[摘要]推行省直管縣財政體制改革是國家財政體制的重大改革與探索，目前已在除民族自治地區(qū)外的各省市取得了顯著成效。民族自治地區(qū)的財政現(xiàn)狀呼喚新的財政體制改革，省直管縣的財政體制能夠突破民族自治地區(qū)的財政困境，而且民族地區(qū)財政自治與省直管縣財政體制存在理論上和法理上的相容性。民族地區(qū)應(yīng)結(jié)合自身特點，先開展擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革、調(diào)整省級行政區(qū)劃并修改憲法和法律，為民族自治地區(qū)更好地推進(jìn)省直管縣財政體制改革做準(zhǔn)備。

[關(guān)鍵詞]民族地區(qū)；財政自治；省直管縣財政體制；相容性

[作者]徐廣亞，北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士研究生。北京，100044

[中圖分類號]F812.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-454X（2014）05-0135-005

為增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)，2009年中央一號文件就已經(jīng)提出要“依法探索省直接管理縣的體制”。為切實貫徹執(zhí)行中央提出的省直管縣體制改革，國家財政部于同年6月22日發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》提出了作為此次改革的總體目標(biāo)，即“2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財政改革”。各省市的改革實踐證明，實行省直管縣財政體制將是提高財政運行效率的必然選擇，是解決現(xiàn)行財政管理體制弊端的重大實踐，是黨中央推進(jìn)行政管理體制改革的有機(jī)組成部分。在全國已有24個省市推行省直管縣財政體制改革的大背景下，5個民族自治區(qū)卻遲遲沒有行動；即使是那些正在試點的省市，也將其轄區(qū)內(nèi)的自治州及其所轄縣市暫時排除在改革范圍之外。

一、研究現(xiàn)狀及問題的提出

截至目前，關(guān)于民族自治地區(qū)推行省直管縣財政體制改革的研究資料還很少見，歸結(jié)起來大致可分為三種觀點：一是不可推行，蔡強(qiáng)認(rèn)為省直管縣財政體制與民族自治相沖，若實行就與《民族區(qū)域自治法》相悖；二是現(xiàn)在不宜推行，但可以采取適當(dāng)?shù)淖兺ù胧╅g接推行，例如張占斌就提出新疆、西藏、內(nèi)蒙古和青海等地在改革行政區(qū)劃之前宜保持目前的行政格局，但可逐漸將部分權(quán)力下放到縣級政府；三是可以推行，楚國良撰文指出民族地區(qū)雖然面臨著巨大的改革困境，但也不可因噎廢食，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況選取部分縣先進(jìn)行改革；陳達(dá)云和鄧速提出民族自治地區(qū)在改革過程中應(yīng)充分考慮自治州縣在省管縣體制下的特殊情況。

在省直管縣財政體制改革全面推行的大背景下，民族自治地區(qū)加入改革的行列是大勢所趨。而且，率先進(jìn)行財政體制上的省直管縣改革，可以為后續(xù)的行政體制的省直管縣改革提供有價值的借鑒并奠定良好的制度基礎(chǔ)。因此，為了更好地推進(jìn)改革，我們就需要對以下四個議題進(jìn)行深入探討：首先，民族自治地區(qū)是否有進(jìn)行這項改革的必要性和迫切性；其次，推行省直管縣財政體制改革能否切實改善民族自治地區(qū)財政困難的狀況；然后，推行省直管縣財政體制改革與民族財政自治是否相悖；最后，民族自治地方在進(jìn)行省直管縣財政體制改革前應(yīng)做哪些準(zhǔn)備以及在改革過程中應(yīng)注意哪些問題。上述內(nèi)容即為本文的總體研究思路和主要研究內(nèi)容。

二、民族自治地區(qū)的財政困境亟待突破

在我國，民族問題特別是少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題歷來是黨和政府高度關(guān)注的重大問題。鑒于少數(shù)民族地區(qū)所處的特殊環(huán)境和面臨的不利條件，為了促進(jìn)民族自治地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，中央政府出臺了相應(yīng)的優(yōu)惠政策并加大了財政扶持的力度，提高了對其轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)。據(jù)財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中央財政對民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的額度從1994年的167億元增加到2000年的638億元，2008年甚至達(dá)到了4253億元，中央財政的大力扶持在一定程度上緩解了民族地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中面臨的資金不足問題。然而，民族地區(qū)財政狀況目前面臨的形勢依然很嚴(yán)峻，仍然不容忽視，這也將影響民族地區(qū)乃至全國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

（一）地方財力不足，財政依賴性強(qiáng)

近年來，雖然中央財政逐步加大了對民族自治地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，但由于歷史、文化、自然、經(jīng)濟(jì)等因素導(dǎo)致的財政收入不足和財政赤字巨大等問題仍十分突出。而且，由于環(huán)境惡劣、位置偏遠(yuǎn)、交通不便、技術(shù)落后以及歷史遺留等問題的存在，民族自治地區(qū)財政對上級及中央財政的依賴性仍然很強(qiáng)。不難看出，民族自治地區(qū)財力不足和依賴性強(qiáng)的問題，不僅不能為其財政自治權(quán)的行使提供物質(zhì)保障，還會影響民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展甚至不利于民族團(tuán)結(jié)。

（二）支出結(jié)構(gòu)失調(diào)，陷入惡性循環(huán)

民族自治地區(qū)財政支出結(jié)構(gòu)的不合理，主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，民族自治地區(qū)對教育事業(yè)的投入較少，衛(wèi)生事業(yè)和社會保障的支出不足，這直接影響了民族地區(qū)社會和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展；另一方面，由于民族自治地方的特殊性，行政機(jī)構(gòu)層級和機(jī)構(gòu)數(shù)量設(shè)置較多，財政供養(yǎng)人數(shù)相對較多，行政管理費用支出所占比重很高，剛性及法定支出壓力巨大。由此可見，財政中非生產(chǎn)性支出不斷增加，建設(shè)性資金的投入不足，是民族自治地區(qū)財政支出結(jié)構(gòu)的失調(diào)，這就導(dǎo)致了生產(chǎn)投入不夠使得經(jīng)濟(jì)落后與財政收入偏低的惡性循環(huán)。

（三）財權(quán)事權(quán)錯位，補(bǔ)償機(jī)制缺失

財權(quán)和事權(quán)的錯位，也是導(dǎo)致民族自治地區(qū)財政困境一個重要因素。民族自治地方承擔(dān)的事權(quán)事項較多，歸結(jié)起來主要分為三個方面：一是“基本性事權(quán)”，是指與一般地方同樣需要承擔(dān)的事權(quán)，如維持本級政府的基本運轉(zhuǎn)、城市維護(hù)建設(shè)和提供公共服務(wù)等；二是“外溢性事權(quán)”，就是指需要中央政府根據(jù)外溢程度承擔(dān)一定份額的出資責(zé)任的部分事權(quán)，如基礎(chǔ)教育、扶貧和沙漠治理等；三是“代理f生事權(quán)”，亦即關(guān)系國家整體利益、需要由中央政府承擔(dān)職責(zé)的事權(quán)，如邊境安全、生態(tài)保護(hù)等。然而，在多年的財政運作實踐中，中央財政對民族自治地方的很多代理f生事權(quán)和外溢性事權(quán)所承擔(dān)的責(zé)任并沒有在轉(zhuǎn)移支付中得到充分體現(xiàn)，這給民族自治地區(qū)的財政帶來了巨大壓力。

三、省直管縣財政體制對突破民族財政困境的作用

現(xiàn)在民族自治地區(qū)的財政狀況困難重重，現(xiàn)行的財政體制陷入了很大的困境，那么有沒有更好的財政體制能夠突破這種困境并極大地促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展呢？目前在全國范圍內(nèi)廣泛試點的省直管縣財政體制改革取得了比較顯著的成效，那么這種改革是否也能解決民族自治地區(qū)的財政困難呢？通過對改革實踐的深入分析，結(jié)合民族自治地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)特點，我們可以發(fā)現(xiàn)省直管縣財政體制能在以下三個方面對突破民族自治地區(qū)的財政困境起到良好的作用：

（一）減少財政管理層次，提高資金利用效率

其他省市的改革實踐表明，如果將來省直管縣財政體制改革能夠在民族自治地區(qū)推行的話，縣與市將在財政層次上同級，都直接與省級財政接觸，會減少中間管理環(huán)節(jié)，有利于增強(qiáng)省級調(diào)控能力，大大提高資金利用率。例如，對于各級政府間的財政收支劃分而言，改革之前是先在省和市之間進(jìn)行，然后在市和縣之間進(jìn)行；改革之后則是省直接和市、縣進(jìn)行財政收支劃分，減少了中間的一個環(huán)節(jié)。這種改革不僅能夠提高財政收支劃分的效率，避免兩次劃分造成的時滯，也能有效減少市級財政對縣級財政的限制。這種優(yōu)勢在轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等事項上也能得到體現(xiàn)。

（二）增強(qiáng)縣級財政能力，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一方面，省直管縣財政體制改革能夠提高縣級財政的實力?？h級財政由省政府直管，可以加大省級政府對縣級政府的財政轉(zhuǎn)移支付力度，能夠改善部分基礎(chǔ)較弱、條件惡劣的農(nóng)業(yè)旗縣的經(jīng)濟(jì)狀況，這對地處廣大農(nóng)牧區(qū)的民族自治地區(qū)尤為重要。另一方面，改革能夠增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性和動力。縣級政府得到從省市兩級下放的各種經(jīng)濟(jì)與社會管理權(quán)限以后，能夠提高其宏觀調(diào)控能力，提升縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的完整性，有利于推動縣域經(jīng)濟(jì)的整體全面發(fā)展，為減小民族地區(qū)與中東部地區(qū)的差距奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（三）減輕地市財政負(fù)擔(dān)，加快州市發(fā)展進(jìn)程

從表面上看，省對縣財政直管可能會影響市級政府的財政收入，其實在客觀上卻能緩解市級政府的財政負(fù)擔(dān)，為市更好的發(fā)展創(chuàng)造有利條件。當(dāng)省級政府將原本屬于市級政府的財權(quán)收歸其所有，市級政府雖然失去了截留財政收入的機(jī)會，但仍可利用其行政級別上的優(yōu)勢，在城市化的進(jìn)程中通過撤縣設(shè)區(qū)的方式將富裕的縣變成市轄區(qū)，也可以以省直管縣為由減少其對經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)縣的財政支持。特別是在民族自治地區(qū)，省直管縣帶來的這一點好處對一些自治州和市尤為明顯。

四、民族財政自治與省直管縣財政體制的相容性

民族自治地區(qū)的財政能力較弱，給其經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展帶來了巨大的風(fēng)險。根據(jù)上文的分析可以看出，省直管縣的財政體制能夠突破民族自治地區(qū)的財政困境，卻遲遲沒有進(jìn)行改革。通過分析不難發(fā)現(xiàn)，改革最大的阻力就是“民族財政自治與省直管縣財政體制是否相容”這一困惑，很多人會有這樣的擔(dān)憂：一旦進(jìn)行改革，民族自治地區(qū)的財政自治權(quán)就會遭到架空和虛置。本文根據(jù)以下分析認(rèn)為，民族財政自治與省直管縣財政體制存在理論上和法理上的相容性，二者并行不悖。

（一）民族區(qū)域自治與省直管縣財政體制的辯證關(guān)系

民族區(qū)域自治和省直管縣財政體制是兩個不同范疇的問題：民族區(qū)域自治制度是國家主要的基本政治制度之一，是黨和政府處理民族問題的基本政策；而作為地方財政的一種運行模式，省直管縣財政體制的作用在于提高地方財政的運行效率，與基本政治制度無關(guān)。如果省直管縣財政體制改革可以突破民族自治地區(qū)的財政困境、解決其面臨的主要難題、促進(jìn)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會全面可持續(xù)發(fā)展，那么拒絕改革的行為就是不理性的，也是不明智的。

（二）民族自治權(quán)具有相對性和有限性

在中央集權(quán)的國家，地方政府的權(quán)力來自于中央政府，因此不論在何種情況下，中央政府都有著最終的決定權(quán)。中國是單一制國家，采取了中央集權(quán)的權(quán)力配置方式，民族自治地方政府的權(quán)力，是中央政府授予的，是一種派生性的權(quán)力，同時也是一種執(zhí)行性的權(quán)力，是相對的自治。因此，從宏觀的政治體制層面來看，首先要保證國家政權(quán)的完整和統(tǒng)一，民族地區(qū)自治權(quán)才會有行使的空間；而從具體的制度設(shè)計角度來看，少數(shù)民族自治地區(qū)的自治性又在相當(dāng)大的程度上依賴和取決于其行政性。民族自治權(quán)的派生性、相對性、有限性和執(zhí)行性等特性決定了其成為不了一種特殊的優(yōu)先保障權(quán)。因此，從理論上來說，當(dāng)中央推行一項全國性的政策時，民族自治地方是無法與之對抗、拒不執(zhí)行的。

（三）民族財政自治權(quán)具有附屬性

民族區(qū)域自治的核心是少數(shù)民族的自治權(quán)，而財政自治權(quán)又是這種自治權(quán)的重要組成部分。通常來講，所謂民族自治地區(qū)的財政自治，就是指民族自治地方政府在國家基本的財政管理體制以及統(tǒng)一的財政政策的指導(dǎo)下，根據(jù)憲法以及民族區(qū)域自治法和相關(guān)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，從民族自治地方政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要出發(fā)，自主管理本地財政事務(wù)的活動。從這個角度說，財政自治權(quán)依附于政治上的自治權(quán)，是由民族自治權(quán)衍生出的，具有附屬性。因此，由于民族自治權(quán)的相對性，財政自治權(quán)也是相對的。

（四）財政自治權(quán)構(gòu)成要素具有客觀性

從法律關(guān)系的角度來看，民族地區(qū)財政自治權(quán)由以下三個要素構(gòu)成，即行使權(quán)力的主體、客體和財政自治權(quán)的法定內(nèi)容。如若這三個要素沒有變化，就不會造成法理上的財政自治權(quán)被虛置化的問題。具體來講，在民族自治地區(qū)，行使財政自治權(quán)的主體是代表人民利益的各級地方自治機(jī)關(guān)，實施財政自治權(quán)的客體是其管轄范圍內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)資源，法定財政自治權(quán)的內(nèi)容涉及民族自治地方的財政收支管理、稅收優(yōu)惠及減免以及開設(shè)地方性的商業(yè)銀行等方面。從實際來看，省直管縣財政體制改革既不會撤銷民族自治機(jī)關(guān)，也不會破壞民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)資源，更不會改變少數(shù)民族群眾作為財政自治的受惠對象這一事實。

五、對民族自治地區(qū)進(jìn)行省直管縣財政體制改革的建議

通過以上的分析，我們可以很容易地得出“民族地區(qū)財政自治與省直管縣財政體制存在相容性”的結(jié)論。但是，由于民族地區(qū)自然經(jīng)濟(jì)、社會歷史和文化宗教等條件的復(fù)雜性和敏感性，民族自治地區(qū)如何通過省直管縣財政體制改革建立起一種高效而又平等的民族財政運行機(jī)制也是一個相當(dāng)重要的問題。然而民族自治地區(qū)卻遲遲未啟動改革，除了有“民族財政自治與省直管縣財政體制是否相容”的疑慮之外，也不乏對民族地區(qū)自然地理條件惡劣、交通和通訊技術(shù)不發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)以及管轄地域較大等因素的考慮。為了民族自治地區(qū)將來能夠更加順暢地推進(jìn)改革，結(jié)合民族地區(qū)特殊的社會自然環(huán)境，本文針對民族自治地區(qū)啟動改革之前所需的準(zhǔn)備工作和改革過程中需要注意的問題提供了以下幾點建議：

（一）開展擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，強(qiáng)化技術(shù)保障

從理論上說，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣是省直管縣體制改革的前期階段。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣有利于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)是推行省直管縣財政體制改革的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。然而民族地區(qū)由于各種不利因素的影響，很多州縣還不具備這個條件，因此民族自治地區(qū)若希望省直管縣財政體制改革成功，就必須著力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，為改革的順利進(jìn)行提供強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支持。

另外，推行省直管縣財政體制改革之后，省級政府要直接和縣級政府進(jìn)行財政往來，需要信息傳達(dá)和人員往來的高效率，這就對通訊技術(shù)和交通條件提出了更高的要求。民族地區(qū)應(yīng)努力克服惡劣的自然地理條件，大力發(fā)展交通事業(yè)和通訊技術(shù)。發(fā)達(dá)的信息技術(shù)與交通條件可以為扁平化管理創(chuàng)造良好的技術(shù)條件，各種信息得以及時傳達(dá)和反饋，可以幫助省級政府對縣級政府進(jìn)行更卓有成效的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）改革行政區(qū)劃，調(diào)整省區(qū)規(guī)模

目前我國省、自治區(qū)的行政區(qū)劃很多都偏大，這很不利于省直管縣財政體制改革的進(jìn)行，于是有學(xué)者撰文提出通過調(diào)整行政區(qū)劃或者增加省級行政單位數(shù)量來縮減省級政府的管轄范圍。也有學(xué)者在借鑒國外行政區(qū)劃設(shè)置模式基礎(chǔ)上提出把一級行政區(qū)劃增設(shè)到五十個左右的設(shè)想。若省區(qū)劃小變?yōu)楝F(xiàn)實，各省區(qū)就可以以合理的管理幅度加快推進(jìn)改革的進(jìn)程?？梢姡瑒澬∈^(qū)、增加省級行政區(qū)劃是改變目前我國行政區(qū)劃體制混亂的重要選擇。但是縮小省、自治區(qū)的管轄范圍并不是能夠輕易實現(xiàn)的事，而且在調(diào)整過程中甚至?xí)龅絹碜愿鞣降恼巍⒚褡搴妥诮痰确矫娴膲毫?。例如，目前仍有不少敵對勢力在邊境地區(qū)和少數(shù)民族聚居地區(qū)從事著分裂和恐怖活動，如果貿(mào)然進(jìn)行省級行政區(qū)劃改革，或許會給其帶來可乘之機(jī)。因此省級行政區(qū)劃改革規(guī)劃和措施應(yīng)當(dāng)根據(jù)各省和自治區(qū)的具體情況慎重選擇，不可一概而論。

（三）修改憲法和法律，妥善安置自治州

第一，適當(dāng)修訂憲法。根據(jù)上述論證，雖然民族區(qū)域自治和省直管縣財政體制改革存在理論上和法理上的相容性，但由于憲法已經(jīng)明確規(guī)定自治州的行政管理體制為州管縣，因此自治州若要順利推行改革，就需要對憲法的相關(guān)條款進(jìn)行修改。筆者認(rèn)為可以將憲法的第三十條第二款修改為“省、自治區(qū)分為縣、自治縣、市”。修改的目的在于確保自治州不再是一級地方政府，縣、自治縣等直接省級政府管理，從而在憲法層面對省直管縣財政體制予以肯定。

第二，修改相關(guān)法律。盡管我國憲法中沒有明確規(guī)定地級市這一級地方政府，但是在實行市管縣體制以來，我國的政府層級基本上是按照中央、省、市、縣和鄉(xiāng)五級來進(jìn)行制度安排的。在很多法律法規(guī)和政策文件中，地級市的管理權(quán)限得到了明確的設(shè)置和認(rèn)可。由此可見，實行省直管縣雖與憲法精神保持了一致，但卻與市管縣體制下出臺的一些法律法規(guī)和政策不相符，這就嚴(yán)重制約著省直管縣改革的有效實施。因此要對現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行修訂，對于不利于省直管縣改革的條款予以刪除或修改，為新體制的運行創(chuàng)造良好的法律制度環(huán)境。

第三，妥善安置自治州。隨著財政體制上的省直管縣改革的深入，在繼續(xù)推進(jìn)行政管理體制上的省直管縣改革時，會逐漸架空自治州。這種情況看似會影響少數(shù)民族的自治權(quán)，其實從長遠(yuǎn)來看，地級市這一級政府的撤銷是大勢所趨。從實際情況來看，一個民族的自治州下轄的有縣、縣級市和其他民族的自治縣。為了保證少數(shù)民族的自治權(quán)，可以考慮在以后撤銷自治州這一級行政建制時將其下轄的縣和縣級市改為其對應(yīng)民族的自治縣，其他民族的自治縣繼續(xù)保留，都直接歸省級政府管轄，由原來實行自治的民族繼續(xù)行使自治權(quán)。

[責(zé)任編輯：陳家柳]