周友亞　李發(fā)生　顏增光

土壤環(huán)境質(zhì)量關(guān)乎生態(tài)環(huán)境和人體健康的安全。在社會(huì)飛速發(fā)展的今天，土壤污染問(wèn)題尤其突出。我國(guó)應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從立法、監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)及資金保障等多個(gè)管理環(huán)節(jié)加強(qiáng)土壤污染治理工作。

土壤是不可再生資源，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，土壤環(huán)境質(zhì)量的好壞直接關(guān)乎生態(tài)環(huán)境和人體健康的安全。土壤污染是一個(gè)世界性的環(huán)境問(wèn)題，中國(guó)也不例外，面對(duì)這些問(wèn)題，國(guó)家在加強(qiáng)土壤污染監(jiān)管的同時(shí)，也在積極開(kāi)展相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的研究和制定工作。相關(guān)法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)對(duì)于規(guī)范我國(guó)污染場(chǎng)地的環(huán)境管理具有重要意義。

我國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀

我國(guó)土壤污染的主要根源來(lái)自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)和工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)主要涉及農(nóng)藥和化肥的施用、污水灌溉、污泥應(yīng)用等。農(nóng)業(yè)土壤污染方式有點(diǎn)源污染與面源污染，點(diǎn)源污染指有固定排放點(diǎn)的污染源，面源污染指分散的小企業(yè)和居民在大面積范圍內(nèi)分散排放的污染。目前的污染狀況是點(diǎn)源污染與面源污染共存，生活污染和工業(yè)污染疊加，工業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。全國(guó)范圍內(nèi)耕地受到重金屬、化肥和有毒有機(jī)物污染的狀況呈日益嚴(yán)重的趨勢(shì)，部分耕地已喪失生產(chǎn)力，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和保住18億畝耕地的“紅線”產(chǎn)生了壓力。

工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)造成的污染主要是工業(yè)廢物的排放和危險(xiǎn)廢物的處理、處置不當(dāng)，如垃圾填埋、廢物傾倒、危險(xiǎn)物質(zhì)堆存與埋藏、工業(yè)廢水圍壩和筑塘貯存、廄糞大量堆腐、尾礦長(zhǎng)期堆放、工業(yè)原料與化工產(chǎn)品貯藏和運(yùn)輸過(guò)程中的意外濺漏、化石燃料大量燃燒、固體廢物集中焚燒等。目前污染場(chǎng)地多數(shù)位于城市中心區(qū)和城郊地區(qū)，主要源于企業(yè)搬遷，場(chǎng)地土壤和地下水都存在較高污染風(fēng)險(xiǎn)。

2014年4月17日《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》公布的數(shù)據(jù)表明，在630萬(wàn)公里²調(diào)查范圍內(nèi)，土壤污染總超標(biāo)率為16.1%，其中輕微污染所占比重較高；耕地、林地和草地土壤均有一定程度污染；重點(diǎn)區(qū)域八大類土地類型（重污染企業(yè)用地、工業(yè)廢棄地、工業(yè)園區(qū)、固體廢物集中處置地、采油區(qū)、采礦區(qū)、污水灌溉區(qū)和干線公路兩側(cè)）也均有相當(dāng)程度的污染，其中很大一部分為典型工業(yè)污染場(chǎng)地，且其修復(fù)費(fèi)用及修復(fù)后的增值遠(yuǎn)高于其他污染場(chǎng)地。污染類型以無(wú)機(jī)型為主，有機(jī)型次之，復(fù)合型污染比重較小。

我國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)現(xiàn)狀

隨著國(guó)家“退二進(jìn)三”政策的實(shí)施導(dǎo)致城市出現(xiàn)大量遺留、遺棄場(chǎng)地，亟待開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與修復(fù)治理。以北京為例，在近30年的時(shí)間里，城市面積擴(kuò)張了五六倍，原來(lái)位于城市內(nèi)部的工業(yè)企業(yè)已基本搬遷完畢，所遺留場(chǎng)地的調(diào)查、評(píng)估和修復(fù)均需相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)導(dǎo)則和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)指導(dǎo)并完成治理工作。

我國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)理念和策略的變遷大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。從1949到1978年的第一個(gè)階段，重點(diǎn)關(guān)注土壤肥力問(wèn)題；從1978到1992年的第二個(gè)階段，開(kāi)始關(guān)注土壤質(zhì)量和土壤污染問(wèn)題；最近20多年里則重點(diǎn)關(guān)注土壤污染防治的問(wèn)題，尤其是關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制，注重社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境發(fā)展的綜合收益。

我國(guó)土壤污染防治的立法始于1970年代末，大體分為三個(gè)階段。

第一階段是1979-1986年。該階段的土壤污染防治立法具體表現(xiàn)為“相關(guān)立法對(duì)土壤污染防治只作原則性規(guī)定”。我國(guó)最早涉及保護(hù)土壤的法律文件是1979年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》，此外1982年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》第10條原則性地提出“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”，1986年頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二章第九條規(guī)定“使用土地的單位和個(gè)人有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)”，這些法律只原則性地規(guī)定了“合理利用土地”的問(wèn)題，并無(wú)具體的制度和規(guī)定。

第二階段是1987—2004年。該階段的土壤污染防治立法具體表現(xiàn)為“許多單行環(huán)境法律、法規(guī)和行政規(guī)章中都出現(xiàn)了有關(guān)土壤污染防治的零散規(guī)定”。如《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第57條規(guī)定“利用工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水進(jìn)行灌溉，應(yīng)當(dāng)防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品”、《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第68條規(guī)定“未采取相應(yīng)防范措施，造成危險(xiǎn)廢物揚(yáng)散、流失、滲漏或者造成其他環(huán)境污染的處以罰款”等，這些法規(guī)凡涉及土壤污染防治問(wèn)題，主要強(qiáng)調(diào)污染源的控制，并無(wú)系統(tǒng)或?qū)ｉT(mén)的規(guī)定。

第三階段是2005年至今。該階段的突出特點(diǎn)是，國(guó)家明顯開(kāi)始對(duì)土壤污染防治立法給予極大關(guān)注。國(guó)務(wù)院2005年12月頒布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中明確提出了加強(qiáng)土壤污染防治的問(wèn)題；國(guó)家環(huán)保局2005年11月發(fā)布的《“十一五”全國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》中明確指出要抓緊制定《土壤污染防治法》；2006年3月14日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》要求“開(kāi)展全國(guó)土壤污染現(xiàn)狀調(diào)查，綜合治理土壤污染”。2014年我國(guó)一系列針對(duì)土壤污染防治工作的法律法規(guī)編制工作已進(jìn)入尾聲，《土壤污染防治法》草案已完成，《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》也有望出臺(tái)。

縱觀30多年的土壤環(huán)境保護(hù)和污染防治立法歷程，應(yīng)該說(shuō)在當(dāng)時(shí)的歷史背景下對(duì)防治土壤污染起到了一定的積極作用，但也存在一些不足之處。如從立法形式上來(lái)說(shuō)，這些規(guī)定過(guò)于分散、不成體系，沒(méi)有一以貫之的原則、目標(biāo)和措施；對(duì)土壤污染防治方面的規(guī)定通常只是附帶性的，沒(méi)有把土壤作為一個(gè)獨(dú)立的環(huán)境要素加以考慮和保護(hù)。從立法內(nèi)容上來(lái)講，不同法規(guī)中均存在重復(fù)規(guī)定現(xiàn)象，且管理界限不清，各職能部門(mén)（如國(guó)土、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門(mén)）根據(jù)自身部門(mén)的需要對(duì)土壤防治做出規(guī)定，造成管理權(quán)限沖突，在實(shí)際管理過(guò)程中，于己有利時(shí)爭(zhēng)權(quán)，于己不利時(shí)推諉；相關(guān)規(guī)定過(guò)于原則化、可操作性不強(qiáng)，具明顯的滯后性。隨著土壤污染問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，這些不成系統(tǒng)的零星規(guī)定難以從根本上保障土壤污染的防治工作。

為保障人體健康和維護(hù)場(chǎng)地正常生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，防止因場(chǎng)地性質(zhì)變化帶來(lái)新的環(huán)境問(wèn)題，近10年來(lái)國(guó)務(wù)院、環(huán)保部陸續(xù)發(fā)布了一系列文件和行政規(guī)定，包括：《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過(guò)程中環(huán)境污染防治工作的通知》《關(guān)于土壤污染防治工作的意見(jiàn)》《近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)企業(yè)關(guān)停、搬遷及原址場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中污染防治工作的通知》。

這些文件明確要求：地方各級(jí)環(huán)保部門(mén)要積極配合國(guó)土、建設(shè)部門(mén)，對(duì)于擬開(kāi)發(fā)利用的關(guān)停搬遷企業(yè)場(chǎng)地，未按有關(guān)規(guī)定開(kāi)展場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的、未明確治理修復(fù)責(zé)任主體的，禁止進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；污染場(chǎng)地未經(jīng)治理修復(fù)的，禁止開(kāi)工建設(shè)與治理修復(fù)無(wú)關(guān)的任何項(xiàng)目。

針對(duì)污染場(chǎng)地的問(wèn)題，我國(guó)環(huán)保部門(mén)和科技工作者已經(jīng)做了大量工作。2012年8月1日頒布的《污染場(chǎng)地土壤環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理暫行辦法》（征求意見(jiàn)稿）從場(chǎng)地調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、修復(fù)治理到環(huán)境監(jiān)理和驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，提出了污染場(chǎng)地土壤環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的管理程序，使場(chǎng)地管理有章可循。尤其令人欣慰的是，2014年2月頒布了場(chǎng)地管理的系列標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，包括《污染場(chǎng)地術(shù)語(yǔ)》《場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》《場(chǎng)地環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)導(dǎo)則》《污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》，另外《污染場(chǎng)地鉛風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》和《污染場(chǎng)地修復(fù)技術(shù)應(yīng)用指南》也已進(jìn)入征求意見(jiàn)階段。這些導(dǎo)則、規(guī)范和指南對(duì)于規(guī)范污染場(chǎng)地的環(huán)境管理起到了舉足輕重的作用。但令人遺憾的是，系列標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)則中暫時(shí)缺少污染場(chǎng)地的篩選標(biāo)準(zhǔn)，而這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是場(chǎng)地污染識(shí)別和關(guān)注污染物初步篩查的一個(gè)非常重要且實(shí)用的工具。

制定區(qū)域性土壤（場(chǎng)地）標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)地域遼闊，土壤類型多樣，土壤性質(zhì)高度分異（如pH4.0～pH9.0），所含元素背景濃度高低不均，而所有這些因素都是影響土壤篩選或修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制定的重要因素，因此想要制訂出一套全國(guó)通用的既能有效保護(hù)人體健康和生態(tài)環(huán)境，又不過(guò)分影響土地資源開(kāi)發(fā)利用的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，是目前我國(guó)土壤環(huán)境管理面臨的巨大挑戰(zhàn)。從世界發(fā)達(dá)國(guó)家的情況來(lái)看，但凡國(guó)土面積比較大的國(guó)家，例如美國(guó)、加拿大，不僅在國(guó)家層面建立土壤污染篩選和清潔標(biāo)準(zhǔn)，而且在各地區(qū)層面也建立了相應(yīng)的更為具體的操作性更強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)。以美國(guó)為例，在國(guó)家層面有區(qū)域篩選值（regional screening levels，RSL），主要用于指導(dǎo)超級(jí)基金場(chǎng)地的篩查和管理，而且各州根據(jù)自己的實(shí)際情況也都制定了各自的篩選標(biāo)準(zhǔn)或清潔標(biāo)準(zhǔn)。

曹云者等在國(guó)內(nèi)選取了13種有代表性的質(zhì)地差別較大的土壤類型，采用國(guó)際通用的基于風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估模型，計(jì)算了土壤有機(jī)質(zhì)含量對(duì)萘土壤標(biāo)準(zhǔn)取值的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)最大值和最小值相差7倍左右，表明在我國(guó)制定一個(gè)統(tǒng)一的土壤篩選或修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。

事實(shí)上，在地方層面上制定區(qū)域土壤篩選或修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)來(lái)說(shuō)更切實(shí)可行。我國(guó)也鼓勵(lì)各地以省市為單位制定區(qū)域性土壤標(biāo)準(zhǔn)。目前北京、上海、重慶、浙江、天津、湖南等省市已經(jīng)或正在制訂區(qū)域性場(chǎng)地（土壤）篩選值或相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但大多數(shù)省市還未啟動(dòng)相關(guān)工作。以北京市為例，早在2005年左右就已啟動(dòng)系列污染場(chǎng)地導(dǎo)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定工作。從2009年到2011年間已正式頒布包括《場(chǎng)地環(huán)境評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》《場(chǎng)地土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)篩選值》《重金屬污染土壤填埋場(chǎng)建設(shè)與運(yùn)行技術(shù)規(guī)范》《污染場(chǎng)地修復(fù)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范》在內(nèi)的4種導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，尤其《場(chǎng)地土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)篩選值》是我國(guó)第一套場(chǎng)地土壤篩選值，該標(biāo)準(zhǔn)采用國(guó)際先進(jìn)的基于風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)方法制訂而成，對(duì)于推動(dòng)和規(guī)范場(chǎng)地環(huán)境評(píng)價(jià)及場(chǎng)地環(huán)境管理具有重要意義。

關(guān)于我國(guó)政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面的一些思考

綜上所述，可以看出我國(guó)在土壤環(huán)境監(jiān)管方面還存在著一些問(wèn)題：如缺乏土壤環(huán)境保護(hù)與污染控制專項(xiàng)法律；土壤環(huán)境監(jiān)管能力偏弱，缺乏有效監(jiān)管體系；土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系不健全：污染土壤修復(fù)技術(shù)支撐能力不強(qiáng)；污染土壤修復(fù)治理資金缺乏有效保障等。應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從立法、監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)及資金保障等多個(gè)管理環(huán)節(jié)對(duì)我國(guó)土壤（場(chǎng)地）法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系加以完善。

建議針對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)與污染控制專項(xiàng)法律缺乏的問(wèn)題，成立跨部門(mén)工作組，明確相關(guān)部門(mén)的責(zé)任和義務(wù)，明晰土壤環(huán)境保護(hù)和污染控制的監(jiān)督管理體系，兼顧土壤污染的預(yù)防和治理，開(kāi)展土壤環(huán)境保護(hù)和污染控制的立法研究，力爭(zhēng)《土壤污染防治法》早日出臺(tái)。

在環(huán)境監(jiān)管對(duì)象角度方面，建議在關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)污染土壤的同時(shí)，高度重視工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)引起的土地污染問(wèn)題。加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田、重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管，重視高風(fēng)險(xiǎn)工業(yè)污染土壤的監(jiān)管工作，集中力量干預(yù)和整治工業(yè)企業(yè)搬遷所導(dǎo)致的遺留、遺棄污染場(chǎng)地。

在管理理念上，應(yīng)借鑒和強(qiáng)化國(guó)際上較普遍采用的基于風(fēng)險(xiǎn)的土壤環(huán)境管理模式，積極宣傳和貫徹綠色、可持續(xù)修復(fù)的管理理念，吸取發(fā)達(dá)國(guó)家在污染場(chǎng)地管理上的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，少走彎路。

在環(huán)境監(jiān)管手段和措施方面，應(yīng)逐步推動(dòng)土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，鼓勵(lì)以省市為單位，制定區(qū)域性土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。探索和建立適合中國(guó)國(guó)情的土壤環(huán)境管理制度；建立污染場(chǎng)地產(chǎn)權(quán)交易登記制度；建立完善土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系；制定國(guó)家和地方土壤環(huán)境質(zhì)量指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。

在土壤污染的控制和治理方面，國(guó)家應(yīng)通過(guò)指導(dǎo)工程示范的實(shí)施，開(kāi)展污染土壤修復(fù)治理，研究解決資金機(jī)制。土壤污染控制和治理重點(diǎn)地區(qū)包括重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地和高風(fēng)險(xiǎn)的遺留、遺棄工業(yè)場(chǎng)地：地方人民政府是土壤污染防治項(xiàng)目實(shí)施的責(zé)任主體，土壤污染防治項(xiàng)目投入應(yīng)以地方為主，中央財(cái)政資金重在引導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與其中。

關(guān)鍵詞：土壤 環(huán)境保護(hù) 污染防治 法規(guī) 標(biāo)準(zhǔn)