李艷芳　張忠利

〔摘要〕在二氧化碳排放規(guī)制上，美國(guó)聯(lián)邦最高法院認(rèn)為二氧化碳等溫室氣體符合《清潔空氣法》下“空氣污染物”的廣泛定義，因而美國(guó)環(huán)境保護(hù)署有權(quán)對(duì)溫室氣體排放進(jìn)行監(jiān)管。在歐盟，對(duì)二氧化碳等溫室氣體排放的規(guī)制采取兩分法，納入《歐盟排放交易指令》的，依指令；未納入的，作為污染物，適用《工業(yè)污染物排放指令》。雖然可以將二氧化碳作為空氣污染物對(duì)其排放加以規(guī)制，但這并非控制碳排放的最佳立法選擇。因此，大多數(shù)國(guó)家選擇通過專門立法來控制碳排放。我國(guó)不宜將二氧化碳等溫室氣體作為空氣污染物由《大氣污染防治法》加以規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)選擇制定專門的低碳發(fā)展促進(jìn)法或者氣候變化應(yīng)對(duì)法，對(duì)碳排放加以規(guī)定。

〔關(guān)鍵詞〕二氧化碳；空氣污染物；大氣污染防治法；低碳發(fā)展法

〔中圖分類號(hào)〕DF4683〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2015）02-0030-05

二氧化碳作為一種物質(zhì)，它在物理屬性上是無色無味的氣體，密度大于空氣，能溶于水。在化學(xué)屬性上，二氧化碳通常不能燃燒、不能供給呼吸、能與水反應(yīng)、能參與光合作用。就其自然屬性來講，二氧化碳不僅無毒無害，還可以用作氣肥、滅火、碳酸飲料、蘇達(dá)水和致冷劑等的原料。正因?yàn)槿绱?，在氣候變化成為問題之前，二氧化碳只在自然科學(xué)的視域之內(nèi)，并不是法律關(guān)注的對(duì)象。二氧化碳成為社會(huì)科學(xué)特別是法律關(guān)注的焦點(diǎn)，始于氣候變化成為全球問題之后，特別是《氣候變化框架公約》簽署以來。二氧化碳雖然無毒無害，但是大氣中過量的二氧化碳，會(huì)形成溫室氣體效應(yīng)，導(dǎo)致氣候變化，進(jìn)而導(dǎo)致極端氣候變化災(zāi)害發(fā)生、海平面上升等問題，從而危害公眾生命財(cái)產(chǎn)安全。也就是說，雖然二氧化碳不能直接致害，但是可能通過氣候變化的作用，對(duì)人的身體和財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成妨害，甚至?xí)?dǎo)致地球不適宜人類的生存，危及整個(gè)人類社會(huì)。因而，在氣候變化情景下，對(duì)二氧化碳等溫室氣體排放進(jìn)行法律規(guī)制是十分必要的。

雖然國(guó)際上有關(guān)于控制溫室氣體排放的國(guó)際公約和議定書，但是國(guó)際社會(huì)自身不是減排主體。因而公約的主要內(nèi)容是就控制溫室氣體的排放達(dá)成共識(shí)并對(duì)減排責(zé)任在各國(guó)間進(jìn)行分配。各主權(quán)國(guó)家就自身承擔(dān)的減排責(zé)任通過制定內(nèi)國(guó)法控制二氧化碳等溫室氣體時(shí)，需要考慮的是：二氧化碳等溫室氣體是否符合各國(guó)大氣污染防治法關(guān)于“空氣污染物”定義的規(guī)定？如果二氧化碳等溫室氣體符合空氣污染物的定義，是否就意味著必須通過大氣污染防治法來控制其排放？通過大氣污染防治法中控制二氧化碳等溫室氣體排放，與制定控制二氧化碳等溫室氣體排放的專門立法，何種方式更為可行？我國(guó)當(dāng)前正在修改《大氣污染防治法》，國(guó)家有關(guān)部門也正在研究論證進(jìn)行應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法或者低碳發(fā)展促進(jìn)專門立法的可行性，我們應(yīng)當(dāng)如何選擇？

一、二氧化碳能夠作為大氣污染防治法中的空氣污染物嗎

大部分工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的大氣污染防治法律制度在1992年《氣候變化框架公約》簽署時(shí)就十分成熟。如美國(guó)《清潔空氣法》從1970年頒布到1990年修正后未再作改動(dòng)。日本、英國(guó)、德國(guó)等國(guó)的情況亦基本相同。這是因?yàn)?，工業(yè)化國(guó)家在制定大氣污染防治法時(shí)，氣候變化還沒有引起國(guó)際社會(huì)的高度重視，更談不上在大氣污染防治法中作出旨在控制二氧化碳等溫室氣體排放的專門規(guī)定。

將二氧化碳與空氣污染物聯(lián)系起來始于各國(guó)對(duì)如何通過國(guó)內(nèi)立法解決二氧化碳的排放以及監(jiān)管權(quán)的探索。從各國(guó)控制二氧化碳等溫室氣體排放立法情況來看，主要有兩種模式或者路徑：第一種路徑是制定新的專門規(guī)制二氧化碳排放的法律，并妥善處理專門立法與既有法律之間的關(guān)系，如歐盟、日本、澳大利亞、新西蘭、菲律賓等多數(shù)國(guó)家；第二種路徑即純粹在既有立法框架與制度下對(duì)二氧化碳排放進(jìn)行規(guī)制，如美國(guó)。

二氧化碳的法律定位問題是在第二種模式下提出的，即在不制定或者不能夠制定新的法律、而又試圖對(duì)二氧化碳等溫室氣體排放進(jìn)行規(guī)制，那么就只能借助于現(xiàn)行法律如空氣污染控制法律來解決問題。依此模式，首先需要面對(duì)的問題就是：二氧化碳等溫室氣體是空氣污染物嗎？如果是空氣污染物，那么可以依據(jù)空氣污染控制法律來規(guī)制其排放；如果不是，那么就不能夠通過空氣污染控制法律來規(guī)制其排放。

美國(guó)是唯一一個(gè)通過判例法將二氧化碳解釋為空氣污染物，并確立環(huán)境保護(hù)署依據(jù)《清潔空氣法》對(duì)二氧化碳排放進(jìn)行監(jiān)管的國(guó)家。而美國(guó)走上這條路，也是不得已而為之的。事實(shí)上，從2003年開始，美國(guó)就不斷有議員提議制定“氣候管理法”，①在2005 年到2006 年間， 美國(guó)國(guó)會(huì)共收到與氣候變化有關(guān)的議案106件，自2007年1月到2007年7月間， 美國(guó)第110屆國(guó)會(huì)共收到125件與氣候變化有關(guān)的立法建議， 包括議案、決議和修正案〔1〕，但是所有提案都慘遭否決。2009年6月，《清潔能源與安全法案》（Waxman Markey bill）以219：212票在眾議院獲得通過，但最終還是在參議院擱淺。

在專門立法前途未卜的情形下，美國(guó)民間組織企盼通過判例法推動(dòng)美國(guó)環(huán)保署在《清潔空氣法》框架下對(duì)溫室氣體排放進(jìn)行監(jiān)管。早在1999年10月20日，包括技術(shù)評(píng)價(jià)國(guó)際中心（International Center for Technological Assessment）在內(nèi)的20家組織向美國(guó)環(huán)保署（以下有時(shí)簡(jiǎn)稱EPA）就提出申請(qǐng)，要求環(huán)保署按照《清潔空氣法（Clean Air Act， 簡(jiǎn)稱CAA）》第202條（a）款第（1）項(xiàng)對(duì)新機(jī)動(dòng)車（New Motor Vehicles）排放的四種溫室氣體（CO2、CH4、N2O、HFCS）進(jìn)行監(jiān)管?！?〕2003年12月8日，環(huán)保署正式拒絕了這一申請(qǐng)。理由有兩個(gè)：一是EPA無權(quán)按照《清潔空氣法》對(duì)溫室氣體進(jìn)行監(jiān)管；二是即便它有權(quán)監(jiān)管，基于自由裁量權(quán)也不會(huì)進(jìn)行監(jiān)管。

環(huán)保署拒絕監(jiān)管后，2005年7月15日，馬薩諸塞等12 個(gè)州和一些地方政府以及非政府組織將環(huán)保署訴至華盛頓特區(qū)巡回上訴法院，要求EPA對(duì)新機(jī)動(dòng)車及其發(fā)動(dòng)機(jī)的二氧化碳排放進(jìn)行監(jiān)管。華盛頓特區(qū)巡回上訴法院的判決支持了EPA。之后，原告方又向美國(guó)聯(lián)邦最高法院提起上訴，此即“馬薩諸塞州訴美國(guó)環(huán)保署案”?！?〕在該案中，原告主張包括二氧化碳在內(nèi)的溫室氣體是EPA應(yīng)當(dāng)規(guī)制的空氣污染物，而EPA認(rèn)為溫室氣體不是《清潔空氣法》第202（a）（1）條規(guī)定的污染物。因此，二氧化碳等溫室氣體是不是空氣污染物就成為本案的焦點(diǎn)。

對(duì)于什么是“空氣污染物”，《清潔空氣法》第302（g）條解釋為“任何空氣污染物質(zhì)或這些空氣污染物質(zhì)的混合物，包括任何排放到清潔空氣中的物理、化學(xué)、生物、放射性物質(zhì)”。聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，從字面上看，《清潔空氣法》關(guān)于空氣污染物的定義是一個(gè)寬泛的規(guī)定，“二氧化碳符合美國(guó)法律對(duì)空氣污染物所下的廣泛的定義”，環(huán)境保護(hù)署負(fù)有對(duì)溫室氣體進(jìn)行監(jiān)管的職責(zé)。②

該案判決后，美國(guó)聯(lián)邦政府一直推動(dòng)美國(guó)環(huán)保署對(duì)二氧化碳排放行為進(jìn)行規(guī)制。美國(guó)環(huán)境保護(hù)署也陸續(xù)出臺(tái)了對(duì)二氧化碳等溫室氣體進(jìn)行監(jiān)管的一系列規(guī)則，包括溫室氣體排放強(qiáng)制報(bào)告規(guī)則、針對(duì)移動(dòng)源的危害調(diào)查報(bào)告和尾氣管道規(guī)則以及針對(duì)固定源的時(shí)限規(guī)則和剪裁規(guī)則等。

之后，針對(duì)美國(guó)環(huán)保署頒布的“危害調(diào)查報(bào)告”、“尾氣管道規(guī)則”、“時(shí)限規(guī)則”和“剪裁規(guī)則”等四個(gè)規(guī)則，美國(guó)多個(gè)州政府和工業(yè)組織將美國(guó)環(huán)保署告上美國(guó)聯(lián)邦法院，并一直上訴至美國(guó)聯(lián)邦最高法院，以達(dá)到推翻該四個(gè)規(guī)則的目的。聯(lián)邦最高法院將該案審理范圍限定在“EPA對(duì)機(jī)動(dòng)車溫室氣體排放的監(jiān)管權(quán)是否會(huì)引發(fā)其對(duì)固定源溫室氣體排放監(jiān)管？”〔4〕聯(lián)邦最高法院于2014年6月23日對(duì)該案作出判決，判決認(rèn)定：在《清潔空氣法》“防治控制質(zhì)量重大惡化計(jì)劃（PSD）”下，任何因其排放的傳統(tǒng)空氣污染物而受到監(jiān)管的固定源，其排放的溫室氣體也將受到監(jiān)管?！?〕這就確認(rèn)了美國(guó)環(huán)保署至少對(duì)部分固定源排放的溫室氣體的監(jiān)管權(quán)。

美國(guó)聯(lián)邦最高法院通過對(duì)《清潔空氣法》的解釋，不僅將二氧化碳等溫室氣體解釋為空氣污染物，而且為美國(guó)環(huán)保署確立了對(duì)二氧化碳等溫室氣體的廣泛監(jiān)管權(quán)，EPA不僅有權(quán)監(jiān)管由機(jī)動(dòng)車產(chǎn)生的溫室氣體，也用權(quán)監(jiān)管由固定源排放的溫室氣體。

除美國(guó)之外，歐盟 1996年頒布意在整合許可證發(fā)放條件與程序的《污染預(yù)防和控制整合指令》（96/61/EC）（ Integrated Pollution Prevention and Control Directive）》在其附件1關(guān)于工業(yè)污染物的列舉中，包括二氧化碳和其他溫室氣體。 2010年，歐盟出臺(tái)《工業(yè)污染物排放指令》（2010/75/EU） （Industrial Emission Directive）代替1996年頒布的《污染預(yù)防和控制整合指令》，但兩個(gè)指令關(guān)于工業(yè)污染物的定義相同。歐盟雖然將二氧化碳和其他溫室氣體列為工業(yè)污染物類型之一，但是并沒有依據(jù)《工業(yè)污染物排放指令》對(duì)二氧化碳排放進(jìn)行規(guī)制，相反，歐盟制定了專門的控制二氧化碳排放的《歐盟排放交易指令》（2003/87/EC），并注意《歐盟排放交易指令》與《工業(yè)污染物排放指令》的銜接。凡納入歐盟排放交易體系的，適用《歐盟排放交易指令》；未納入EU-ETS的，適用《工業(yè)污染物排放指令》。

歐盟、美國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，將二氧化碳等溫室氣體作為污染物并通過污染防治法或者《清潔空氣法》來控制溫室氣體排放也是一種可能的選擇。

二、將二氧化碳作為空氣污染物由大氣法對(duì)其排放加以規(guī)制，是最佳選擇嗎

盡管美國(guó)聯(lián)邦最高法院通過判例作出了關(guān)于溫室氣體符合《清潔空氣法》下“空氣污染物”的廣泛定義的解釋，奧巴馬政府及其領(lǐng)導(dǎo)下的美國(guó)環(huán)保署也一直堅(jiān)持通過《清潔空氣法》控制溫室氣體排放，但是這種做法在美國(guó)國(guó)內(nèi)有相當(dāng)大的爭(zhēng)議。

在美國(guó)聯(lián)邦最高法院，阿里托法官和托馬斯法官堅(jiān)持認(rèn)為，聯(lián)邦最高法院對(duì)馬薩諸塞州訴美國(guó)環(huán)境保護(hù)局一案的判決本身就是一個(gè)錯(cuò)誤〔6〕，因?yàn)閲?guó)會(huì)在制定《清潔空氣法》時(shí)并未考慮諸如溫室氣體之類的污染物，聯(lián)邦最高法院在“美國(guó)電力公司訴康涅狄格州案”中對(duì)《清潔空氣法》取代美國(guó)聯(lián)邦普通法的分析，“依賴于這樣一種假設(shè)，即美國(guó)聯(lián)邦最高法院在‘馬薩諸塞州訴美國(guó)環(huán)保署案的判決中對(duì)《清潔空氣法》進(jìn)行了正確的解釋，從而允許EPA依據(jù)該法對(duì)溫室氣體排放進(jìn)行監(jiān)管”?！?〕斯卡利亞大法官也認(rèn)為，溫室氣體不是標(biāo)準(zhǔn)的“空氣污染物”，它不會(huì)導(dǎo)致污染也并不臟。〔8〕

在美國(guó)國(guó)會(huì)，也存在針對(duì)是否將二氧化碳作為空氣污染進(jìn)行監(jiān)管的政黨較量。從2011年到2013年之間，美國(guó)眾議院（共和黨占多數(shù)）還通過許多個(gè)關(guān)于取消EPA對(duì)溫室氣體監(jiān)管權(quán)的議案，但這些議案最終在參議院（民主黨微弱多數(shù)）遭到否決。

美國(guó)雖然可以通過《清潔空氣法》控制溫室氣體排放，但這種做法也存在著明顯的問題：

第一，對(duì)傳統(tǒng)空氣污染物排放的規(guī)制措施不一定適合對(duì)二氧化碳等溫室氣體的規(guī)制。以美國(guó)《清潔空氣法》為代表的傳統(tǒng)空氣污染物控制制度，主要依賴“命令與控制”措施，如空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、許可以及大量的禁止與限制性規(guī)范，但是對(duì)二氧化碳等溫室氣體的排放控制而言，更有效的措施是能源效率的提高以及低碳能源的使用。因而立法的重點(diǎn)是如何鼓勵(lì)對(duì)低碳能源的使用和激勵(lì)提高能效，而不是命令與限制。

第二，對(duì)傳統(tǒng)空氣污染物（顆粒物、二氧化硫、一氧化碳、臭氧、懸浮微粒、氮氧化物、鉛）等的末端排放控制，可以依賴“最佳可得技術(shù)”、“最佳經(jīng)濟(jì)技術(shù)”；而對(duì)控制溫室氣體排放而言，往往缺乏末端控制技術(shù)，即便存在末端控制技術(shù)，末端控制的技術(shù)也并不成熟，碳捕捉與封存技術(shù)尚不能商業(yè)化運(yùn)用，更談不上經(jīng)濟(jì)性。

第三，通過諸如《清潔空氣法》等的大氣污染防治法難以實(shí)現(xiàn)對(duì)所有溫室氣體排放的管制。傳統(tǒng)空氣污染物伴隨工業(yè)化進(jìn)程產(chǎn)生，因而各國(guó)大氣污染防治法的重點(diǎn)集中于工業(yè)廢氣，但是溫室氣體的產(chǎn)生途徑并非如此簡(jiǎn)單，“土地利用、土地利用變化和森林”所產(chǎn)生的溫室氣體在溫室氣體排放總量中，也占相當(dāng)比例。而且，與傳統(tǒng)空氣污染物不同的是，在溫室氣體中，二氧化碳在商業(yè)、工業(yè)領(lǐng)域具有廣泛的利用價(jià)值，甲烷作為天然氣的重要組成部分，本身還是一種重要的能源。對(duì)這部分溫室氣體就無法、事實(shí)上也不可能作為空氣污染物。所以，即便將二氧化碳作為空氣污染物，大氣污染防治立法也只能解決工業(yè)與能源領(lǐng)域的碳排放問題，并不能對(duì)所有溫室氣體的排放進(jìn)行規(guī)制。

雖然美國(guó)當(dāng)前通過判例法將二氧化碳解釋為空氣污染物，并且在《清潔空氣法》下控制溫室氣體排放，但是這種做法將溫室氣體排放規(guī)制完全納入既有制度框架，因此，就涉及與現(xiàn)有制度的徹底契合。因此，較多涉及對(duì)既有法律的解釋、修改與運(yùn)用，相當(dāng)復(fù)雜。當(dāng)然，即便美國(guó)當(dāng)前將二氧化碳等溫室氣體作為空氣污染物進(jìn)行監(jiān)管，也不能表明美國(guó)聯(lián)邦層面已經(jīng)放棄了制定控制溫室氣體排放專門立法的努力。我們更傾向于認(rèn)為美國(guó)當(dāng)前在控制溫室氣體排放方面的做法，實(shí)際是在無法通過應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法情形下的控制溫室氣體排放的權(quán)宜之計(jì)和無奈之舉。

三、中國(guó)要不要將二氧化碳等溫室氣體作為空氣污染物，通過《大氣污染防治法》來控制其排放

我國(guó)作為后起的主要發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體，近幾年面臨十分嚴(yán)重的霧霾天氣，這一方面表明中國(guó)作為“世界加工廠”的現(xiàn)實(shí)，另一方面，也說明我國(guó)現(xiàn)行《大氣污染防治法》及其執(zhí)行并不完美，迫切需要加強(qiáng)立法和執(zhí)法?！洞髿馕廴痉乐畏ā返男薷恼窃诖吮尘跋绿岢霾⒘腥胧萌珖?guó)人大立法規(guī)劃的。2014年6月5日，由環(huán)境保護(hù)部起草的《大氣污染防治法（修訂草案送審稿）》（以下簡(jiǎn)稱送審稿）已經(jīng)提交國(guó)務(wù)院，目前，國(guó)務(wù)院正在征詢對(duì)送審稿的意見。

就送審稿的內(nèi)容來看，其附則第192條第（一）（二）項(xiàng)對(duì)“大氣污染”和“大氣污染物”的定義進(jìn)行了明確規(guī)定。照此規(guī)定，“大氣污染”是指大氣環(huán)境因某種物質(zhì)的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，使其功能減退或者喪失，從而影響大氣的有效利用，危害人體健康、生命財(cái)產(chǎn)安全或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成大氣環(huán)境惡化的現(xiàn)象?！按髿馕廴疚铩笔侵钢苯踊蛘唛g接向大氣排放的、能導(dǎo)致大氣環(huán)境污染的物質(zhì)。這條解釋雖然沒有列舉到底哪些物質(zhì)屬于大氣污染物，但是可以看出，它包含的大氣污染物的范圍是十分廣泛的。二氧化碳等溫室氣體也符合本條關(guān)于大氣污染物的界定，亦應(yīng)當(dāng)屬于大氣污染物。或許，送審稿的起草者有意如此解釋，其意圖就是將二氧化碳等溫室氣體包括在大氣污染物之內(nèi)。

與此相對(duì)應(yīng)，送審稿設(shè)專章（第六章）對(duì)控制溫室氣體排放作了規(guī)定。不過，就送審稿對(duì)控制溫室氣體進(jìn)行專門特別規(guī)定來看，至少環(huán)境保護(hù)部認(rèn)為即便將溫室氣體作為空氣污染物，它也與一般空氣污染物不同，不然為什么不對(duì)其他空氣污染物進(jìn)行單章規(guī)定，而只對(duì)溫室氣體進(jìn)行單章規(guī)定。就送審稿對(duì)溫室氣體排放控制所設(shè)規(guī)范來看，其控制措施顯然與其他空氣污染物的控制措施有巨大區(qū)別，這些措施主要涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源效率提高、監(jiān)測(cè)考核和標(biāo)準(zhǔn)、低碳技術(shù)、能效標(biāo)識(shí)、增強(qiáng)碳匯以及國(guó)際合作等，不僅十分原則，而且相當(dāng)簡(jiǎn)陋。

我們認(rèn)為，如果我國(guó)采取美國(guó)的模式，將二氧化碳作為空氣污染物納入《大氣污染防治法》進(jìn)行規(guī)制，可能會(huì)存在諸多問題：

第一，通過《大氣污染防治法》難以向社會(huì)傳達(dá)一種低碳發(fā)展的理念和信號(hào)。氣候變化的應(yīng)對(duì)是一個(gè)長(zhǎng)期問題，它所依賴的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也是一個(gè)長(zhǎng)期問題。因而無論采取什么樣的立法模式，關(guān)鍵在于促進(jìn)全社會(huì)形成一個(gè)低碳發(fā)展的理念。但是《大氣污染防治法》不可能擔(dān)當(dāng)此重任。這并不是說《大氣污染防治法》本身有問題，而是因?yàn)榇髿馕廴痉乐畏ǖ氖姑y以讓它的功能輻射至低碳領(lǐng)域。

第二，二氧化碳等溫室氣體的減排主要涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及能源效率的提高等，遠(yuǎn)超出污染防治范圍。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整屬于國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展范圍，主要由國(guó)家發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)；而結(jié)構(gòu)能源調(diào)整特別是發(fā)展可再生能源等低碳新能源的職責(zé)屬于國(guó)家能源局。另外，二氧化碳等溫室氣體的減排還涉及建筑、交通、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等多領(lǐng)域，亦需要強(qiáng)有力的部門協(xié)調(diào)。這些宏觀事務(wù)很難只作為一個(gè)污染問題來處理，環(huán)境保護(hù)部門也難以勝任。

第三，《大氣污染防治法》難以對(duì)所有溫室氣體排放源進(jìn)行監(jiān)管。傳統(tǒng)空氣污染物及其排放源，來源相對(duì)明確，無論大小，均可以適用相同的管制措施，而且以追求“零排放”為最高境界，但是對(duì)于溫室氣體排放來說，則不完全相同。溫室氣體排放源相對(duì)空氣污染物排放源，不僅有工業(yè)排放，而且有能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、土地利用等領(lǐng)域的排放，針對(duì)不同領(lǐng)域的排放源，管制措施也難以統(tǒng)一，而且也不可能追求“零排放”，特別是對(duì)于來自于農(nóng)牧業(yè)、土地利用等領(lǐng)域的溫室氣體排放就很難管制。

第四，對(duì)空氣污染物和二氧化碳等溫室氣體管制的要求不同。在我國(guó)當(dāng)前空氣污染特別嚴(yán)重的情況下，不難想像，此次大氣法的修改“嚴(yán)”字當(dāng)頭。而且只要國(guó)家有決心解決空氣污染問題，就完全可能通過采取強(qiáng)勢(shì)的行政措施在較短時(shí)間內(nèi)取得明顯治理效果，但對(duì)溫室氣體的減排則并非如此。應(yīng)對(duì)氣候變化問題作為全球最大的公共問題，任何一個(gè)國(guó)家都不可能單方面采取強(qiáng)勢(shì)的行政措施來進(jìn)行控制，因?yàn)槿绻渌麌?guó)家不積極，一個(gè)國(guó)家的減排會(huì)因?yàn)椤疤夹孤丁倍麥p。所以各國(guó)均采取激勵(lì)為主的減排措施。在中國(guó)尚沒有強(qiáng)制減排義務(wù)以及未來國(guó)際談判以“自主承諾、國(guó)際確認(rèn)”為發(fā)展趨勢(shì)的情況下，溫室氣體減排應(yīng)當(dāng)以“激勵(lì)與約束相結(jié)合”進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芸?。大氣法與溫室氣體減排政策的差異，也決定了如果將兩種緩急不同的問題整合進(jìn)同一部立法，其后的問題也就不言自明。

當(dāng)然，即便不將二氧化碳等溫室氣體的排放控制納入《大氣污染防治法》，并不等于環(huán)境監(jiān)管部門在控制溫室氣體排放方面無所作為?！?〕基于提高行政機(jī)關(guān)的辦事效率、減少因?yàn)槲廴疚铮厥覛怏w）排放信息報(bào)告、排放許可而給受控企業(yè)造成的過度負(fù)擔(dān)，在控制溫室氣體排放具體的監(jiān)管權(quán)限設(shè)置中，通常將溫室氣體監(jiān)測(cè)、排放報(bào)告制度、排放許可等監(jiān)管職責(zé)賦予環(huán)境保護(hù)部門。這種做法在大多數(shù)國(guó)家盛行，如美國(guó)、歐盟、加拿大魁北克省等都是如此。

四、我國(guó)二氧化碳排放規(guī)制的立法選擇及其地位

考慮到在大氣污染防治法下控制溫室氣體排放的所暴露出來的問題，以及氣候變化本身的復(fù)雜性以及國(guó)際合作的復(fù)雜性，都決定了在對(duì)待二氧化碳等溫室氣體的排放問題上，應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)宏大的特殊命題，運(yùn)用以一種更為系統(tǒng)化的規(guī)制方式來對(duì)待?；蛟S基于此，世界各國(guó)在履行自己所承擔(dān)的二氧化碳等溫室氣體減排責(zé)任時(shí)，普遍通過專門立法的途徑來解決，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球有66個(gè)國(guó)家和地區(qū)制定了二氧化碳等溫室氣體減排放的專門立法和政策。其中10余個(gè)國(guó)家有國(guó)家層面的專門立法。而這些有專門立法的國(guó)家，逐漸趨同于綜合立法模式。

我國(guó)雖然有《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》等對(duì)低碳發(fā)展工作提出要求，但其效力僅局限于“十二五”期間，無法為社會(huì)公眾、尤其低碳投資者提供穩(wěn)定的預(yù)期；雖然有全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》，但內(nèi)容太過原則；雖然有《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《森林法》以及《大氣污染防治法》等能源和環(huán)境法律，但都不足以匹配實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展所需要的社會(huì)變革在廣度和深度方面的規(guī)范性要求。

筆者認(rèn)為，我國(guó)迫切需要借鑒和吸取多數(shù)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，制定一部專門的、綜合性的控制二氧化碳等溫室氣體排放的立法，這部立法應(yīng)當(dāng)能夠統(tǒng)領(lǐng)在低碳發(fā)展中所涉及的各類社會(huì)關(guān)系，成為全面涵蓋生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域一切溫室氣體排放活動(dòng)，在節(jié)約使用能源、提高能源效率、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、減緩氣候變化方面統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)行相關(guān)立法的上位法。它不僅能夠處理與能源、環(huán)境等各類低碳發(fā)展相關(guān)法律規(guī)范之間的銜接問題，也為控制大氣中溫室氣體濃度所需建構(gòu)和維護(hù)的新型社會(huì)關(guān)系提供了專門的平臺(tái)。至于具體名稱，如是《氣候變化應(yīng)對(duì)法》還是《低碳發(fā)展促進(jìn)法》，則不是主要問題。因?yàn)闊o論名稱是什么，都需要對(duì)二氧化碳等溫室氣體減排的基本原則、主要制度措施、管理體制與機(jī)構(gòu)、減排的主要領(lǐng)域、激勵(lì)的方式作出規(guī)定。因此，建議國(guó)家加快氣候變化或者低碳發(fā)展立法進(jìn)程，以為低碳發(fā)展提供有力的法律保障和制度支持。

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（責(zé)任編輯：何進(jìn)平）