李天德+陳志偉

摘要：伴隨著適度寬松的貨幣政策和城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進(jìn)，我國地方政府投融資平臺迅速發(fā)展。與此同時，地方政府性債務(wù)不斷累積，投融資平臺債務(wù)透明度低、違規(guī)擔(dān)保、缺乏監(jiān)督、政企不分等多方面問題不斷出現(xiàn)。因此，必須盡快實(shí)現(xiàn)地方政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展。地方政府投融資平臺未來的轉(zhuǎn)型要逐步實(shí)現(xiàn)市場化、規(guī)范化和可持續(xù)發(fā)展，要著力以投融資平臺轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)投融資模式的創(chuàng)新，從而破解城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的投融資難題，實(shí)現(xiàn)投融資平臺健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府投融資平臺；投融資體制改革；轉(zhuǎn)型發(fā)展

中圖分類號：F831文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2015）04-0020-04

地方政府投融資平臺是我國過去一段時期內(nèi)財稅和投融資體制與城鎮(zhèn)化發(fā)展不匹配的情況下，政府成立的為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)提供融資支持的實(shí)體。在2008年金融危機(jī)和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的雙重背景下，地方政府投融資平臺迅速發(fā)展，地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷增長，其風(fēng)險也受到政府和學(xué)術(shù)界的重點(diǎn)關(guān)注，伴隨著國家在財稅、金融、國有企業(yè)和投融資體制等領(lǐng)域改革的不斷推進(jìn)，地方政府投融資平臺改革轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

一、新常態(tài)下地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型的緊迫性

地方政府投融資平臺是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展特定階段的產(chǎn)物，在擴(kuò)大內(nèi)需、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程等方面發(fā)揮了重要的作用。但與此同時，地方政府投融資平臺也存在著嚴(yán)重的體制機(jī)制缺陷，而且其無序發(fā)展使得地方政府性債務(wù)不斷累積，不僅影響了其功能作用的有效發(fā)揮，也對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成了潛在風(fēng)險。在我國邁入結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)換、發(fā)展質(zhì)量不斷升級的宏觀背景下，地方投融資平臺作用的轉(zhuǎn)型發(fā)展勢在必行。

1.經(jīng)營模式存在問題，制約地方投融資平臺健康發(fā)展

由于其產(chǎn)生的體制背景有著種種問題，地方政府投融資平臺一直存在著體制缺陷。尤其是近年來，其經(jīng)營發(fā)展中的問題日益突出，使得風(fēng)險不斷累積，融資能力明顯下降。一方面是地方投融資平臺公司內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)不完善。地方投融資平臺一般是政府獨(dú)資組建，政府完全掌握人事、財務(wù)和投融資的決策權(quán)，缺乏現(xiàn)代化企業(yè)的董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營層的治理架構(gòu)，同時投融資平臺由于其公司的性質(zhì)，不受公共財政的監(jiān)督體系的監(jiān)管，因此既缺乏政府相關(guān)部門的監(jiān)督，又缺乏自身的經(jīng)營約束和市場監(jiān)督，多頭借款、盲目負(fù)債、違規(guī)挪用等問題普遍存在。另一方面是償付債務(wù)比例高、透明度低。根據(jù)國家審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬億元中，7170個融資平臺公司負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)4.08萬億元，占地方政府債務(wù)總額的37%。這些債務(wù)多數(shù)未納入財

政預(yù)算管理，融資業(yè)務(wù)透明度很低，還存在舉債主體混亂、擔(dān)保違規(guī)、成本高昂、風(fēng)險集中的問題。

2.新型城鎮(zhèn)化對投融資平臺發(fā)展提出更高要求

近年來，我國城鎮(zhèn)化率以每年超過1%的速度不斷增長，根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，到2020年，我國要實(shí)現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率60%左右。城鎮(zhèn)化率的提高、城鎮(zhèn)人口的擴(kuò)張必然產(chǎn)生城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等方面的需求，投資將會急劇擴(kuò)張，而多數(shù)地方政府僅靠財政預(yù)算收入又無力承擔(dān)，仍然需要依靠投融資平臺來籌集建設(shè)資金，緩解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施等方面建設(shè)的資金供求矛盾。與此同時，新型城鎮(zhèn)化有別于傳統(tǒng)的粗放型城市發(fā)展模式，而是更加注重在土地、產(chǎn)業(yè)及區(qū)域發(fā)展方面的優(yōu)化升級。相對應(yīng)地，投融資平臺的傳統(tǒng)發(fā)展模式和經(jīng)營思路必須隨之轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的客觀需求。

3.深化改革背景下投融資平臺轉(zhuǎn)型迫在眉睫

地方政府投融資平臺的產(chǎn)生和發(fā)展本身屬于投融資體制創(chuàng)新的一種嘗試，然而其體制機(jī)制存在多方面的問題。1994年的分稅制改革使得中央財政收入的比重快速提高，財權(quán)上收和事權(quán)下放的傾向凸顯，并造成了財權(quán)和事權(quán)不匹配的情況。此外，1994年通過的《預(yù)算法》不允許地方政府公開舉債，地方政府為了突破資金瓶頸和法律障礙紛紛成立政府投融資平臺，以平臺為投融資實(shí)體從銀行貸款，并由政府為貸款提供擔(dān)保。但依據(jù)《擔(dān)保法》相關(guān)規(guī)定，地方政府對平臺公司進(jìn)行擔(dān)保實(shí)際上是一種違規(guī)行為。此外，投融資平臺經(jīng)營的不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性也極大影響和削弱了地方政府的借債和償債能力，已成為地方投融資體制改革的最大障礙。2015年新《預(yù)算法》的正式施行意味著投融資體制改革正在提速，因此必須以地方政府投融資平臺改革轉(zhuǎn)型作為投融資體制改革的切入點(diǎn)和突破口，合理定位投融資平臺職能和經(jīng)營范圍，引入民間資本，規(guī)范投融資行為，加強(qiáng)債務(wù)監(jiān)管，不斷創(chuàng)新投融資方式，進(jìn)而促進(jìn)投融資體制改革的順利進(jìn)行。

二、地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向和路徑

地方政府投融資平臺未來的轉(zhuǎn)型發(fā)展要順應(yīng)改革的步伐，實(shí)現(xiàn)投融資模式的創(chuàng)新。

1.地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型的方向

地方政府投融資平臺應(yīng)當(dāng)從以下5個方面實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型：

一是處理好政府與投融資平臺的關(guān)系。理清政府和投融資平臺之間的關(guān)系和責(zé)任劃分，使得平臺從政府投融資實(shí)體向真正市場主體轉(zhuǎn)變，逐漸將政府融資功能從平臺剝離。政府不再通過平臺公司舉債，也不能為平臺公司融資行為提供擔(dān)保，風(fēng)險各自承擔(dān)。

二是引入央企和民間資本，完善公司治理結(jié)構(gòu)，一方面為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)盤活民間資金，另一方面改善公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，建立起完善的公司治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代企業(yè)管理制度。

三是逐步實(shí)現(xiàn)從具體建設(shè)項(xiàng)目融資運(yùn)營轉(zhuǎn)向資本資產(chǎn)經(jīng)營和配置的模式轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域，具體的項(xiàng)目經(jīng)營運(yùn)作可以由平臺參與，也可以交給專業(yè)公司負(fù)責(zé)。

四是多渠道創(chuàng)新融資模式，拓寬融資渠道，根據(jù)企業(yè)的財務(wù)狀況和項(xiàng)目特點(diǎn)積極選擇信托、資產(chǎn)證券化、公私合作（PPP）、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃融資等等手段，使資金使用和項(xiàng)目運(yùn)作更加靈活，并盡可能降低財務(wù)風(fēng)險。

五是拓寬經(jīng)營范圍，實(shí)現(xiàn)多元化發(fā)展。公司可以拓展經(jīng)營的地域、產(chǎn)業(yè)和投資對象的范圍，將作為一個市場主體在所在地之外經(jīng)營，并將投資領(lǐng)域從以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主拓展到文化、教育、衛(wèi)生和高新技術(shù)等領(lǐng)域。

2.地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型的路徑

當(dāng)前地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展有3種方向：

一是完全覆蓋型投融資平臺轉(zhuǎn)制為普通企業(yè)。對于參與商業(yè)項(xiàng)目以及房地產(chǎn)開發(fā)等市場競爭領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)的完全覆蓋型投融資平臺，政府應(yīng)該選擇逐步退出，或引進(jìn)民間資本進(jìn)行混合所有制改革，改制為普通企業(yè)。通過轉(zhuǎn)制為普通企業(yè)，完全覆蓋型投融資平臺將會被推進(jìn)市場，一方面能夠解決原有體制機(jī)制缺陷，另一方面可以將投融資平臺打造成為穩(wěn)定盈利、管理高效的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域企業(yè)，政府作為股東可以分享企業(yè)的盈利。如果平臺在前期因?yàn)檫^度舉債形成了難以處理的存量債務(wù)，也可以通過重組、注資或引進(jìn)其他機(jī)構(gòu)共同解決。此外，還可以選擇債務(wù)重組的方式來對現(xiàn)金流完全覆蓋的投融資平臺進(jìn)行轉(zhuǎn)制。對現(xiàn)金流完全覆蓋的經(jīng)營競爭性項(xiàng)目的投融資平臺，債務(wù)重組可以在對平臺實(shí)施轉(zhuǎn)型以后，通過市場手段自行處理。對于完全覆蓋的準(zhǔn)公益型投融資平臺，可以通過資產(chǎn)證券化等手段進(jìn)行解決，靈活安排合理的融資工具，可以降低債務(wù)成本，也能夠與項(xiàng)目現(xiàn)金流回收期限相匹配。考慮到過去地方政府投融資平臺通過銀行信貸舉借的比例較高，銀行信貸資金出現(xiàn)期限錯配的情況，未來銀行將可能逐漸限制地方政府的中長期貸款額度，以避免金融機(jī)構(gòu)的流動性危機(jī)。

二是半覆蓋型準(zhǔn)公益投融資平臺轉(zhuǎn)制為地方公營結(jié)構(gòu)。半覆蓋型準(zhǔn)公益投融資平臺可以借鑒美國、日本的經(jīng)驗(yàn)，將其轉(zhuǎn)制成為地方政府下屬的公營機(jī)構(gòu)。這類公營機(jī)構(gòu)也可以引進(jìn)民間資本參與，以規(guī)避過去地方政府投融資平臺運(yùn)作中被政府控制所導(dǎo)致的透明度低、缺乏監(jiān)管等方面的缺陷，提高經(jīng)營水平和效率。未來的這類地方公營機(jī)構(gòu)將仍然作為服務(wù)地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)機(jī)構(gòu)，主要通過公私合作（PPP）、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等形式進(jìn)行運(yùn)作，輔助以財稅補(bǔ)貼等形式覆蓋其投資回報，資金來源可以通過發(fā)行地方政府債券來獲得。

三是多種方式轉(zhuǎn)制無覆蓋型投融資平臺。對于完全無覆蓋型投融資平臺，由于其參與項(xiàng)目屬于沒有資金回收的純公益類項(xiàng)目，或是僅僅是為政府融資服務(wù)的實(shí)體，可以對其進(jìn)行撤銷，未來純公益性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目可以由政府承擔(dān)，通過財政資金和地方政府債券進(jìn)行投資。原有投融資平臺的經(jīng)營管理人員可以考慮納入政府，作為運(yùn)作地方政府債券發(fā)行和投融資項(xiàng)目決策運(yùn)作的部門或機(jī)構(gòu)。原有無覆蓋型投融資平臺形成的債務(wù)可以通過地方政府財政資金、專項(xiàng)資金或發(fā)行政府債券等形式進(jìn)行償還。如果原有債務(wù)難以通過常規(guī)方式解決，可以考慮通過引入專業(yè)的資產(chǎn)管理公司通過不良資產(chǎn)處置的金融手段進(jìn)行部分解決，剩余債務(wù)如果規(guī)模不大或者融資結(jié)構(gòu)不合理，可以通過投融資平臺重組或破產(chǎn)進(jìn)行消化。

三、地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策建議

1.穩(wěn)步推進(jìn)改革，分類實(shí)施投融資平臺轉(zhuǎn)型

未來新型城鎮(zhèn)化仍是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動力之一，因此地方投融資平臺在一段時期內(nèi)仍有存在的作用和價值，其改革和轉(zhuǎn)型要保持穩(wěn)步推進(jìn)。我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來，通過全面深化改革不斷釋放制度紅利，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供新動力。國企改革、財稅體制改革、投融資體制改革、金融體制改革等重點(diǎn)領(lǐng)域改革不斷深入，地方投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展正是在這樣一個宏觀背景下展開的。

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域任何一項(xiàng)重大改革都有可能影響地方投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的走向。因此，必須加強(qiáng)對各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)體制改革的研究和關(guān)注，在地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中注意與各項(xiàng)體制改革措施保持同步，及時與新的改革措施相對接、相適應(yīng)。在對投融資平臺實(shí)施轉(zhuǎn)型和改革的時候，要針對不同的公司規(guī)模、經(jīng)營范圍、債務(wù)償還能力分類推進(jìn)轉(zhuǎn)型，將經(jīng)營盈利性項(xiàng)目的完全覆蓋型平臺轉(zhuǎn)制為市場化企業(yè)主體，半覆蓋型平臺轉(zhuǎn)制為公營機(jī)構(gòu)，無覆蓋型平臺進(jìn)行裁撤或并入政府有關(guān)部門。對于不同類型和財務(wù)狀況的投融資平臺，要準(zhǔn)確把握其特點(diǎn)，制定具有針對性和前瞻性的發(fā)展規(guī)劃，利用多種財政和金融手段，有計(jì)劃、有步驟地實(shí)施推進(jìn)。在積極推進(jìn)投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的同時，還要妥善解決已有債務(wù)問題，并確保在建項(xiàng)目能夠順利進(jìn)行，以保證未來城鎮(zhèn)化過程中對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目投融資的需求，能夠得到基本滿足。

2.整合平臺資源，解決債務(wù)嚴(yán)重平臺問題

要改變地方投融資平臺發(fā)展散、亂的現(xiàn)狀，同時通過各類投融資平臺的轉(zhuǎn)型提高平臺的運(yùn)作效率，降低資金和管理成本，并做好風(fēng)險防范工作，通過推動投融資平臺公司以及國有資產(chǎn)整合，改善當(dāng)前投融資平臺和國有資產(chǎn)的布局。

一是整合現(xiàn)有資源。參與經(jīng)營競爭性行業(yè)并能夠穩(wěn)定盈利的投融資平臺可以積極推動資源整合，遵循對于投融資平臺進(jìn)行發(fā)展的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，推動平臺間整合形成大的國有企業(yè)，也可以推動跨地區(qū)和跨行業(yè)的資源整合。對于轉(zhuǎn)型后的地方公營機(jī)構(gòu)遵循“產(chǎn)業(yè)合營、區(qū)域合作”的思想，通過整合，形成適應(yīng)城市現(xiàn)代化發(fā)展要求的國資布局，并為城市群協(xié)同發(fā)展和市區(qū)縣協(xié)同發(fā)展提供張力。

二是重構(gòu)平臺。遵循“政企分開、管理分類”的思想，在平臺及產(chǎn)業(yè)生命周期的分析基礎(chǔ)上，重構(gòu)環(huán)境適應(yīng)性的跨分類公司，成為“能跳舞的大象”。不斷創(chuàng)新投融資平臺的經(jīng)營管理機(jī)制，提升平臺運(yùn)作效率，提高適應(yīng)市場的能力。對于已初步完成區(qū)域內(nèi)資源整合，資產(chǎn)總量達(dá)到一定水平的平臺，組織的重構(gòu)將成為提升企業(yè)價值的重要轉(zhuǎn)型點(diǎn)，通過組織架構(gòu)的重組以及經(jīng)營板塊的重組，實(shí)現(xiàn)企業(yè)在管理運(yùn)作水平方面的重大提升，以適應(yīng)企業(yè)發(fā)展所面對的內(nèi)外部環(huán)境。

三是引入央企和民間資本，推動混合所有制改革。通過PPP的方式，創(chuàng)新政府與社會資本的公私合作機(jī)制，鼓勵平臺的混合所有制改革，推進(jìn)開放合作，鼓勵央企和民間資本參與城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。逐步推動規(guī)模較大的投融資平臺組建金融平臺，為投融資平臺向國有資本管理公司的轉(zhuǎn)型做準(zhǔn)備。完成資源整合和組織重構(gòu)之后，對于更加關(guān)注自身債務(wù)結(jié)構(gòu)并有能力做出改變的平臺，可在短期內(nèi)通過引入民間資本，化解債務(wù)壓力，給地方政府投融資體系建設(shè)提供參考路徑。

3.防范債務(wù)風(fēng)險，完善預(yù)警和應(yīng)急措施

地方政府投融資平臺快速發(fā)展時期，產(chǎn)生的債務(wù)也迅速累積。截至2013年6月，我國地方政府性債務(wù)中政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)共計(jì)178908.66億元，其中通過融資平臺公司產(chǎn)生的債務(wù)69704.42億元[中華人民共和國審計(jì)署，全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果（2013年第32號公告），2013年12月30日]。盡管地方政府性債務(wù)總體在可控范圍之內(nèi)，但是存在增長較快、部分地區(qū)和行業(yè)負(fù)擔(dān)較重、土地收入依賴高等風(fēng)險。在地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，必須處理好債務(wù)風(fēng)險問題，避免區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生。

要在投融資平臺轉(zhuǎn)型時，提前做出債務(wù)審計(jì)和處理預(yù)案，避免債務(wù)違約現(xiàn)象出現(xiàn)。準(zhǔn)確摸清地方政府融資平臺與金融機(jī)構(gòu)的賬目和項(xiàng)目往來，將各種債務(wù)關(guān)系處理妥當(dāng)，必要時通過安排其他融資手段處理平臺債務(wù)問題。同時，要保障不因投融資平臺轉(zhuǎn)型導(dǎo)致在建項(xiàng)目、續(xù)建項(xiàng)目出現(xiàn)資金問題，以避免出現(xiàn)爛尾工程，并創(chuàng)新融資方式，加快推進(jìn)各種公私合作模式在新建項(xiàng)目中的應(yīng)用和推廣，避免為投融資平臺產(chǎn)生新債務(wù)。此外，建立完善地方政府投融資平臺信息披露制度，強(qiáng)化投資者及相關(guān)銀行的監(jiān)督管理。建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，根據(jù)財政部設(shè)定的風(fēng)險評估指標(biāo)，定期對投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險狀況實(shí)施評估，并針對存在償還困難的投融資平臺及時采取措施。建立債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算約束，在投融資平臺轉(zhuǎn)型過程中，一旦發(fā)現(xiàn)債務(wù)難以償還，要及時上報，同時追究相關(guān)人員責(zé)任。

4.提升經(jīng)營能力，適應(yīng)市場化改革需要

提升管理能力是地方投融資平臺適應(yīng)市場化改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

一是要健全“協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡”的公司治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)董事會的戰(zhàn)略決策能力，完善董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營層的治理架構(gòu)，成立專門的投資決策委員會和風(fēng)險委員會，為公司建立起完善的投資分析、決策和風(fēng)險控制的流程及框架。

二是實(shí)現(xiàn)融資模式與公司發(fā)展戰(zhàn)略的有機(jī)結(jié)合，做好公司發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，明確投資范圍、目標(biāo)產(chǎn)業(yè)和業(yè)務(wù)類型，并在實(shí)際中貫徹發(fā)展戰(zhàn)略，使其與企業(yè)分類和功能定位保持一致。

三是合理配置償債周期，管控債務(wù)風(fēng)險，降低融資成本，發(fā)揮經(jīng)營性國有資本杠桿作用，保持持續(xù)融資能力。四是持續(xù)創(chuàng)新投融資手段，拓寬投融資渠道，以提高資產(chǎn)流動性、提升盈利質(zhì)量為目標(biāo)，加大資產(chǎn)證券化，提高資產(chǎn)運(yùn)作的能力，真正轉(zhuǎn)型為獨(dú)立自主經(jīng)營的市場主體。

五是加快投融資人才隊(duì)伍的建設(shè)。投融資平臺的轉(zhuǎn)型和市場化都需要更加具備業(yè)務(wù)技能、豐富經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)投融資人才，要通過引進(jìn)人才、培訓(xùn)人才、聘請顧問等多種方式，為投融資平臺改革轉(zhuǎn)型服務(wù)，并確保轉(zhuǎn)型后實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。

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責(zé)任編輯：曉立