法律視角看內(nèi)蒙古自治區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施
2015-05-07 01:55:00白永利
北方經(jīng)濟(jì) 2015年12期
白永利
草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制包括禁牧草原補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、牧草良種補(bǔ)貼和牧民生產(chǎn)資料補(bǔ)貼資金。我區(qū)自2011年開(kāi)始全面實(shí)施為期5年的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策（簡(jiǎn)稱(chēng)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制或補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制），實(shí)施總面積為10.13億畝草場(chǎng)，其中，5.48億畝草原實(shí)施了禁牧，4.65億畝草原落實(shí)草畜平衡制度，48萬(wàn)戶牧民享受到了每戶每年800元的牧民生產(chǎn)性補(bǔ)助（其中的自治區(qū)配套300元），146萬(wàn)戶、534萬(wàn)農(nóng)牧民從中受益，涵蓋了自治區(qū)所有牧區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)。
一、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制總體實(shí)施成效
草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)域內(nèi)生態(tài)、生產(chǎn)和生活總體持續(xù)穩(wěn)定的方向發(fā)展。
第一，生態(tài)恢復(fù)趨勢(shì)明顯。2014年自治區(qū)草原植被蓋度43.6%，比2010年提高了6.52個(gè)百分點(diǎn)，連續(xù)3年穩(wěn)定在40%以上。其中，呼倫貝爾市（2014年）、烏蘭察布市（2014年）的草原植被平均蓋度分別達(dá)到72%和29.7%，比2011年分別提高了13%和7.47%。
第二，補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)域內(nèi)農(nóng)牧民收入增加。2014年，自治區(qū)農(nóng)牧民人均可支配收入9990元，比2010年的7365元增加了2625元，增長(zhǎng)了35%，其中牧民人均純收入到達(dá)11769年，比2010年的8452元增加了3317元，增長(zhǎng)39.2%。
第三，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式。適度的規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)逐漸發(fā)展起來(lái)，由于政策引導(dǎo)和市場(chǎng)供求關(guān)系的影響。牛羊進(jìn)行短期集中育肥，冬羔早春羔育肥出欄逐步擴(kuò)大；牧民開(kāi)始向非牧產(chǎn)業(yè)和舍飼圈養(yǎng)轉(zhuǎn)移，牧民組織化程度進(jìn)一步提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)域內(nèi)有各類(lèi)草原農(nóng)牧業(yè)合作社1.3萬(wàn)家，入社牧戶達(dá)到124萬(wàn)戶。
第四，草原確權(quán)工作不斷推動(dòng)。由于補(bǔ)獎(jiǎng)資金直補(bǔ)給農(nóng)牧民，需要根據(jù)每戶承包草場(chǎng)的面積來(lái)確定領(lǐng)取的補(bǔ)獎(jiǎng)金額，各地區(qū)不斷推動(dòng)草原確權(quán)工作。由于各種原因，一些旗縣仍存在邊界不清的問(wèn)題。對(duì)于未能落實(shí)草原確權(quán)到戶的，部分地區(qū)將公用草場(chǎng)的補(bǔ)貼平均發(fā)到全體相關(guān)的牧民，例如，呼倫貝爾市陳巴爾虎旗的某地公用夏草場(chǎng)就是以確權(quán)不確地的方式進(jìn)行了聯(lián)戶承包，將補(bǔ)貼均分給相關(guān)的全體牧民；部分地區(qū)暫停發(fā)放補(bǔ)貼，等待確權(quán)。
第五，農(nóng)牧民法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷加強(qiáng)。由于確權(quán)、圍欄和發(fā)放補(bǔ)貼，農(nóng)牧民更加重視保護(hù)自己的草場(chǎng)。草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助機(jī)制的實(shí)施，整體上促進(jìn)了牧區(qū)草原生態(tài)環(huán)境、社會(huì)和諧和邊疆穩(wěn)定。
二、草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施中的各種問(wèn)題
（一）補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差異引起的公平性問(wèn)題
禁牧指長(zhǎng)期禁止放牧利用，對(duì)草地施行1年以上禁止放牧利用的措施，主要針對(duì)生態(tài)脆弱、水土流失嚴(yán)重或具有特殊利用方式（如割草場(chǎng)）的草場(chǎng)進(jìn)行禁牧。2011年自治區(qū)實(shí)際落實(shí)禁牧面積4.428億畝，涉及資金245635.46萬(wàn)元。禁牧區(qū)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)方面，內(nèi)蒙古禁牧區(qū)平均補(bǔ)貼測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)為6元/畝，再根據(jù)各盟市草原實(shí)際生產(chǎn)能力，確定標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)，用6元/畝乘以標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)，就是本地區(qū)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。從呼倫貝爾市到阿拉善盟，標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)從1.59到0.35不等。標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)的確定原則是根據(jù)各地區(qū)草原生產(chǎn)力水平的差距，牧民收入水平，按照實(shí)際載畜能力合理制定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，確保從事草原畜牧業(yè)的農(nóng)牧民在禁牧和減畜的情況下，年平均收入水平在原有基礎(chǔ)上不降低，并有所增加。為了避免農(nóng)牧戶補(bǔ)獎(jiǎng)?lì)~度過(guò)高或過(guò)低，自治區(qū)實(shí)行封頂和保底措施。封頂?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是，按照本盟市上年農(nóng)牧民人均純收入的2倍進(jìn)行控制，保底的標(biāo)準(zhǔn)由地方另行制定。除標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)原因外，各個(gè)地區(qū)的發(fā)放補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，主要補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和成因如下：
1、地方財(cái)力不同，導(dǎo)致補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的差異。同一盟市內(nèi)部，由于地方財(cái)力各異，發(fā)放補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相異。例如巴彥淖爾市涉及補(bǔ)獎(jiǎng)的旗縣加大相關(guān)政策銜接力度，如烏拉特前旗自籌資金784萬(wàn)元，將所有草畜平衡面積補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由每畝1.185元提高到退牧還草項(xiàng)目禁牧面積的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，即每畝4.95元；烏拉特中旗自籌資金3816萬(wàn)元，將所有草畜平衡面積補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由每畝1.185元提高到獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制禁牧面積的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，即每畝4.74元。烏拉特后旗由于1998年落實(shí)雙權(quán)一制時(shí)候遺留問(wèn)題較多，補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放率不高。在同一市內(nèi)的不同旗縣由于地方財(cái)力不同導(dǎo)致補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不一。
2、保底封頂?shù)拇胧┯惺Ч剑绕涫欠忭數(shù)囊?guī)定引起對(duì)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出較大付出者得不到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題。在自治區(qū)逐步推行草原承包經(jīng)營(yíng)期就是將集體所有草場(chǎng)以村為單位，或按照牧戶人口或人口與牲畜數(shù)量相結(jié)合的辦法，給牧戶劃分草牧場(chǎng)。因此，受到嘎查村原有草牧場(chǎng)面積、牧戶人口和牲畜數(shù)量等因素的影響，各地牧民人均草牧場(chǎng)面積差距較大。在同一個(gè)嘎查內(nèi)部就出現(xiàn)了牧戶之間草場(chǎng)面積較大差異和相鄰嘎查的牧戶草場(chǎng)面積不同的情況，為此在一些地區(qū)采取了封底保底的做法。但是封頂保底的做法需要具體分析，首先根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)畝的規(guī)定已經(jīng)將不同區(qū)域草原的差異體現(xiàn)出來(lái)了，同時(shí)也反映在補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放中。保底的做法很好，保障了很少面積的牧民不會(huì)因?yàn)椴菰鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施生活水平下降；但原本擁有較多草場(chǎng)的牧戶不能按照實(shí)際草場(chǎng)面積獲得補(bǔ)貼，有些欠妥。草場(chǎng)面積較多的牧民在禁牧和草畜平衡責(zé)任書(shū)中承擔(dān)更多的生態(tài)保護(hù)任務(wù)，局限了他們使用草場(chǎng)獲得經(jīng)營(yíng)收益的權(quán)利，限制了他們因此獲得相應(yīng)的收益，不能就具體受損進(jìn)行補(bǔ)償。草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)的額度原本就不高，不能充分反映生態(tài)保護(hù)的正外部性，而進(jìn)一步封頂方面規(guī)定，對(duì)于草場(chǎng)面積超過(guò)規(guī)定人均面積的牧戶是不公平的。例如在錫林浩特市某旗，階段性禁牧區(qū)域內(nèi)，人均草場(chǎng)面積500畝以下（含500畝）的每人每年補(bǔ)貼3000元；人均草場(chǎng)面積501-1667畝的，按照草場(chǎng)的實(shí)際面積每人每年6元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼；人均草場(chǎng)面積1668畝以上的每人每年補(bǔ)貼10000元。封頂保底的規(guī)定必然出現(xiàn)補(bǔ)獎(jiǎng)資金結(jié)余和怎樣使用結(jié)余資金的問(wèn)題。
3、歷史原因?qū)е卵a(bǔ)獎(jiǎng)的金額差異。在第一輪草原承包時(shí)，很多地區(qū)劃分草場(chǎng)承包草原面積是依據(jù)每戶的人口與牲畜相結(jié)合的辦法，人口多和牲畜多的牧戶分到的草場(chǎng)面積大。例如調(diào)查到某嘎查在1986年第一輪草原承包時(shí)劃分草場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)是按照每人45畝，每頭牛45畝的方法劃分本嘎查的草場(chǎng)；在第二輪草原承包時(shí)基本沒(méi)有變動(dòng)每戶承包草場(chǎng)的畝數(shù)，只是部分牧戶的承包草場(chǎng)的位置有些變動(dòng)。
原有人口多，飼養(yǎng)較多牲畜的分到很大面積的草場(chǎng)的牧戶，現(xiàn)在或沒(méi)有牲畜或牲畜較少，但領(lǐng)取很多補(bǔ)貼；一些草場(chǎng)面積較少的牧民經(jīng)過(guò)多年經(jīng)營(yíng)，牲畜的頭數(shù)增加了，需租賃別人的草場(chǎng)放牧或打草，即拿不到適度注意保護(hù)草場(chǎng)的補(bǔ)貼，也需增加投入保持牲畜頭數(shù)和收入水平，必然會(huì)不考慮草場(chǎng)承載來(lái)利用草場(chǎng)。出租方很少在出租草場(chǎng)后限制承租人使用草場(chǎng)的方式，或出租方與承租方?jīng)]簽訂使用草場(chǎng)的合同。因此對(duì)于被他人的使用草場(chǎng)很難得到保護(hù)和適度利用。這樣一方面國(guó)家和自治區(qū)拿出獎(jiǎng)補(bǔ)資金保護(hù)草原，另一方面出租方既拿著補(bǔ)獎(jiǎng)的補(bǔ)貼，又得到租金。
（二）補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放依據(jù)問(wèn)題
草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制其中一項(xiàng)是牧民生產(chǎn)資料補(bǔ)貼資金，具體標(biāo)準(zhǔn)是每戶牧民生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼500元。呼倫貝爾市牧戶生產(chǎn)資料補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為500元/戶/年。鄂溫克自治旗考慮到自治區(qū)的批復(fù)方案是采用旗1998年的牧戶數(shù)確定牧戶生產(chǎn)資料補(bǔ)貼共4900戶，因此根據(jù)實(shí)際情況，將享受生產(chǎn)資料補(bǔ)貼的牧戶數(shù)調(diào)整為7304戶，并將補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)地調(diào)整為330元/戶/年。
補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施的基礎(chǔ)人口和牧戶數(shù)據(jù)是以1998年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，經(jīng)歷17年的發(fā)展變化，人口和牧戶數(shù)字都發(fā)生了很大變化。這類(lèi)問(wèn)題在其地區(qū)同樣存在，補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施依據(jù)的數(shù)據(jù)陳舊，需要制定政策或者更新數(shù)據(jù)，以便草原保生態(tài)護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制順利實(shí)施。更新數(shù)據(jù)并不困難，需研究修改更新數(shù)據(jù)和采用什么時(shí)間數(shù)據(jù)等問(wèn)題。
（三）實(shí)施草原保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的生態(tài)成效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題
實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制4年來(lái)，總體來(lái)看，牧民的生活水平不斷上升，草原植被恢復(fù)良好，覆蓋率增加，產(chǎn)草量增多。例如草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施后，43%項(xiàng)目區(qū)植被覆蓋度明顯提高，50%基本保持不變，7%有所下降。78%項(xiàng)目區(qū)地上生物量有不同程度增加，12%基本持平，10%項(xiàng)目區(qū)地上生物減少。
在自治區(qū)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的區(qū)域內(nèi)，牲畜不斷減少；人口的變動(dòng)因素較小，雖然新生人口有所增加，但是人口在農(nóng)牧區(qū)也不斷外遷，草原總體壓力理論上是逐漸減小。需要進(jìn)一步分析是否是氣候因素促成草原植被生長(zhǎng)良好或者是因政策持續(xù)，環(huán)境向良好方向轉(zhuǎn)變，氣候改善，最終促進(jìn)草原植被的不斷恢復(fù)。例如2014年調(diào)查呼倫貝爾市情況：雨水充足牧草長(zhǎng)勢(shì)良好，禁牧草場(chǎng)的打草量很好；2015年情況：牧草生長(zhǎng)季的重要月份6月基本沒(méi)下雨，牧草長(zhǎng)勢(shì)不好，產(chǎn)草量是上年的三分之一。
（四）草原生態(tài)好轉(zhuǎn)地區(qū)草原合理利用問(wèn)題
一些地區(qū)多年實(shí)施禁牧政策，天然草場(chǎng)植被恢復(fù)情況良好，個(gè)別地區(qū)天然草地已經(jīng)可以適度利用。今后禁牧后的草場(chǎng)如何利用、怎么用、誰(shuí)來(lái)用，怎么與國(guó)家補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咩暯?，禁牧政策必要調(diào)整。事實(shí)上禁牧區(qū)域內(nèi)每年都以打草方式利用草場(chǎng)，是否考慮可以在禁牧區(qū)內(nèi)季節(jié)性輪牧或者短時(shí)間放牧？
打草的成本過(guò)高，季節(jié)性輪牧或給草場(chǎng)休養(yǎng)生息的時(shí)間，草長(zhǎng)到一定高度直接讓牲畜食用既可減少打草成本又可促使植被恢復(fù)生長(zhǎng)，也擴(kuò)大了牲畜游走的范圍，避免牲畜在一個(gè)小范圍內(nèi)重復(fù)啃食，引起草畜平衡區(qū)內(nèi)草場(chǎng)的退化。
（五）草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施效果初顯成效，但補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低，無(wú)法緩解減畜與增收矛盾
牲畜在牧區(qū)既是牧民的生活資料，又是牧民的生產(chǎn)資料，減畜就意味著減少了生產(chǎn)資料，也減少了收入來(lái)源和資本。一些專(zhuān)家建議將禁牧補(bǔ)貼提高到每畝10元到15元，草畜平衡補(bǔ)貼提高至每畝5元，或者將良種補(bǔ)貼和生產(chǎn)資料補(bǔ)貼合并到禁牧和草畜平衡補(bǔ)貼中，整體提高資金使用效率。
生產(chǎn)成本增加的部分是禁牧后飼養(yǎng)的牲畜需要飼料喂養(yǎng)，一方面需要打草或者購(gòu)買(mǎi)飼草料，在打草場(chǎng)打草，需要購(gòu)買(mǎi)和租用打草機(jī)和捆草機(jī)，并雇傭勞動(dòng)力，如果購(gòu)買(mǎi)飼草價(jià)格更高。另一方面草畜平衡區(qū)域，圍欄內(nèi)草場(chǎng)飼草的品種有限，牲畜只能吃到幾種飼草，牲畜的肉質(zhì)降低；牲畜集中多次踩踏圍欄內(nèi)的草，草場(chǎng)退化或部分草腐爛，羊食用后死亡。
（六）國(guó)家補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咂谙奁?/h3>
獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施期為5年，到2015年草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)將結(jié)束，2015年整體經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)下滑態(tài)勢(shì)，牧民飼養(yǎng)奶牛成本加大，收奶價(jià)格降低，2014年呼倫貝爾市部分地區(qū)的收奶價(jià)格是2元每公斤，2015年下降到0.7元每公斤，養(yǎng)殖戶基本不再買(mǎi)奶；2014年活羊收購(gòu)價(jià)每斤21元，2015年是每斤16元，補(bǔ)獎(jiǎng)資金成為主要的收入。補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咂谙奁碳炔焕谀撩裰畚磥?lái)謀劃草原經(jīng)營(yíng)，保護(hù)草原生態(tài)，也不利于牧區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。
總體上，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的實(shí)施做到了生態(tài)環(huán)境的逐步改善，牧民收入的逐年增加。但有些問(wèn)題仍需逐步解決：完善法律，解決部門(mén)之間權(quán)利交叉問(wèn)題。制定相應(yīng)的優(yōu)惠后續(xù)扶持政策體系，通過(guò)財(cái)政扶持、稅收減免、貸款優(yōu)先等方式，支持補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)牧民從事舍飼圈養(yǎng)、短期育肥、集中飼養(yǎng)等高效畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式。對(duì)移出牧區(qū)進(jìn)入城鎮(zhèn)的牧民，應(yīng)注重建立和完善城鎮(zhèn)接納體系，并積極制定轉(zhuǎn)移牧民安置配套政策，確保轉(zhuǎn)移出去的牧民享有與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊慕逃?、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、低保等社會(huì)保障政策。設(shè)立移民二、三產(chǎn)業(yè)扶貧基金，對(duì)具備一定條件和技能，愿意接受無(wú)土安置從事二三產(chǎn)業(yè)的移民，通過(guò)基金幫扶牧民解決商業(yè)房屋租賃、經(jīng)營(yíng)設(shè)備購(gòu)置等費(fèi)用。根據(jù)法律規(guī)定將草原確權(quán)工作進(jìn)一步推進(jìn)，草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)全面發(fā)放到戶，認(rèn)真清理、規(guī)范整理和永久管理好草原承包檔案資料，逐步實(shí)現(xiàn)草原承包檔案管理信息化，為項(xiàng)目和獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制的實(shí)施，以及今后草場(chǎng)合法流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。還需適當(dāng)延長(zhǎng)生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施期限，建立完善的草場(chǎng)糾紛解決機(jī)制。
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