角色合一的傳統(tǒng)做法，難以將行政相對(duì)人的職責(zé)和權(quán)限劃清界限，很容易出現(xiàn)執(zhí)“人情法”、“面子法”現(xiàn)象，產(chǎn)生安全監(jiān)管軟化無力、失職失責(zé)等現(xiàn)象。問卷調(diào)查顯示，59.1%的被訪者認(rèn)為目前政府的安全監(jiān)管部門設(shè)置“一般”“不合理”“非常不合理”(其中“一般”為48.6%)。

第三，上下級(jí)安監(jiān)機(jī)構(gòu)聯(lián)系不夠緊密，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)執(zhí)法權(quán)缺位。由于實(shí)行屬地化管理，上級(jí)對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)僅限于一般性業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對(duì)于隊(duì)伍建設(shè)沒有發(fā)言權(quán)，無法保障安監(jiān)隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定;缺乏有效考核監(jiān)督手段，對(duì)所部署的工作缺少有力的抓手來督促落實(shí);基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的安全處罰權(quán)比較弱。這樣，既降低了工作效率，也出現(xiàn)“有責(zé)無權(quán)”的尷尬局面，導(dǎo)致基層安監(jiān)隊(duì)伍不穩(wěn)，有的地方還實(shí)行臨時(shí)聘任人員，這就嚴(yán)重淡化和弱化了安監(jiān)擔(dān)責(zé)。

第四，監(jiān)管部門存在職能角色錯(cuò)位現(xiàn)象。比如，多數(shù)基層煤礦安全監(jiān)察局反映，關(guān)于煤礦安全事故調(diào)查本應(yīng)該公安、司法部門的事情，但煤監(jiān)部門被過多卷入事故調(diào)查，反而降低了煤監(jiān)部門應(yīng)該履行的監(jiān)察職能作用和行政效率。又如，上海市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很快，職業(yè)病問題相當(dāng)突出。上海市安監(jiān)局反映，《職業(yè)病防治法》將職業(yè)病的預(yù)防環(huán)節(jié)交給了安監(jiān)部門，其實(shí)安監(jiān)部門無法不介入后期的調(diào)查，這樣反而使得安監(jiān)人員卷入到了企業(yè)和員工的矛盾之中，使得職業(yè)病防治停留在依靠信訪出動(dòng)人員的階段，安監(jiān)部門成了職業(yè)病的信訪部門，角色和職能錯(cuò)位，使得人力較少的安監(jiān)部門疲于應(yīng)付這種職責(zé)之外的事情。

3.3 安全監(jiān)管隊(duì)伍:安監(jiān)人員責(zé)權(quán)利不相統(tǒng)一，影響工作效能

目前基層普遍反映，安全監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)普遍存在責(zé)大于權(quán)、利的現(xiàn)象，國務(wù)院、國家安全監(jiān)管總局及各省出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定對(duì)于監(jiān)管監(jiān)察人員的責(zé)任界定都過于原則，盡職免責(zé)標(biāo)準(zhǔn)十分缺乏可操作性，造成“有限權(quán)力，無限責(zé)任”。問卷調(diào)查顯示，62%的被訪者認(rèn)為目前當(dāng)?shù)卣脖O(jiān)機(jī)構(gòu)的人事安排“一般”“不合理”“非常不合理”(其中“一般”為47.3%)。

第一，問責(zé)追究不規(guī)范，這是導(dǎo)致當(dāng)前安監(jiān)隊(duì)伍思想不穩(wěn)的最大壓力。一旦發(fā)生事故，有關(guān)部門就盯住監(jiān)管監(jiān)察人員不放，加之媒體負(fù)面報(bào)道多，造成監(jiān)管監(jiān)察人員思想顧慮多，心理壓力重。如2010年因履職不當(dāng)而致使事故衍生被問責(zé)的監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法人員高達(dá)2000人;又如2009年湖南婁底漣源市48名安監(jiān)員因工作壓力大、害怕問責(zé)而集體辭職，這些事件均與責(zé)任追究不當(dāng)有關(guān)。

第二，對(duì)職工的福利待遇方面的訴求關(guān)心不夠。各級(jí)政府對(duì)安監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)干部職工的勞保福利、休假療養(yǎng)、教育培訓(xùn)、生活困難關(guān)心較少，職工的歸屬感比較弱;尤其是煤監(jiān)分局的監(jiān)察人員，許多都是因考錄、交流而在異地工作，造成夫妻兩地分局，嚴(yán)重影響職工隊(duì)伍的穩(wěn)定。

第三，監(jiān)管監(jiān)察人員成長進(jìn)步空間受限，因提拔重用離開的少，因事故受處分影響進(jìn)步的多，廣大干部職工積極性主動(dòng)性受到挫傷。訪談中，普遍反映安監(jiān)、煤監(jiān)工作“風(fēng)險(xiǎn)太大”、“職位無提升空間”。

此外，訪談?wù){(diào)查中，據(jù)企業(yè)員工反映，政府的安全監(jiān)管人員專業(yè)水平及其提升手段欠缺，如認(rèn)為各級(jí)安監(jiān)機(jī)構(gòu)有超過1/3的人員其實(shí)不懂安全生產(chǎn)業(yè)務(wù)，個(gè)別地區(qū)甚至80%的安監(jiān)行政人員不了解安全生產(chǎn)基本情況;上海市基層安監(jiān)部門還反映，職業(yè)病防治專業(yè)人才相當(dāng)欠缺。

3.4 安全監(jiān)管機(jī)制:安全民主不夠，監(jiān)察政策多而亂，執(zhí)法和行政效率偏低

訪談?wù){(diào)查中，一些基層安監(jiān)人員反映，目前監(jiān)管監(jiān)察民主氣氛不濃郁，安監(jiān)法律法規(guī)很多，但很多存在交叉重復(fù)甚至前后矛盾的地方，顯得凌亂，以至于約束力不強(qiáng)，執(zhí)行度較低，如本次問卷調(diào)查顯示，63.6%的被訪者認(rèn)為，目前安全生產(chǎn)執(zhí)法效果“一般”“不好”“非常不好”(其中“一般”為50.6%);51.3%的被訪者認(rèn)為，目前當(dāng)?shù)卣踩a(chǎn)法律法規(guī)制度建設(shè)“一般”“不健全”“很不健全”(其中“一般”為34.3%);認(rèn)為目前安全生產(chǎn)領(lǐng)域腐敗問題“一般”“較嚴(yán)重”“相當(dāng)嚴(yán)重”的高達(dá)83.1%(其中“一般”為 47.7%);認(rèn)為目前企業(yè)安全生產(chǎn)違法違紀(jì)現(xiàn)象“一般”“很嚴(yán)重”“非常嚴(yán)重”的占79.9%(其中“一般”為49.7%);認(rèn)為目前安全生產(chǎn)事故瞞報(bào)現(xiàn)象“一般”“較嚴(yán)重”“非常嚴(yán)重”的占 76.1%(其中“一般”為 43.9%);66.2%的被訪者認(rèn)為，(一定程度地反映安全管理水平的)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)安全生產(chǎn)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化水平“一般”“偏低”“非常低”(其中“一般”為30.7%)。具體有以下幾方面的不足:

第一，立法缺少民主，安全民主氣氛淡薄。部分法規(guī)立法調(diào)查研究不夠，征求意見點(diǎn)少面窄，社會(huì)透明度低，公眾參與少，導(dǎo)致部分立法質(zhì)量不高，缺乏可操作性和實(shí)效性，基層安全監(jiān)管監(jiān)察部門難于執(zhí)行。個(gè)別部門規(guī)章在地方執(zhí)行上遇到障礙，如《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政執(zhí)法責(zé)任追究的暫行規(guī)定》(國家安全監(jiān)管總局令第24號(hào))雖然有盡職免責(zé)的條款，但是在事故處理過程中地方檢察院等往往不予認(rèn)可，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。不少地方安全監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)常常以會(huì)議傳達(dá)會(huì)議，以文件落實(shí)文件，不能將上級(jí)政策同當(dāng)?shù)貙?shí)際有機(jī)結(jié)合，致使安全監(jiān)管監(jiān)察工作缺乏創(chuàng)新。又如，本次問卷調(diào)查顯示，在回答“單位內(nèi)部進(jìn)行安全生產(chǎn)重大決策時(shí)，是否征求員工意見”方面，66.7%的被訪者認(rèn)為“不征求意見”“征求但未必重視采納意見”(“征求并采納意見”為32.5%);53.4%的被訪者認(rèn)為“當(dāng)?shù)卣踩a(chǎn)信息公開化程度”為“一般”“不公開”“非常不公開”(其中“一般”為44.3%)?？梢姡a(chǎn)經(jīng)營單位和當(dāng)?shù)卣陌踩裰鳉夥詹粔驖庥簟?/p>

第二，政策法規(guī)缺乏連續(xù)性、戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性，安全生產(chǎn)理論欠缺。目前，國家安全監(jiān)管總局、國家煤礦安監(jiān)局出臺(tái)的部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件相當(dāng)多，但基本缺乏連續(xù)性，針對(duì)個(gè)別事項(xiàng)的指導(dǎo)性意見出臺(tái)過多，如資源整合、兼并重組、煤礦井下避險(xiǎn)“六大系統(tǒng)”建設(shè)及一些技術(shù)性文件規(guī)定等，不具有普遍性，少數(shù)規(guī)定之間還相互矛盾，缺乏全局性和戰(zhàn)略性。中國現(xiàn)有的安全生產(chǎn)立法，是體制轉(zhuǎn)型時(shí)期的安全生產(chǎn)立法。安全監(jiān)管體制幾經(jīng)變化，立、改、廢等立法活動(dòng)頻繁，法律法規(guī)穩(wěn)定性差，法律、法規(guī)及規(guī)章之間銜接不夠、部分內(nèi)容重復(fù)交叉，缺乏法律體系的整體設(shè)計(jì)和完整性。國家安全監(jiān)管總局、國家煤礦安監(jiān)局出臺(tái)的一些指導(dǎo)性意見，往往“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”，欠缺指導(dǎo)性。這些問題的根本在于安全生產(chǎn)發(fā)展的基本理論建設(shè)滯后，這對(duì)加強(qiáng)和構(gòu)建現(xiàn)代化的安全生產(chǎn)基礎(chǔ)理論研究和體系提出了更高更新的要求。

第三，有些法規(guī)制度精細(xì)化不夠，可操作性不強(qiáng)。比如，上海市安監(jiān)局反對(duì)《職業(yè)病防治法》中的“任何診斷機(jī)構(gòu)都不可以拒絕勞動(dòng)者提出的職業(yè)病診斷”的要求存在疑問，認(rèn)為職業(yè)病的范疇沒有明確劃分，沒有職業(yè)病因素的單位員工可不可以提出診斷;他們還就“接觸職業(yè)病危害因素崗位”的員工健康監(jiān)護(hù)，同樣質(zhì)疑，因?yàn)椤敖雍徫弧眴T工的界定沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，“經(jīng)常固定接觸”怎樣納入范圍，是否應(yīng)該設(shè)置職業(yè)病診斷的前置條件。又如，有些地方認(rèn)為行政自由裁量權(quán)過大過寬，不好把握。

第四，事故控制的考核指標(biāo)設(shè)計(jì)不科學(xué)、不合理，這是又一個(gè)得到普遍反映的問題。有的人認(rèn)為，根本沒必要確定事故控制的“考核”指標(biāo)，因?yàn)槿藗冎荒芡ㄟ^監(jiān)管監(jiān)察去避免和控制年內(nèi)少出事、少死人，但無法預(yù)知和徹底地控制出現(xiàn)多少起事故、傷亡多少人;也有的人認(rèn)為，將“考核”指標(biāo)改為事后“監(jiān)測”指標(biāo)，以此監(jiān)測和評(píng)價(jià)一個(gè)地區(qū)、一個(gè)單位的安全狀況，并逐步減少安監(jiān)人員的工作壓力。

2014年8月，新修訂的《安全生產(chǎn)法》已經(jīng)頒布施行。與舊法相比，新法強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以人為本、生命至上的理念，而不是以經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)為中心;強(qiáng)調(diào)綜合治理，即政府、企業(yè)、社會(huì)(工會(huì)、輿論監(jiān)督)合作共治;強(qiáng)調(diào)“三個(gè)必須”(管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全)，明確安全監(jiān)管部門的執(zhí)法地位;進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)、開發(fā)區(qū)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)，以及企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任;建立和推進(jìn)“四項(xiàng)制度”，即安全生產(chǎn)事故預(yù)防制度、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化制度、注冊(cè)安全工程師制度、安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度;尤其加大了安全生產(chǎn)違法的責(zé)任追究力度和處罰額度。其中新法第四十三條強(qiáng)化了生產(chǎn)經(jīng)營單位安檢人員的舉報(bào)權(quán)利，指出:“生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)管理人員在檢查中發(fā)現(xiàn)重大事故隱患，依照前款規(guī)定向本單位有關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告，有關(guān)負(fù)責(zé)人不及時(shí)處理的，安全生產(chǎn)管理人員可以向主管的負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門報(bào)告，接到報(bào)告的部門應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)處理”。

總之，安全生產(chǎn)法得到了進(jìn)一步修改完善，尚需在實(shí)踐中加大執(zhí)法力度，進(jìn)一步推進(jìn)安全法治現(xiàn)代化。

4 當(dāng)前中國安全生產(chǎn)法治現(xiàn)代化水平測評(píng)及推進(jìn)建議

這里，我們將問卷調(diào)查中相關(guān)問題的主觀回答情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)(舍去回答中的“一般”及反向回答率)，并加入一定的客觀數(shù)據(jù)(政府安監(jiān)人員占萬名勞動(dòng)者的比重)，對(duì)中國安全生產(chǎn)法治現(xiàn)代化總體水平進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)(見表3)。

根據(jù)表2的數(shù)據(jù)計(jì)算，三級(jí)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度總值為623.3(%)，與12個(gè)三級(jí)指標(biāo)目標(biāo)值總值1200對(duì)比，結(jié)果為51.9%。如果將安全生產(chǎn)政治現(xiàn)代化同樣劃分為初級(jí)(0～33%)、中級(jí)(33% ～67%)、高級(jí)(67% ～100%)三大水平階段的話，那么安全政治現(xiàn)代化建設(shè)目前實(shí)現(xiàn)52.2%的水平，應(yīng)視同為進(jìn)入了安全生產(chǎn)政治現(xiàn)代化中級(jí)水平的中期階段。

要持續(xù)推進(jìn)安全生產(chǎn)法治現(xiàn)代化進(jìn)入高級(jí)化階段，我們就必須結(jié)合上述存在的主要問題(定性)和量化測評(píng)結(jié)果(對(duì)比實(shí)現(xiàn)程度)，在以下幾方面進(jìn)一步改進(jìn)和完善:①加大安全民主力度，企業(yè)要吸納廣大員工廣泛參與安全生產(chǎn)重大決策，政府要加大安全信息公開力度，取信于民;②在安全監(jiān)管方面，企業(yè)要進(jìn)一步推進(jìn)安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，政府要加強(qiáng)安全法規(guī)制度建設(shè)和安全執(zhí)法效果檢驗(yàn);③在安全法治體制機(jī)制方面，要公正、合理設(shè)置安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人事安排，改變有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、任人唯親、任人唯錢、責(zé)任不明、責(zé)權(quán)利不對(duì)稱，以及政府過強(qiáng)而社會(huì)過弱等問題。

表3 中國勞動(dòng)生產(chǎn)領(lǐng)域2013年安全法治現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)程度(%)

［1］ 顏燁.當(dāng)代中國公共安全問題的社會(huì)結(jié)構(gòu)分析［J］.華北科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，5(4):1 －12.

［2］ 顏燁.轉(zhuǎn)型期煤礦安全事故高發(fā)頻仍的社會(huì)結(jié)構(gòu)分析［J］.華北科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，7(2):1－7.

［3］ 顏燁.中國安全生產(chǎn)現(xiàn)代化問題思考［J］.華北科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，9(1):1 －5.

［4］ 顏燁.煤殤:煤礦安全的社會(huì)學(xué)研究［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.

［5］ 顏燁.安全社會(huì)學(xué)(第二版)［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，2013.

［6］ 段緒華，謝宏，等.安全監(jiān)管監(jiān)察制度創(chuàng)新研究報(bào)告［R］.國家安全監(jiān)管總規(guī)劃科技司組織驗(yàn)收，2013－06－04.