李小園

黨的十八大報(bào)告明確指出，“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式”。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出“國(guó)家治理體系和治理能力”“社會(huì)治理”“政府治理”等概念，積極推動(dòng)由“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變?；鶎訁f(xié)商民主，既是我國(guó)協(xié)商民主體系的重要組成部分，又是推進(jìn)地方政府從管理向治理轉(zhuǎn)型的重要抓手。本文以基層協(xié)商民主在浙江的實(shí)踐為例，對(duì)此作一些探討。

浙江省是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的先發(fā)地區(qū)，民眾的權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)相對(duì)較強(qiáng)，也因此成為基層民主政治試驗(yàn)的熱土，基層民主的制度創(chuàng)新一直走在全國(guó)前列，先后涌現(xiàn)出了諸如“民情溝通日”“民主聽證會(huì)”“民主評(píng)議會(huì)”“居民議事會(huì)”“行業(yè)工資集體協(xié)商”“工會(huì)社會(huì)化維權(quán)”等多種制度化的協(xié)商民主形式。溫嶺市首創(chuàng)的“民主懇談”制度，更是堪稱近幾十年來(lái)誕生的制度化水平最高的基層協(xié)商民主形式。正如學(xué)者任中平所認(rèn)為，如果說(shuō)四川的經(jīng)驗(yàn)主要集中在民主選舉方面的話，而浙江的經(jīng)驗(yàn)則主要集中在民主協(xié)商方面，分別代表了各具特色的兩種基層民主發(fā)展模式，即選舉民主模式和協(xié)商民主模式。從實(shí)效來(lái)看，浙江省各種形式的基層協(xié)商民主實(shí)踐，凸顯了黨委、政府與社會(huì)各界的溝通對(duì)話亮點(diǎn)，既增進(jìn)了官民之間的信任合作，提高了基層治理的實(shí)效，又有效地增強(qiáng)了基層官員和民眾的民主意識(shí)、協(xié)商意識(shí)以及合作意識(shí)。以浙江衢州模式為例，常山縣自2005年11月創(chuàng)建了“民情溝通日”制度以來(lái)，堅(jiān)持確定每月10日為固定的民情溝通日，以行政村為單位，由村黨組織或村委會(huì)在相對(duì)固定的場(chǎng)所召集廣大村民開展活動(dòng)。活動(dòng)主題是“聽民聲、察民意、知民情、解民憂、幫民富”?；顒?dòng)組織者依照相關(guān)制度設(shè)計(jì)，事先確定活動(dòng)主題，公告于廣大民眾。經(jīng)過(guò)一定時(shí)間的醞釀，鄉(xiāng)村干部與村民群眾就相關(guān)問(wèn)題開展面對(duì)面的交流，當(dāng)面聽取意見，共同協(xié)商對(duì)策，并當(dāng)場(chǎng)作出承諾，及時(shí)予以辦理?；顒?dòng)后就相關(guān)問(wèn)題和情況的處理作出信息反饋。學(xué)者應(yīng)小麗認(rèn)為，常山縣的“民情溝通日”制度建構(gòu)了獨(dú)特的溝通與協(xié)商機(jī)制，并將其嵌入農(nóng)村利益協(xié)調(diào)與整合過(guò)程。村民群眾可以借助民情溝通的活動(dòng)平臺(tái)充分表達(dá)自己的意愿和利益需求，使各種信息和意見充分地呈現(xiàn)在決策者面前，既彌補(bǔ)了選舉之后村莊治理的民主化缺陷，也有效地增強(qiáng)了村民的公共參與熱情，促進(jìn)了村民公共參與的理性化與有序化。該活動(dòng)的積極意義在于對(duì)民情溝通活動(dòng)的時(shí)間、場(chǎng)所、組織者、議題、方法、步驟、職責(zé)分工以及解決問(wèn)題的途徑、期限等均作出了具體明確的規(guī)定，形成了一整套保障村民公共參與的機(jī)制和規(guī)則，賦予在民主協(xié)商基礎(chǔ)上形成的公共決策以必要的合法性和權(quán)威性。

鑒于常山縣的成功經(jīng)驗(yàn)，2006年6月6日，衢州市委下發(fā)了《關(guān)于在全市農(nóng)村建立“民情溝通日”制度的通知》，在全市范圍推廣建立“民情溝通日”制度。至2007年6月底，全市106個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）2597個(gè)行政村，全部開展了“民情溝通日”活動(dòng)，妥善化解矛盾糾紛2520件（次），有效地促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

在推廣“民情溝通日”制度的過(guò)程中，衢州的江山也創(chuàng)造出了以大陳村為代表的村級(jí)重大事項(xiàng)民主協(xié)商制度。具有明確的協(xié)商內(nèi)容和參與主體對(duì)象，協(xié)商的內(nèi)容確定為“三重一大”，即重大決策、重要村干部的任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金使用。參加民主協(xié)商的對(duì)象為村民代表、黨員、退休老干部，并根據(jù)協(xié)商內(nèi)容適時(shí)邀請(qǐng)鄉(xiāng)黨委、政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，或吸收駐村干部、專業(yè)技術(shù)人員參加。民主協(xié)商以專題協(xié)商、書面協(xié)商、懇談協(xié)商三種形式進(jìn)行。協(xié)商前，提前通知參加民主協(xié)商的人員，讓其有足夠的時(shí)間調(diào)研和思考，以提高協(xié)商質(zhì)量;協(xié)商時(shí)，讓村民暢所欲言，對(duì)村民提出的意見和建議，根據(jù)需要采取舉手表決、無(wú)記名投票、民主測(cè)評(píng)等方式，強(qiáng)化成果運(yùn)用。村民提出的意見和建議，均指定專人負(fù)責(zé)記錄，經(jīng)整理后形成書面意見，分別向村“兩委”、鄉(xiāng)黨委政府及有關(guān)部門報(bào)送。村“兩委”對(duì)民主協(xié)商后的重大事項(xiàng)決策和執(zhí)行情況，除有保密規(guī)定外，在一定范圍內(nèi)適時(shí)公開，以接受各方監(jiān)督。大陳村的村級(jí)重大事項(xiàng)民主協(xié)商制度，以健全的制度形式將“民情溝通日”制度從一種溝通機(jī)制轉(zhuǎn)變成一種常態(tài)化的村莊民主治理機(jī)制，在促進(jìn)村莊治理的民主化以及提升村莊治理績(jī)效上邁出了可喜的一大步，大陳村也先后榮獲中國(guó)歷史文化名村、中國(guó)最美鄉(xiāng)村提名獎(jiǎng)、浙江最美村莊、省級(jí)衛(wèi)生示范村、省級(jí)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)示范村、省級(jí)旅游示范村、首批中國(guó)傳統(tǒng)村落名錄、中國(guó)村歌發(fā)祥地等榮譽(yù)稱號(hào)。

1？郾基層協(xié)商民主是地方政府科學(xué)決策的重要基礎(chǔ)。協(xié)商民主是以平等、自由的對(duì)話、討論、爭(zhēng)辯為手段的公共協(xié)商式的民主，其包容與妥協(xié)體現(xiàn)得更為充分。因此，這種民主是一種利益均衡型政治，而非“利益積聚型政治”。因此，重民智、集民意、聽民聲，以平等、自由的對(duì)話、討論、商量著辦事成了協(xié)商民主的重要內(nèi)容?！吧塘哭k事”曾經(jīng)被毛澤東同志稱為“新民主主義的議事精神”。習(xí)近平總書記指出：對(duì)于群眾正常、合理、善意的批評(píng)和監(jiān)督，不論多么尖銳，我們都要?dú)g迎，不僅“忠言不能逆耳”，更要“敏于行”。作為執(zhí)政者，我們政治智慧的增長(zhǎng)、治國(guó)理政本領(lǐng)的增強(qiáng)，無(wú)不源于人民群眾的實(shí)踐。重大工作和重大決策識(shí)民情、接地氣，知民情、解民憂、紓民怨、暖民心，這些都離不開多商量、會(huì)商量。

基層協(xié)商的關(guān)鍵是要找準(zhǔn)群眾關(guān)心、關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，而最能影響基層民主發(fā)展的地方在基層，大量群眾最切身的利益更是在基層，要將群眾的提案、建議案以及社情民意擺到協(xié)商議題中來(lái)，設(shè)計(jì)方面要事先考慮“為何協(xié)商、和誰(shuí)協(xié)商、協(xié)商什么、何時(shí)協(xié)商、怎么協(xié)商、協(xié)商后如何執(zhí)行、協(xié)商結(jié)果如何處理反饋”等問(wèn)題，要堅(jiān)持重要會(huì)議請(qǐng)群眾列席，重大調(diào)研視察請(qǐng)群眾參與，民主監(jiān)督請(qǐng)群眾參加，重大民生建議請(qǐng)群眾參謀;在確定提案內(nèi)容、協(xié)商議題和重點(diǎn)調(diào)研視察主題上，把廣泛聽取群眾意見和建議作為必經(jīng)程序，真正做到訪民情、表民意、聚民智、借民力、惠民生、化民怨，只有這樣才能有效調(diào)動(dòng)群眾有序政治參與的熱情;同時(shí)，廣大干部可以將群眾提出的有價(jià)值的意見和建議，轉(zhuǎn)化為科學(xué)決策的參考，或直接轉(zhuǎn)化為決策部署，做到“取之于民，用之于民”。

2？郾基層協(xié)商民主是化解社會(huì)矛盾促進(jìn)社會(huì)和諧的重要途徑。改革開放30多年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、貧富差距等社會(huì)問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)，社會(huì)的和諧穩(wěn)定遭遇挑戰(zhàn)。社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)和關(guān)鍵在基層，如果基礎(chǔ)不牢，將難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的和諧穩(wěn)定。特別是那些涉及人民群眾利益的決策和工作因未與群眾進(jìn)行充分協(xié)商而缺乏廣泛的民意基礎(chǔ)，往往容易導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。因此，要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的和諧穩(wěn)定必須首先關(guān)注基層建設(shè)。如何妥善處理好進(jìn)一步的改革、發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，基層協(xié)商民主能夠、也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要的作用。一方面，由于涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層，因此，圍繞這些決策和工作的協(xié)商也應(yīng)主要在基層開展;另一方面，社會(huì)主義協(xié)商民主彌補(bǔ)了選舉民主中多數(shù)原則下贏家通吃的局限和少數(shù)人意見、利益被忽視的弊端，更為重要的是，通過(guò)廣泛的、多層次的民主協(xié)商，有利于在國(guó)家治理體系中擴(kuò)大共識(shí)，促進(jìn)社會(huì)和諧。社會(huì)主義協(xié)商民主制度是以“平等包容”“和而不同”為其重要原則，雖然利益的矛盾關(guān)系往往使法治社會(huì)的公正一般只能做到程序上的形式公正，但協(xié)商民主過(guò)程中以權(quán)利平等為基礎(chǔ)，以平等對(duì)話、平等討論、相互理解和包容為前提的特點(diǎn)恰好彌補(bǔ)了這一不足;同時(shí)協(xié)商民主中原有平等的社會(huì)關(guān)系和良好的政治環(huán)境，能為尋求最大公約數(shù)的原則凝聚社會(huì)共識(shí)，更好地解決人民群眾的實(shí)際困難和問(wèn)題，及時(shí)化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

3？郾基層協(xié)商民主需要各類草根性的制度載體為依托。協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)?；鶎尤罕姵浞謪⑴c基層公共事務(wù)管理，拓展了民主的深度和廣度，有利于推進(jìn)協(xié)商民主制度化、程序化與規(guī)范化。在當(dāng)下的基層協(xié)商民主實(shí)踐中，尤其需要一些鄉(xiāng)規(guī)民約式的制度來(lái)落實(shí)群眾的民主管理權(quán)利。一種是鄉(xiāng)規(guī)民約式的協(xié)商議事制度。這種以原有的制度體系框架與本地的基層治理環(huán)境相結(jié)合，以及以鄉(xiāng)規(guī)民約的方式規(guī)定在基層公共事務(wù)中不同群體之間、群眾與基層自治組織及基層政府之間采用的溝通方式，體現(xiàn)了多樣性和靈活性的特征，并與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人文環(huán)境緊密相連。比如溫嶺的民主懇談、杭州的“湖濱晴雨”、衢州的常山、江山的大陳村等就是這類草根性協(xié)商模式的代表。另一種是草根性的問(wèn)責(zé)與監(jiān)督制度。當(dāng)前基層民主協(xié)商問(wèn)責(zé)與監(jiān)督制度主要有兩種方式：一是民主評(píng)議會(huì)和村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，典型的是浙江玉環(huán)縣實(shí)施的民主評(píng)議監(jiān)督村干部形式;二是基層監(jiān)督委員會(huì)制度建設(shè)，典型的有浙江武義縣的“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”制度建設(shè)，其方法是由村民直選產(chǎn)生具有獨(dú)立性和超脫性的監(jiān)委會(huì)，它直接對(duì)村民大會(huì)負(fù)責(zé)，可以對(duì)村“兩委”不按村務(wù)制度作出的決定或決策提出廢止建議，以確保村民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。以上兩種制度方式表明了問(wèn)責(zé)與監(jiān)督制度在協(xié)商民主中的積極作用，最大限度地促成了“黨政群共商共治”的和諧局面，更好地實(shí)現(xiàn)了由社會(huì)管理向社會(huì)治理的遞進(jìn)和轉(zhuǎn)變。

4？郾基層協(xié)商民主倒逼政府部門自覺適應(yīng)從管理向治理的領(lǐng)導(dǎo)模式轉(zhuǎn)型。浙江基層協(xié)商民主的實(shí)踐，在很大程度上就是一個(gè)由政府幫扶搭建的基層自治平臺(tái)，讓群眾參與基層治理的整個(gè)調(diào)研、決策、實(shí)施和檢驗(yàn)過(guò)程，以有效解決基層治理中由于公民個(gè)體意識(shí)增強(qiáng)、利益多元化、觀點(diǎn)多維度帶來(lái)的時(shí)代難題，變以往吃力不討好的“雙輸”為“雙贏”。而要取得這樣的理想效果，又需要以政府部門自覺適應(yīng)從管理到治理的轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤?。一是由為民作主向“由民做主”的民本思維轉(zhuǎn)變。治理區(qū)別于管理的重要特征之一就是強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)相關(guān)主體的平等參與和協(xié)商互動(dòng)，并為此構(gòu)建多元主體共同參與的平臺(tái)，完善多元主體平等協(xié)商機(jī)制，從而激發(fā)社會(huì)活力。為此，政府部門要改變以往居高臨下、當(dāng)事事替百姓拿主意做決定的“父母官”的思維定勢(shì)，讓群眾對(duì)自己的事情自己做主，真正樹立主體多元、平等參與、協(xié)商互動(dòng)的理念，學(xué)會(huì)協(xié)商議事、協(xié)商辦事。二是處理好協(xié)商和民主的關(guān)系。要防止出現(xiàn)兩種傾向：一種是只注重協(xié)商而忽略民主，將協(xié)商替代民主，這是很危險(xiǎn)的。民主是基礎(chǔ)，沒(méi)有民主就沒(méi)有真正意義上的協(xié)商。另一種是只重視民主而忽略協(xié)商。協(xié)商是更廣泛的參與，沒(méi)有協(xié)商，民主就是一句空話。協(xié)商與民主兩者是相輔相成的，不是相互沖突的。要實(shí)現(xiàn)兩者的對(duì)接互補(bǔ)，就要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)基層協(xié)商民主的頂層制度設(shè)計(jì)，形成符合國(guó)情、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的協(xié)商民主體制機(jī)制，努力營(yíng)造一個(gè)又有集中又有民主、又有紀(jì)律又有自由、又有統(tǒng)一意志又有個(gè)人心情舒暢、生動(dòng)活潑的政治局面與良好的政治生態(tài)環(huán)境。三是培育基層民眾政治參與的意識(shí)和能力。培育民眾政治參與的意識(shí)和能力，是基層民主協(xié)商必不可少的重要環(huán)節(jié)和程序。要培育民眾的權(quán)利意識(shí)，消除“溥天之下，莫非王土;率土之濱，莫非王臣”的臣民服從意識(shí)。我國(guó)憲法規(guī)定了“人民當(dāng)家作主”“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，這表明人民是政治意義上的人民，是社會(huì)政治生活和公共生活的主體，享有各種政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利。所以，一要讓民眾說(shuō)事議事，培養(yǎng)民眾的家園意識(shí)、強(qiáng)烈的歸屬感和責(zé)任感;二要提高民眾的政治文化水平，為民眾政治參與提供條件;三要提高民眾的法治意識(shí)，使村民知道政治參與是自己的基本權(quán)利，使其明白政治參與的價(jià)值;四要營(yíng)造政治參與氛圍，通過(guò)村民參政議政活動(dòng)讓其感受政治參與的有用性和必要性，使參與成為一種習(xí)慣;五要給民眾參與協(xié)商留有空間和時(shí)間。留有空間，是為解決民眾由于各自生存境遇不同和認(rèn)識(shí)角度不同所帶來(lái)的問(wèn)題，最終形成多數(shù)人可以接受的社會(huì)共識(shí);留有時(shí)間，是因?yàn)槊癖娫谧鞒鲂碌臎Q定之前需要足夠的心理適應(yīng)和行為適應(yīng)時(shí)間，經(jīng)過(guò)深思熟慮后才會(huì)有好的決策。

習(xí)近平總書記曾就社會(huì)建設(shè)和治理工作強(qiáng)調(diào)指出：“一個(gè)好的社會(huì)，既要充滿活力，又要和諧有序。”如何使這兩者有機(jī)統(tǒng)一，關(guān)鍵在基層，希望也在基層。浙江基層民主的一系列創(chuàng)新性實(shí)踐和做法，寓德治、法治、自治于一體，廣泛發(fā)動(dòng)基層社會(huì)組織和公民個(gè)人參與社會(huì)治理、實(shí)現(xiàn)多元主體共治，有效改變了以往地方政府包攬一切、單打獨(dú)斗的職能錯(cuò)位，既是探索完善社會(huì)主義協(xié)商民主體系的現(xiàn)實(shí)樣板，又是社會(huì)建設(shè)從管理向治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)樣板，具有一定的借鑒和指導(dǎo)意義。

作者單位：中共浙江省衢州市委黨校

責(zé)任編輯：雙艷珍