余璐

摘要為研究土地出讓對公共服務(wù)支出的影響，選取公共服務(wù)支出中的教育支出為評價指標(biāo)，提出假設(shè)：“土地出讓對教育支出有正影響”。利用軟件Stata13.1對我國31個省份有關(guān)土地出讓和教育支出的12年的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行計量分析，推翻假設(shè)，得出土地出讓對教育支出有負(fù)影響。并對這一結(jié)論進(jìn)行嘗試性解釋，提出相應(yīng)的政策建議：完善政績考核制度，改革戶籍制度，完善土地收支管理制度，完善分稅制。

關(guān)鍵詞土地出讓；教育支出；“晉升錦標(biāo)賽”

中圖分類號F812.45文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2015）29-309-03

政治集權(quán)和財政分權(quán)是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭與經(jīng)濟(jì)增長的源泉。聯(lián)邦主義分權(quán)理論認(rèn)為，分權(quán)化改革能夠有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。但是從一些發(fā)展中國家（如俄羅斯）的分權(quán)化經(jīng)驗來看，單純的分權(quán)化改革并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長。有學(xué)者提出第二代聯(lián)邦主義分權(quán)理論，即有中國特色的“保護(hù)市場為導(dǎo)向的聯(lián)邦制”理論。在實行經(jīng)濟(jì)分權(quán)的同時，中央政府對地方政府保持必要的政治集權(quán)，這是我國在分權(quán)化改革過程中與其他國家的主要區(qū)別，并且正是財政分權(quán)與政治集權(quán)的結(jié)合實現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。

在財政分權(quán)和政治集權(quán)相結(jié)合的背景下，土地財政成為地方政府財政收入的主要來源。我國在財政分權(quán)改革的同時，保持著政治上的高度集權(quán)，中央政府掌握著地方政府的人事任免權(quán)，并將經(jīng)濟(jì)績效作為地方政府官員政績考核的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，使地方政府有很強(qiáng)的政治激勵發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。

改革開放以來，我國公共物品供給結(jié)構(gòu)一直在改變，有學(xué)者認(rèn)為以基礎(chǔ)建設(shè)為代表的經(jīng)濟(jì)性公共品得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。例如公路、鐵路、民航、水運(yùn)等；另一方面，公民所關(guān)注的“看病難”、“上學(xué)難”、“養(yǎng)老難”等現(xiàn)象表明以醫(yī)療、教育和社會保障為代表的非經(jīng)濟(jì)性公共物品面臨著相對短缺的情況。也有學(xué)者認(rèn)為非經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)支出與基礎(chǔ)建設(shè)一樣，也能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，比如，擁有高質(zhì)量教育和醫(yī)療服務(wù)的地區(qū)，會集聚很多企業(yè)和人口，房價普遍較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好。

筆者選取2000～2011年我國31個省市面板數(shù)據(jù)，建立實證模型分析我國土地出讓制度現(xiàn)狀及其對公共服務(wù)支出中的教育支出的影響，并嘗試對實證結(jié)果作出合理解釋，為地方政府提升公共服務(wù)水平提供政策建議。

1研究假說、模型設(shè)定及數(shù)據(jù)來源

1.1提出假說土地出讓對教育支出有正影響。

1.2建立模型、設(shè)定變量為了更精確地看出土地出讓對公共服務(wù)支出中教育支出的影響，檢驗上述假說，該研究選取2000～2011年我國31個省市面板數(shù)據(jù)做進(jìn)一步的計量分析。計量模型設(shè)定如下：

yit=β0+βkXkit+αi+λt+εit

式中，下標(biāo)i和t（t=2000，…，2011）分別代表第i個?。ㄖ陛犑谢蜃灾螀^(qū)）和第t年，樣本共包括我國31個省（直轄市或自治區(qū)）。Yit是各?。ㄖ陛犑谢蜃灾螀^(qū)）教育支出的供給水平（選取了7個被解釋變量：國家財政性教育經(jīng)費(fèi)、國家預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)、民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會捐贈經(jīng)費(fèi)、事業(yè)收人、省級教育基本建設(shè)投資額、教育建設(shè)年度竣工面積）；Xk代表第k個解釋變量，分別為出讓國有建設(shè)用地、國有建設(shè)用地出讓新增面積、出讓國有建設(shè)用地成交價款、國有建設(shè)用地出讓純收益。β0為常數(shù)項；βk為系數(shù)；α表示個體效應(yīng)；λ表示時間虛擬變量；ε表示誤差項。

1.3數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)來源有兩方面：其一是關(guān)于各?。ㄖ陛犑谢蜃灾螀^(qū)）政府土地出讓的相關(guān)數(shù)據(jù)，包括出讓國有建設(shè)用地面積、國有建設(shè)用地出讓新增面積、出讓國有建設(shè)用地成交價款和國有建設(shè)用地出讓純收益，來自2000～2012年《中國國土資源年鑒》；其二是關(guān)于各?。ㄖ陛犑谢蜃灾螀^(qū)）教育支出數(shù)據(jù)，包括國家財政性教育經(jīng)費(fèi)、國家預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)、民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會捐贈經(jīng)費(fèi)、事業(yè)收入、省級教育基本建設(shè)投資額、教育建設(shè)年度竣工面積，來自2000～2012年《中國統(tǒng)計年鑒》。由于一些省份部分年份數(shù)據(jù)不可得，回歸中軟件Stata13.1自動對樣本有少量的刪減。

2結(jié)果與分析

2.1模型分析

2.1.1設(shè)定面板數(shù)據(jù)。

設(shè)定面板數(shù)據(jù)，其中省份（province）為面板（個體）變量，相當(dāng)于把樣本中每個個體進(jìn)行編號；年份（year）為時間變量。

2.1.2面板數(shù)據(jù)變量統(tǒng)計特征。數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計見表1。

2.1.3Hausman檢驗選擇固定效應(yīng)模型。

在對面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析前，該研究運(yùn)用Hausman檢驗確定選擇固定效應(yīng)模型還是隨機(jī)效應(yīng)模型。

Hausman檢驗結(jié)果顯示，P值分別為：0.001 5、0.002 3、0.032 3、0.000 2和0.027 9，均小于0.05。故強(qiáng)烈拒絕原假設(shè)“H1：Y1與X1、X2、X3、X4不相關(guān)。H2：Y2與X1、X2、X3、X4不相關(guān)。H3：Y3與X1、X2、X3、X4不相關(guān)。H4：Y4與X1、X2、X3、X4不相關(guān)；H5：Y5與X1、X2、X3、X4不相關(guān)；H6：Y6與X1、X2、X3、X4不相關(guān)。H7：Y7與X1、X2、X3、X4不相關(guān)?！闭J(rèn)為應(yīng)該使用固定效應(yīng)模型，而非隨機(jī)效應(yīng)模型。

2.1.4回歸分析。

采用固定效應(yīng)模型分別研究X1、X2、X3、X4對Y1、Y2、Y3、Y4、Y5、Y6、Y7的影響。

整體上看，P1～P7=0，4個自變量X（出讓國有建設(shè)用地面積、國有建設(shè)用地出讓新增面積、出讓國有建設(shè)用地成交價款、國有建設(shè)用地出讓純收益）整體對Y1（國家財政性教育經(jīng)費(fèi)）、Y2（國家預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)）、Y3（民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)）、Y4（社會捐贈經(jīng)費(fèi)）、Y5（事業(yè)收人）、Y6（省級教育基本建設(shè)投資額）、Y7（教育建設(shè)年度竣工面積）的影響均十分顯著。

上述固定效應(yīng)模型的回歸分析結(jié)果見表2。

從表2可以看出：

（1）出讓國有建設(shè)用地面積（X1）與國家財政性教育經(jīng)費(fèi)（Y1）呈顯著負(fù)相關(guān)。在其他變量保持不變時，出讓國有建設(shè)用地面積每增加1 hm2，國家財政性教育經(jīng)費(fèi)在99%的顯著性水平下降低112萬元，出讓國有建設(shè)用地面積顯著降低了國家財政性教育經(jīng)費(fèi)。

（2）在其他變量保持不變時，出讓國有建設(shè)用地面積（X1）每增加1 hm2，國家預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)（Y2）在99%的顯著性水平下降低104萬元，出讓國有建設(shè)用地面積顯著降低了國家預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)。

（3）在其他變量保持不變時，國有建設(shè)用地出讓新增面積（X2）每增加1 hm2，省級教育基本建設(shè)投資額（Y6）在90%的顯著性水平下降低12.3萬元；出讓國有建設(shè)用地成交價款（X3）每增加1萬元，省級教育基本建設(shè)投資額在99%的顯著性水平下降低0.063萬元；國有建設(shè)用地出讓純收益每增加1萬元，省級教育基本建設(shè)投資額在95%的顯著性水平下降低0.040 6萬元。由此可見，國有建設(shè)用地出讓新增面積顯著降低了省級教育基本建設(shè)投資額。

該研究利用我國2000～2011年31個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）的面板數(shù)據(jù)分析了土地出讓對地方政府公共服務(wù)中教育支出的影響。從回歸方程固定效應(yīng)回歸結(jié)果可以得出以下結(jié)論：

（1）出讓國有建設(shè)用地面積增加顯著降低了國家財政性教育經(jīng)費(fèi)。

（2）出讓國有建設(shè)用地面積增加顯著降低了國家預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)。

（3）國有建設(shè)用地出讓新增面積、成交價款、純收益增加均顯著降低了省級教育基本建設(shè)投資額。

2.2檢驗假說實證分析結(jié)果顯示，假說“土地出讓對教育支付有正影響”被拒絕。由此得出結(jié)論：土地出讓對教育支付有負(fù)影響。這說明了教育這種非經(jīng)濟(jì)性公共產(chǎn)品的供給不符合地方政府的利益需求，土地出讓帶來的財政收入雖然放松了地方政府的預(yù)算約束，但更多的財政收入并沒有投入到教育這種非經(jīng)濟(jì)性公共產(chǎn)品的建設(shè)中，反而被抑制了。

3嘗試性解釋與政策建議

3.1嘗試性解釋

國有建設(shè)用地出讓新增面積、成交價款、純收益均顯著降低了省級教育基本建設(shè)投資額?？赡艿睦碚摻忉尀椋?/p>

（1）“晉升錦標(biāo)賽”的存在，地方政府為了減輕財政約束，需要尋找新的經(jīng)濟(jì)來源，并選擇了“土地出讓”作為新的經(jīng)濟(jì)來源，開啟了“以地謀發(fā)展”的新篇章。當(dāng)“土地出讓制度”開始真正發(fā)揮作用，土地財政成為地方政府財政收入的重要組成成分。在我國這個特殊的財政分權(quán)背景下，因為“晉升錦標(biāo)賽”的存在，各地方政府都傾向于通過土地財政增加自己的財政收入，通過增加地方政府的財政收入來發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，借此參與到政治“晉升錦標(biāo)賽”。地方政府的財政收入主要投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，地方的非經(jīng)濟(jì)性公共物品的支出，比如教育支出的供給就減少了。

（2）地方公民對地方政府的決策參與程度極低，所以地方政府可以十分順暢地將財政收入投入到經(jīng)濟(jì)性公共物品支出。一方面，地方政府的服務(wù)意識很弱；另一方面，公民主動參與政府決策的意識和途徑也很薄弱。公眾對非經(jīng)濟(jì)性公共物品的需求信息未被地方政府收集和采納。所以，地方政府在進(jìn)行決策時，較少偏向于非經(jīng)濟(jì)性公共物品支出。

3.2政策建議

3.2.1完善地方官員的政績考核體制，降低“晉升錦標(biāo)賽”對地方政府決策的影響。構(gòu)建高效、客觀、靈活的政績考核體系，降低地方官員考核體系中地方財政收入和地方GDP增長率的比重，提高一些非經(jīng)濟(jì)性公共物品普及率的比重，讓地方政府從“建設(shè)型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型政府”。比如，可以增加醫(yī)保實現(xiàn)率、教育覆蓋率、社會保障滿意率和居民滿意度等指標(biāo)，以提高地方政府對非經(jīng)濟(jì)性公共物品的支出。

3.2.2改革戶籍制度，提高公民對政府決策的參與程度。雖然公民可以自由來往于不同的地區(qū)和城市，但是公民并不能自由享受不同地區(qū)的公共物品。以教育為例，現(xiàn)有的戶籍制度下，公民只能享受戶籍所在地的教育服務(wù)，外來人口不能選擇和享受當(dāng)?shù)氐墓参锲?。?dāng)今社會，流動人口增多，但是他們沒有選擇當(dāng)?shù)胤墙?jīng)濟(jì)性公共物品的權(quán)利，地方政府也失去了提供非經(jīng)濟(jì)性公共物品的動力。因此，通過改革戶籍制度，提高公民對政府決策的參與程度，有利于提高地方政府對當(dāng)?shù)胤墙?jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的支出。

3.2.3加強(qiáng)和完善土地出讓收支管理制度。除了嚴(yán)格按照《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》的規(guī)定對土地出讓收支實行收、支兩條線管理之外，還需要對土地出讓收益的支出用途進(jìn)行規(guī)定。例如，規(guī)定土地出讓收入的一部分，必須用于教育、社會保障和醫(yī)療等非經(jīng)濟(jì)性公共物品的支出。

3.2.4

完善分稅制。通過改變中央政府和地方政府在財權(quán)和事權(quán)方面的分配，讓“市場”在資源分配中起決定性作用。財政分權(quán)改革導(dǎo)致了土地財政的產(chǎn)生。分稅制改革下，中央政府控制了大量預(yù)算內(nèi)財政收入，但地方政府還是承擔(dān)著很大的支出責(zé)任，所以地方政府容易陷入財政緊張的困境，甚至淪為“吃飯財政”。所以，需要合理分配中央政府與地方政府之間的支出責(zé)任，讓地方政府從“財政緊張”中脫困。地方政府的決策就會更加科學(xué)，讓“市場”取代“晉升錦標(biāo)賽”，成為政府決策和資源分配中的決定性因素，讓地方政府能夠真正成為“服務(wù)型政府”。

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