高凌云

摘 要：政府公職人員以權謀私、貪污腐敗是長期以來難以徹底解決的世界性難題。美國主要通過《政府行為準則法》建立了政府公職人員財產(chǎn)申報與盲目信托相結合的制度，預防公職人員的腐敗；我國臺灣地區(qū)也仿效推行官員強制信托制度，二者各有利弊。在我國設立財產(chǎn)申報與強制性盲目信托相結合的反腐敗預防性法律機制完全可行，因為無論從物權法、侵權法還是信托法的角度來看，盲目信托在我國的推行都沒有法律障礙。推行盲目信托制度作為一種事先預防機制，雖然一開始可能會增加部分監(jiān)管成本，但是將其制度化之后，總體成本應該比事后監(jiān)管要低。具體可由政府成立專門的機構制定細則，明確需要設立盲目信托的公職人員范圍，確定受托人資質，由其對公職人員的財產(chǎn)進行投資和管理，并通過加強監(jiān)管來彌補美國盲目信托制度中出現(xiàn)的漏洞。

關鍵詞：公職人員；財產(chǎn)申報；盲目信托

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2015）02-0066-12

公職人員以權謀私、貪污腐敗是每個國家和地區(qū)的共同問題，也是長期以來難以徹底解決的世界性難題。一方面，公職人員可能因其職務之便而收取賄賂金等非法利益；另一方面，公職人員在經(jīng)營其合法所得時，也會因職務之便而牟利。公職人員在行使職權時不可避免會遭遇其公權力與個人利益之間的沖突。以美國為例，在建國之初，美國第一任財政部長漢密爾頓（Hamilton）曾在國會力促由國家購買獨立戰(zhàn)爭的債務。在國會批準之前，了解該內(nèi)幕消息的某些公職人員已經(jīng)開始談判購買那些當時已經(jīng)一文不值的債券，轉而在國會批準漢密爾頓的提議之后獲利。據(jù)傳漢密爾頓的副手、康乃狄克州議員瓦茲沃斯（Jeremiah Wadsworth）就從中獲得1800萬美元的利潤，而參議員莫里斯（Robert Morris）甚至獲得2000萬美元的利潤。①又如，美國眾議院發(fā)言人哈斯特（Dennis Hastert）于2005年購買了一塊土地，其后，他提交了一份?？顚Ｓ玫奶岚福笤谀菈K土地附近建造一條高速公路。數(shù)月后，該提案被批準，而哈斯特出售那塊土地獲得200萬美元的利潤。①美國學者已經(jīng)意識到，政府公職人員的內(nèi)幕交易與腐敗自美國建國之初就已顯現(xiàn)，剛剛被委以領導重任的代表們幾乎立即開始濫用他們的公職權力，以謀取個人經(jīng)濟利益。

每個政府都為解決上述公職人員的貪腐問題而制定或正在考慮制定相關法律制度，竭力想把自己的政府打造成一個清廉高效的機構。仍以美國為例，預防公職人員貪污腐敗的主要措施包括美國聯(lián)邦《政府行為準則法（Ethics in Government Act）》、《制止國會議員內(nèi)幕交易法（Stop Trading on Congressional Knowledge Act）》及其他規(guī)定了刑事和民事責任的相關法律。其中《制止國會議員內(nèi)幕交易法》于2006年第一次提交眾議院審議，最終于2012年4月4日經(jīng)奧巴馬總統(tǒng)簽署正式生效。②而《政府行為準則法》由美國第九十五屆國會于1978年制定，其中詳細規(guī)定了立法人員、行政人員與司法人員的行為準則，針對這三類公職人員制定了嚴格的財產(chǎn)申報與盲目信托（blind trust）相結合的制度，并為此在人事管理辦公室（Office of Personnel Management）下專門設立了聯(lián)邦政府行為準則辦公室（Office of Government Ethics），負責監(jiān)控各政府部門工作人員的利益沖突事件，其負責人須經(jīng)參議院同意后由總統(tǒng)任命。③

無獨有偶，我國臺灣地區(qū)也曾在2006年要求其行政院各部會首長、次長及其配偶、未成年子女必須通過“強制信托”來管理其資產(chǎn)，以杜絕利用職權非法交易牟利。[1]

本文主要通過具體分析美國的財產(chǎn)申報與盲目信托相結合的規(guī)定，兼析臺灣地區(qū)的強制信托制度，試圖尋找一個高效的反腐敗預防性法律機制，探討信托制度在我國反腐敗工作中是否可行，以期為我國建設清廉政府拋磚引玉。

一、強制信托與盲目信托之辨析

如前所述，美國采取財產(chǎn)申報與盲目信托相結合的制度促進公職人員的廉潔，而臺灣地區(qū)則采取強制信托制度，預防官員腐敗。本文首先簡要分析這兩種制度有何不同、孰優(yōu)孰劣。

（一）概念區(qū)別

信托產(chǎn)生于英美國家，本來是財產(chǎn)所有人為追求便利或規(guī)避某些法律上的約束，而自愿設立的一種由他人為己管理財產(chǎn)的工具。財產(chǎn)所有人作為委托人，依據(jù)信托法，將其財產(chǎn)信托給受托人，由后者管理受益人的財產(chǎn)，其中受益人既可以包括第三人，也可以包括受托人本人。將這種普遍用于民事財產(chǎn)管理的信托用于預防公職人員貪污腐敗，是英美國家對信托制度的創(chuàng)新性運用。其中臺灣地區(qū)采納的“強制信托”與美國的“盲目信托”都出于類似的目的，但二者是基于不同標準對信托進行分類。

其中“盲目信托”是從信托的具體特征入手對其進行描述，即一旦設立了盲目信托，信托財產(chǎn)的原始所有人（即委托人）必須放棄對信托財產(chǎn)的所有支配權，而信托受托人則擁有充分的自由裁量權來管理和處分信托財產(chǎn)。盲目信托的受托人必須是獨立于委托人影響之外的金融機構或其他法律允許的機構，委托人不能對其持有股份或可能對其有任何實質性的影響。盲目信托的委托人必須與受托人簽訂合同，在合同中承諾不得控制或影響受托人對信托的營運管理，不得要求受托人提供賬目報告，不得任意取消受托人的決策或變更受益人等。換言之，委托人對信托財產(chǎn)的投資與管理等一切事務均無權過問，而受托人也不得將信托的日常管理細節(jié)向前者透露。委托人和受益人對信托財產(chǎn)的投資情況沒有任何知情權，也無權干預。①因此，從委托人的角度看，這種信托是一種“盲目信托”，其他信托則可相應稱為“可視信托（sighted trust）”②。而“強制信托”是從設立信托是否基于委托人的自愿選擇這一角度對信托進行描述。從字面上看，強制信托就是依法強制設立的信托，而并非委托人自愿選擇設立的。至于強制設立的信托具體特征，也要符合其他信托的分類。換句話說，強制信托可以是盲目信托，也可以是普通的“可視信托”；而盲目信托在法律要求必須設立時，是強制性的盲目信托，否則也可以是自愿設立的盲目信托，所以二者互相交叉，并不排除對方。

有人可能覺得委托人一般不會自愿設立盲目信托，因此認為盲目信托大多是強制信托。事實并非如此，臺灣地區(qū)采納的是強制信托制度，但在美國實行的卻是可選擇的盲目信托制度，這是一種自愿而非強制的制度。下面本文針對這兩種信托制度的利弊進行分析，在第二部分重點考察美國的盲目信托機制，以期對我國的實踐有所啟示。

（二）選擇考量

利用信托制度規(guī)范公職人員的個人理財行為，其主要依據(jù)在于這些公職人員個人的理財因其工作性質而與其決策地位之間易產(chǎn)生利益沖突，而利用盲目信托來隔離其個人私有財產(chǎn)的投資管理，可以避免利益沖突以及內(nèi)幕交易，從而確保其決策的客觀公正。[2]然而，是否需要通過法律強制要求政府公職人員通過信托來管理自己的私人財產(chǎn)，每個國家或地區(qū)的做法可能不同，在不同的發(fā)展階段或時期，要求可能也不一樣。

例如，美國的《政府行為準則法》要求聯(lián)邦政府官員對個人財產(chǎn)的投資及收益情況每年都必須作詳細申報，然而，如果這些官員決定設立盲目信托來管理個人財產(chǎn)，則可合法規(guī)避部分財產(chǎn)申報要求，只要籠統(tǒng)地把每年該信托的總資產(chǎn)價值上報即可。①美國很多州也有類似的立法。因此，在美國設立盲目信托是可以合法地部分免除政府官員財產(chǎn)申報義務的例外選擇，由公職人員自愿選擇是否采取這種方式。由于美國的法律制度比較健全，有專門規(guī)范政府工作人員的 《行為準則法》，對政府公職人員的監(jiān)督也比較嚴格，可以通過多種途徑對此進行監(jiān)管，因此對于公職人員設立信托不是強制性要求。然而，一旦為此目的設立信托，該信托必須是符合法律規(guī)定的盲目信托。如前所述，盲目信托一般都是自益信托，公職人員既是委托人，又是受益人，他們無權干預信托財產(chǎn)的投資情況，而受托人有權獨立決定有關信托財產(chǎn)投資和管理的一切事項，不受受益人左右。同時，受托人也不能將信托的日常管理細節(jié)向受益人披露。這樣委托人/受益人對信托財產(chǎn)投資獲利項目就成“盲目”，只能定期通過報表了解其資產(chǎn)獲利狀況，完全不能過問財產(chǎn)的投資決策，從而降低公職人員假公濟私的幾率。[2]

然而，盲目信托也不是沒有任何缺點。如果監(jiān)管不力，盲目信托可能會造成政府公職人員的信托財產(chǎn)狀況不夠透明，有可能發(fā)生公職人員與受托人秘密串通的情況。因此，有美國學者認為現(xiàn)行的《政府行為準則法》應該修改，即便設立盲目信托，相關公職人員仍然需要完全披露自己的所有財產(chǎn)情況，不應享受豁免。②

除美國外，其他國家和地區(qū)也有利用信托制度來規(guī)制公職人員私人投資行為的例子。例如，我國臺灣地區(qū)即以政府官員設立強制信托來推動清廉制度，意在杜絕公職人員利用職權非法交易牟利。[3]然而，這種強制信托卻和普通信托無異，并不要求必須盲目，因此，公職人員作為信托財產(chǎn)的委托人仍然保留諸多權利，可以控制和影響受托人對信托財產(chǎn)的管理和經(jīng)營，他們?nèi)匀缓芮宄约嘿Y產(chǎn)的配置狀況，并保留對財產(chǎn)的處分權。因此這種強制信托制度頗受詬病，許多島內(nèi)學者認為這很難達到防止利益沖突的目的，對其真正的反腐敗作用存疑。[4]不過，由于臺灣地區(qū)有關強制信托的實施要點規(guī)定，一旦官員設立了這種信托，如日后欲對信托財產(chǎn)行使管理或處分權，之前必須首先通知財產(chǎn)申報單位，這樣對于可能發(fā)生的利益沖突交易可以起到緩沖作用。[1]

通過比較可以看出，美國強制要求公職人員申報財產(chǎn)，卻并不強制要求他們設立盲目信托，然而一旦公職人員決定設立盲目信托，則可以適用申報財產(chǎn)的例外條款。臺灣地區(qū)強制要求官員設立信托，但是并不強制要求這類信托為盲目，因此，臺灣的公職人員大多仍可操縱自己設立的信托。對二者進行比較，臺灣的強制信托對于公職人員預防腐敗的作用很有限，而美國的要求，即公職人員可以不設立信托，但是如想利用財產(chǎn)申報的豁免條款，就一定要設立盲目信托的規(guī)定則更加合理，不過對盲目信托的監(jiān)管提出了較高的要求。下面本文將分析美國聯(lián)邦政府反腐敗的預防性法律機制，并著重考察其盲目信托制度。

二、美國預防腐敗法律機制考察

美國聯(lián)邦政府針對公職人員的腐敗行為主要通過其1978年制定的《政府行為準則法》來規(guī)制，其立法目的是為了保證聯(lián)邦政府公職人員的廉潔，以及維護與促進美國聯(lián)邦政府機構的完善與健全。①該法共分為七編，其中前三編分別是針對聯(lián)邦立法機構（即國會）、行政機構及司法機構的公職人員的財產(chǎn)申報要求，第四編有關政府行為準則辦公室的設立與職能，第五編有關公職人員離職后的利益沖突管理，最后兩編是本法對美國相關法律的修訂以及為此設立參議院法律顧問事宜。雖然美國的國情與我國不同，我們不能也沒有必要照搬他們的做法，但是通過分析美國聯(lián)邦政府反腐敗的預防性法律機制，可能會對我國目前正在進行的反腐倡廉工作有所啟示。由于該法前三編的規(guī)定類似，下面就以其中第一編中有關立法機構公職人員財產(chǎn)申報的要求與其中盲目信托的規(guī)定為例進行考察，以期對我國建設清廉政府提供借鑒。

（一）公職人員的財產(chǎn)申報

美國《政府行為準則法》對立法機構、行政機構與司法機構的公職人員都規(guī)定了財產(chǎn)申報要求及豁免條款，由于規(guī)定類似，這里只以第一編中對立法機構人員的財產(chǎn)申報要求為例進行分析。根據(jù)該法的規(guī)定，立法機構的申報義務人必須在每年5月15日之前對自己的財產(chǎn)情況進行申報。②沒有按時依法申報或者故意申報造假者，美國聯(lián)邦司法部總檢察長有權在聯(lián)邦地區(qū)法院針對申報義務人提起民事訴訟，法院將根據(jù)情況處以不超過5000美元的民事罰款。③雖然罰款金額不算高，但是該公職人員的仕途很可能就此劃上句號。如果情形嚴重，總檢察長可以向法院申請任命特別檢察官對該案進行深入調(diào)查，并可提起刑事指控。④那么，誰是財產(chǎn)申報義務人，財產(chǎn)申報的內(nèi)容又包括哪些呢？

1.財產(chǎn)申報義務人。首先，財產(chǎn)申報義務人包括立法機構各部門的“官員或工作人員”，只要在前一年度就職超過60天者，即有義務在本年度5月15日之前提交財產(chǎn)申報。⑤上述“官員或工作人員”是指工資收入超過一定級別（GS-16級或以上）者，以及每位這類“官員或工作人員”的至少一位主要助手，無論該助手的收入是否達到所規(guī)定的級別都需要申報。⑥另外，新上任的這類“官員或工作人員”必須在30天內(nèi)申報個人財產(chǎn)。⑦除正式就職的公職人員外，被推舉為上述職位的候選人也必須在成為候選人之后的30天之內(nèi)，或在該年度的5月15日之前提交財產(chǎn)申報（以二者中遲者為準，但最遲不得晚于選舉前7日）。①換言之，符合條件的申報義務人在成為候選人或新上任之后的30天內(nèi)必須申報；前一年度就職超過60天的也要申報?！墩袨闇蕜t法》第二編和第三編中規(guī)定了類似的行政部門和司法部門的申報義務人，包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)、高級行政機構的工作人員、行政法院的法官、聯(lián)邦法院的法官以及其他有權行使司法職權的司法部門工作人員等。

2.財產(chǎn)申報內(nèi)容。美國《政府行為準則法》中詳細規(guī)定了申報義務人需要申報的內(nèi)容，主要包括八類。（1）申報義務人所取得的收入。除因申報義務人目前的任職從美國聯(lián)邦政府取得的薪金收入無需申報外，必須申報從任何其他來源取得的收入，包括收入的來源、種類、數(shù)量或價值，以及在上一年度從任何來源取得的價值總計為100美元或以上的酬金的來源、日期及其數(shù)額。②另外，申報義務人在上一年度所取得的數(shù)額或價值超過100美元的收入，包括分紅、利息、租金與資本收益在內(nèi)，其來源與種類也必須申報，并應寫明該項收入所處的數(shù)額等級。③申報義務人的配偶和未成年子女也需要申報上述內(nèi)容，除非申報義務人已與其配偶處于離婚前的分居狀態(tài)且分住兩地。④（2）申報義務人所收取的禮物。對于申報義務人在上一年度從親屬之外的其他人處收取的路費、食宿或娛樂招待，其價值總計達到250美元或以上的，需要申報其來源并做簡要說明，但是作為私人款待而收取的食宿或娛樂招待，以及單個市場價值為35美元或以下的禮物不需要申報。⑤其中“私人款待”指由自然人非為商業(yè)目的而給與的、發(fā)生于該自然人個人或其家庭的住所內(nèi)，或在該自然人個人或其家庭所擁有的居所處的款待。⑥除上述路費、食宿或娛樂性質的禮物之外，申報義務人在上一年度內(nèi)從親屬之外的任何其他人處所收取的其他禮物總計達到100美元或以上的，也必須申報其來源并做簡要說明，除非單個禮物的市場價值為35美元或以下。⑦另外，在上一年度所收取的總計為250美元或以上的報銷款也要申報其報銷來源并做簡要說明。⑧（3）申報義務人所持有的財產(chǎn)利益。申報義務人在上一年度持有的企業(yè)財產(chǎn)利益、投資收益等，凡其市場價值在上一年度結束之日超過1000美元者，則應申報該利益的數(shù)額等級⑨或價值。如果該利益系申報義務人的親屬對申報義務人的欠款，則無需申報。另外，申報義務人的個人儲蓄賬戶總計超過5000美元的存款必須申報。這里的個人儲蓄賬戶包括定期存款或以任何其他形式存于銀行、儲貸機構、信用機構或類似金融機構的存款。⑩同樣，申報義務人的未分居配偶和未成年子女也需要申報上述內(nèi)容。（4）申報義務人所負有的債務。申報義務人在上一年度的任何時間段對親屬之外的其他債權人所負有的超過1萬美元的總債務需要申報，并需說明該債務的數(shù)額等級與價值。以申報義務人或其配偶的個人住所為擔保的按揭貸款，或由其個人汽車、私用家具或設施所擔保的任何不超過擔保品購買價格的貸款，無需申報。但是，如果是循環(huán)擔保賬戶，在上一年度結束之日超過一萬美元的債務需要申報。{11}申報義務人的未分居配偶和未成年子女也需要申報上述內(nèi)容。（5）申報義務人的資產(chǎn)處置所得。申報義務人在上一年度因購買、銷售或置換不動產(chǎn)或股票、債券、產(chǎn)品期貨以及其他形式的證券所取得的價值超過1000美元的收益，必須申報其發(fā)生日期和數(shù)額等級，并做簡要說明。此處不動產(chǎn)不包括申報義務人或其配偶的個人住所。①（6）申報義務人的其他兼職。申報義務人在本年度申報日期或之前，在除美國聯(lián)邦政府之外的任何公司、企業(yè)、合伙或其他商業(yè)組織、非盈利組織、勞動組織、教育機構或其他機構中所擔任的管理人員、董事、受托人、合伙人、業(yè)主、代表、雇員或顧問等所有職務都需要申報。但是，申報義務人在宗教組織、社會組織、兄弟會或政治實體中的職務，或者僅僅作為榮譽成員的職務不需要申報。②（7）申報義務人參與的其他協(xié)議與安排。申報義務人如與他人簽訂未來工作協(xié)議，或在申報義務人就職于聯(lián)邦政府期間做出請假安排，同意由美國聯(lián)邦政府之外的前雇主繼續(xù)支付工資，或者繼續(xù)參加前雇主的雇員福利計劃等，申報義務人必須申報相關協(xié)議或安排的日期、當事人和條款。③（8）申報義務人所持有的信托利益。申報義務人還應申報其本人、配偶或未成年子女針對信托或其他金融安排所持有的利益或取得的收入④，除非該信托為“合格的盲目信托”，或者該信托非為申報義務人、其配偶或未成年子女直接設立，且申報義務人、其配偶或未成年子女對自己持有該信托利益一事，或者對其收益來源并不知情。⑤從這里可以看出，申報義務人設立盲目信托可以合法地豁免詳細申報義務。有關合格盲目信托的條件與要求，《政府行為準則法》做出了詳細規(guī)定。

（二）盲目信托作為豁免情形

根據(jù)美國《政府行為準則法》，合格的盲目信托是指申報義務人、其配偶或未成年子女對其本金或收益持有利益的盲目信托，該信托的文件以及受托人必須經(jīng)申報義務人的上級行為準則辦公室批準⑥，并且必須滿足以下條件才能合格。

1.盲目信托之受托人。盲目信托的受托人必須獨立于任何利益相關方（包括申報義務人、其配偶及未成年子女），才能保證在管理信托的過程中不會被后者所控制或影響。受托人不得受雇于任何利益相關方或者任何與利益相關方有關聯(lián)關系的組織，不能是任何由利益相關方合作或投資的合營企業(yè)的合伙人或與其有關聯(lián)，并且不能是任何利益相關方的親屬。⑦總之，盲目信托的受托人必須是獨立受托人。《政府行為準則法》要求盲目信托的受托人可以是金融機構、律師、注冊會計師或券商，然而依該法設立的政府行為準則辦公室所發(fā)布的細則大大縮小了這個范圍，規(guī)定盲目信托的受托人只能是金融機構，即銀行或投資顧問；并且規(guī)定該金融機構的股份不得有超過10%的部分由單個個人持有。然而，在特殊情況下，行為準則辦公室也會根據(jù)個案考慮允許某些非金融機構擔任受托人。⑧

2.盲目信托之信托財產(chǎn)。由利益相關方轉移至盲目信托的資產(chǎn)，其轉讓或銷售必須沒有任何限制，除非該限制由申報義務人的上級行為準則辦公室明確批準。⑨另外，值得注意的是，由利益相關方轉移至信托的資產(chǎn)將被認定為申報義務人的財產(chǎn)利益，需要申報，只有當申報義務人接到受托人的通知，得知該資產(chǎn)已經(jīng)被處分，或者其價值低于1000美元時，該資產(chǎn)才能免于申報。⑩該規(guī)定是為了保證公職人員對于信托財產(chǎn)明細的“盲目”，因為他們知道最初轉移至信托的財產(chǎn)情況，在該財產(chǎn)被置換或處分之前，該信托并不盲目。

3.盲目信托之“盲目”要求。合格盲目信托的信托文件中必須規(guī)定以下事項才能符合“盲目”的要求。首先，信托文件必須寫明信托財產(chǎn)中不包含任何法律禁止利益相關方持有的資產(chǎn)。當受托人處分由利益相關方轉移至信托的任何特定資產(chǎn)時，或者當該資產(chǎn)價值低于1000美元時，受托人應及時通知申報義務人及其上級行為準則辦公室。另外，信托文件中必須明確寫明受托人在管理和控制信托財產(chǎn)時不得通知利益相關方或與其協(xié)商。雖然利益相關方每個季度可以收到一份報告，但是該報告只能包含有關利益相關方持有的信托利益的總現(xiàn)金價值或者信托的凈損益等內(nèi)容，內(nèi)容中不得注明任何資產(chǎn)或持有情況。除此之外，利益相關方不得獲取或試圖獲取任何有關信托所持有資產(chǎn)及其收入來源的信息或報告，包括不得獲取信托所提交的稅表。①為了符合“盲目”的要求，信托文件還應規(guī)定，受托人與利益相關方之間的信息交流僅限于以下事項并且必須為書面形式：（1）關于利益相關方的一般財產(chǎn)利益與需求；（2）因新的法律法規(guī)禁止利益相關方持有某資產(chǎn)，而通知受托人不要再持有該資產(chǎn)；（3）因申報義務人判斷其最初轉移至信托的資產(chǎn)可能會產(chǎn)生利益沖突，因此指示受托人將其出售。①除此之外，受托人與利益相關方之間不得有任何其他直接或間接的事關信托的通信或信息交流。

4.盲目信托之申報要求。雖然設立合格的盲目信托可以豁免申報義務人對置于盲目信托中財產(chǎn)情況的詳細申報義務，但是盲目信托的設立需經(jīng)政府行為準則辦公室批準，有關盲目信托本身的信息也需要上報至行為準則辦公室。申報義務人應在合格的盲目信托經(jīng)其上級行為準則辦公室批準后的30天內(nèi)向該辦公室提交該信托的簽署文件以及轉移至該信托的資產(chǎn)清單，其中包括每一種資產(chǎn)價值所屬的數(shù)額等級。②盲目信托成立后，如申報義務人向該信托追加非現(xiàn)金資產(chǎn)，必須在30天內(nèi)通知其上級行為準則辦公室有關每種資產(chǎn)及其價值所屬數(shù)額等級的信息。③在合格的盲目信托終止后的30天之內(nèi)，申報義務人應當通知其上級行為準則辦公室，并且提交一份該信托終止時的資產(chǎn)清單以及資產(chǎn)價值所屬數(shù)額等級。④上述文件必須同時向公眾公開。⑤另外，與信托有關的每一次書面通信的復印件也必須由發(fā)起通信一方在通信日期的5天之內(nèi)提交給申報義務人的上級行為準則辦公室。⑥

5.法律責任。《政府行為準則法》還規(guī)定了受托人和申報義務人違反該法應承擔的法律責任。首先，合格盲目信托的受托人不得向利益相關方披露法律禁止披露的、與該信托相關的內(nèi)容，不得取得信托文件所禁止持有的資產(chǎn)，不得違反本法或信托文件的規(guī)定，就信托相關事項向利益相關方征求建議，必須按時提交所要求的文件。如違反上述要求，無論故意或過失，均應承擔責任。⑦同樣，申報義務人不得索要或取得有關盲目信托的信息，并必須按要求提交相關文件。違反上述要求，無論故意或過失，均應承擔責任。⑧《政府行為準則法》規(guī)定，美國聯(lián)邦司法部總檢察長有權針對任何故意違反本法者在聯(lián)邦地區(qū)法院提起訴訟。法院可以處以不超過5000美元的民事罰款。總檢察長還有權針對過失違反本法的個人起訴，對此法院可以處以不超過1000美元的民事罰款。⑨如總檢察長經(jīng)初步調(diào)查，發(fā)現(xiàn)違法情形嚴重，可以申請法院任命一名特別檢察官進行調(diào)查，并可提起刑事指控。⑩

（三）對美國《政府行為準則法》的總體評價

通過考察美國《政府行為準則法》中對預防公職人員貪污腐敗的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)美國政府針對公職人員反腐敗的預防性法律包羅內(nèi)容甚廣，標準嚴格。其中要求公職人員申報財產(chǎn)收入的門檻很低，除單個價值低于35美元的禮物可以不申報，總計超過100美元的酬金、分紅或禮品，總計超過250美元的報銷款或娛樂招待，超過1000美元的資產(chǎn)處置收益與投資收益，超過5000美元的存款以及超過1萬美元的債務，均要逐項申報，公職人員的兼職情況與一些未來工作協(xié)議或福利安排等也需要申報。申報的結果是公職人員的財產(chǎn)情況暴露在公眾的監(jiān)督視野之中，給公職人員貪污腐敗、內(nèi)幕交易設下了重重障礙。同時，每年一次的繁瑣申報也給公職人員帶來很大負擔，甚至有人認為這會挫傷公職人員繼續(xù)留任的積極性。在這種情況下，盲目信托作為一種財產(chǎn)申報的豁免情形，可能會給公職人員帶來便利。這也是為什么美國沒有采取強制信托的做法，允許公職人員自愿做出選擇，而一旦他們決定要設立信托以享受申報豁免，該信托必須符合盲目信托的要求，以避免撼動財產(chǎn)申報制度。

但是，這種制度并非盡善盡美。例如，2005年7月，美國參議院多數(shù)黨領袖弗里斯特（Bill Frist）指示其家族信托的受托人拋售其所持有的Hospital Corporation of America（HCA）的股票，而HCA是由弗里斯特的父親與兄長于1968年所創(chuàng)設的一家全美最大的醫(yī)療公司。拋售的原因據(jù)稱是因為弗里斯特可能參加總統(tǒng)競選因而需要避免利益沖突。之后不到一周，HCA的股價就在一日內(nèi)跌破9%，接下來幾周內(nèi)持續(xù)狂跌，最后比弗里斯特持有該股票時的股價低了差不多15%。①又如，美國現(xiàn)任總統(tǒng)奧巴馬設立的信托曾于2005年投資于一家致力于開發(fā)治療禽流感藥物的生物科學公司，而該公司是奧巴馬競選參議員的競選團隊的捐贈人。投資兩周后，奧巴馬即提議聯(lián)邦政府應通過立法增加對抗禽流感藥物研發(fā)的財政支持。不過在聽說該筆投資之后，奧巴馬立即指示受托人撤出投資，與弗里斯特不同，奧巴馬撤出該筆投資時蒙受了損失。②問題是弗里斯特與奧巴馬的信托全都是盲目信托，其盲目性意味著弗里斯特、奧巴馬及其家人不應知道信托所持有的資產(chǎn)類型與管理情況。可見，盲目信托的監(jiān)管仍不夠完善。

為解決盲目信托的不足，近期有美國學者提出建議，要求所有公職人員的資產(chǎn)只能投資以美國經(jīng)濟為基礎的指數(shù)基金，適用于股票、授予人信托、盲目信托、債券、對沖基金、期權、IPO（首次公開發(fā)行的股票）以及共同基金。如果他們持有上述任何一種投資，都必須將其轉入指數(shù)基金，例如道瓊斯工業(yè)平均指數(shù)（DJIA）、標準普爾500指數(shù)（S&P 500）以及納斯達克指數(shù)基金等。這樣，公職人員尤其是國會議員就很難為取得個人利益而偏向于某一行業(yè)。反而，由于他們的投資將依賴于美國所有行業(yè)經(jīng)濟的興衰，可以極大降低因其個人利益而有所偏好的可能性，另外也可以帶給國會議員動力，讓他們在任職期間能幫助促進美國經(jīng)濟的每一個領域均衡發(fā)展。同時，這些公職人員在就任后兩周內(nèi)必須將其持有的股票賣出，在離職兩年后才可以把錢從指數(shù)基金中撤回，這樣他們就無法在有權影響某公司時投資于該公司，也可以防止他們利用所獲知的有關將來立法或其他方面的非公開信息來獲利。③

盲目信托的優(yōu)點在于其“盲目”，其缺點也在于其“盲目”，因為受托人是委托人所選擇的，因此很難監(jiān)控受托人與委托人之間的信息輸送。因此，除非法律強制要求受托人必須將全部信托資產(chǎn)再投資，并且加強對受托人與委托人之間交流的監(jiān)管，否則盲目信托對于利益沖突交易亦并非完全有效。④

三、我國采取財產(chǎn)申報與強制性盲目信托制度相結合的可行性

美國的公職人員財產(chǎn)申報制度已經(jīng)施行了三十多年，而我國近年來才開始推動政府官員財產(chǎn)申報制度，因此，美國的法律制度與實踐對我國研究公職人員反腐敗工作具有一定的借鑒價值。我國的官員財產(chǎn)申報制度尚未做到像美國的《政府行為準則法》中所規(guī)定的那么全方位、高標準，而長期以來我國公職人員也沒有財產(chǎn)申報的概念與習慣，因此推行起來可能會比較困難，如果不加強立法與監(jiān)管，最后官員財產(chǎn)申報很可能流于形式。因此，我國可以考慮兼顧美國的自愿盲目信托與臺灣地區(qū)的強制非盲目信托的做法，采取強制性的盲目信托制度，由法律強制要求符合條件的公職人員將其私人財產(chǎn)置于盲目信托進行管理。同時，可以免除公職人員就信托財產(chǎn)部分的申報義務。通過這種制度，可以給公職人員一個緩沖，同時也會對發(fā)展我國的信托法律制度，健全受托人義務監(jiān)管起到推動作用。

（一）法律支持

要在我國實行盲目信托制度，首先要看是否存在法律障礙。

1.從物權法的角度，強制要求公職人員采取盲目信托來管理自己的財產(chǎn)是否會侵害公職人員的財產(chǎn)權？因其工作性質，公職人員個人的理財與其決策地位之間很容易產(chǎn)生利益沖突，要求他們利用盲目信托來隔離其個人私有財產(chǎn)的投資管理，目的是為了避免利益沖突以及內(nèi)幕交易，從而確保其決策的客觀公正，避免侵害國家和人民的權益，并非剝奪或減損他們的財產(chǎn)。他們作為委托人，同時也作為受益人，對信托財產(chǎn)及其所有收益享有利益與合法的收益權，他們并沒有因此而承受任何超出正常商業(yè)投資風險之外的減損。并且由那些對投資理財具有專門技能的專業(yè)機構對公職人員的信托財產(chǎn)進行投資和管理會更加專業(yè)，保值增值仍然是信托管理的目標，也符合現(xiàn)代社會的資產(chǎn)管理理念。

2.從侵權法的角度，強制要求公職人員采取盲目信托來管理自己的財產(chǎn)是否會侵害公職人員的隱私權？即便在美國這樣一個非常重視個人隱私的國家，根據(jù)侵權法的傳統(tǒng)理念，特殊人群或者在特殊情況下，其部分隱私權也要為公共利益讓步。美國法律基于這樣一個假定，即政府公職人員從就職那天起，就承諾其個人利益應服從公共利益，從而放棄其與職務相關部分的隱私權，接受公眾的監(jiān)督。①對于政府工作，有兩種相互對立的公共利益：其一是鼓勵合格的個人參與政府服務；其二是保證政府做出的決定不被政策制定者的個人財產(chǎn)利益所左右。重視前者可能會損害后者，反之亦然。而盲目信托作為一種避免利益沖突的措施，試圖在這兩者中尋求平衡，從理論上說，盲目信托可以允許這兩種利益和平共存。②

3.從信托法的角度，我國現(xiàn)有的信托法律體系是否支持盲目信托制度？我國于2001年頒布《中華人民共和國信托法》③引進了英美法中信托的基本理念，允許委托人設立自益信托④，并對受托人施加了較高的責任與義務⑤。盲目信托與普通信托的唯一不同之處是盲目信托需要得到特別批準，并且需要在信托文件中規(guī)定受托人不得直接向委托人與受益人披露有關信托資產(chǎn)的具體情況，以防委托人利用公職進行內(nèi)幕交易或從事利益沖突交易。我國《信托法》并未禁止這種類型的信托。當然，如果設立盲目信托制度，需要同時設立盲目信托監(jiān)控機構，代委托人行使監(jiān)督之責。因此，我國目前的信托法一方面完全支持盲目信托的設立，另一方面，還需要增加一些配套措施，以利于盲目信托制度的實施。

綜上所述，無論從物權法、侵權法還是信托法的角度來看，盲目信托在我國的推行都沒有法律障礙。

（二）制度模式

1.盲目信托的委托人范圍。無論美國還是臺灣地區(qū)，都對設立盲目信托或強制信托的公職人員范圍有所限制。筆者認為，盲目信托所涉及的公職級別或范圍不能一概而論，可以對現(xiàn)有腐敗案件進行量化分析，選取在某一地區(qū)或部門掌握有實質性決定權的領導職位做強制性規(guī)范。另外，關于盲目信托的規(guī)定必須與財產(chǎn)申報的規(guī)定同步，需要采取盲目信托的公職人員范圍應該和需要申報財產(chǎn)收入的公職人員范圍相同。對此，美國的做法可以借鑒。比如，有財產(chǎn)申報義務的政府公職人員是以高于一定的工資收入為標準的，但是又不絕對，即便工資收入達不到該標準，只要有決策權的官員，甚至官員的主要助手也有申報義務。因此，美國聯(lián)邦政府上自總統(tǒng)，下至對任何事情可能有決策權的官員都必須在就職后30日內(nèi)依法申報財產(chǎn)收入，之后還需要定期申報。至于申報的內(nèi)容非常詳細，包括上一年度任何超過1000美元市場價值的任何投資或財產(chǎn)權益、超過5000美元的銀行賬戶存款以及超過10000美元的負債等等。對于在任何年度就職超過60天的政府官員甚至還需要申報任職期間從任何來源收取的價值總計超過100美元的財產(chǎn)的來源、種類與數(shù)額等詳細信息。在這樣嚴格的規(guī)定下，設立盲目信托才有意義，因為設立了盲目信托之后，除需要定期申報信托財產(chǎn)的現(xiàn)金總值外，不需要申報其他詳細信息。在實際操作中，筆者建議“公職人員”的范疇可以擴大到國有公司的管理人員。

2.盲目信托的受托人。關于盲目信托的受托人，根據(jù)不同國家或地區(qū)的法律，可以有不同的做法。例如在美國，《政府行為準則法》要求盲目信托的受托人可以是金融機構、律師、注冊會計師或券商，然而依該法而設立的政府行為準則辦公室所發(fā)布的細則規(guī)定盲目信托的受托人只能是金融機構，即銀行或投資顧問，并且規(guī)定該金融機構的股份不得有超過10%的部分由單個個人持有，目的是為了保證盲目信托制度在公眾心目中的誠信地位。然而，在特殊情況下，行為準則辦公室也會根據(jù)個案考慮允許某些非金融機構擔任受托人。另外，美國法律對盲目信托受托人的另一個要求是受托人必須獨立于設立盲目信托的公職人員（包括其配偶、未成年子女或受其撫養(yǎng)的子女）以及任何利益相關方，從而受托人在管理信托時不會受其控制或影響。其中任何利益相關方的工作人員、關聯(lián)機構、合伙人及共同投資人，或其任何親屬都不得擔任受托人。同時，受托人的任何工作人員、管理人員或者介入信托管理的任何機構也都受上述條件約束。美國法還禁止委托人與受托人之間有任何口頭聯(lián)系，如有聯(lián)系必須書面，且內(nèi)容不得超出法律允許的范圍，并且需事先征得行為準則辦公室的批準。

美國的上述做法對我國的實踐具有一定借鑒意義。目前我國對金融機構的管理比較嚴格，像信托公司必須符合一定的資質，經(jīng)過銀監(jiān)會的批準，才可能取得信托營業(yè)執(zhí)照。而與證券業(yè)務相關的機構也需要經(jīng)過證監(jiān)會的批準才可以從事相關業(yè)務。我們完全可以借助現(xiàn)有的認證程序，確定一定數(shù)量、符合條件的金融機構作為受托人，而這些受托人必須接受一個類似于美國的政府行為準則辦公室的監(jiān)管，比如我們的國家預防腐敗局就可以設立這樣一個辦公室，從取得一定金融信托經(jīng)營資質的機構中選定部分作為合格受托人管理盲目信托，并對其進行監(jiān)管。

3.盲目信托的監(jiān)管。強制要求公職人員將財產(chǎn)置于盲目信托進行管理和投資，只是為了避免公職人員利用職權謀取私利，或者因利益沖突而影響其在工作中做出決策，因此利用中立第三方對其財產(chǎn)進行管理可以避免上述情況。除此之外，該信托與其他的財產(chǎn)管理信托并無區(qū)別，依照我國信托法的規(guī)定，受托人對受益人負有信義義務（也叫做受托人義務），即必須具備專業(yè)投資人在管理他人資產(chǎn)時的注意與審慎義務以及不得從事自我交易或剝奪信托投資機會為己用，從而損害信托利益等忠誠義務。如果信托蒙受了損失，只要受托人盡到了信義義務，盲目信托和其他信托、投資行為一樣，投資人都應自行承擔財產(chǎn)可能會損失的風險，只要該風險在正常、合理范圍內(nèi)即可。然而，如果受托人違背了信義義務，給信托財產(chǎn)造成了損失，則受托人應該承擔法律責任。并且盲目信托并不完全剝奪委托人和受益人的知情權，比如根據(jù)美國法律，受托人有義務定期將信托財產(chǎn)的收益報表提供給設立盲目信托的政府公職人員。如有嚴重問題可能隨時會被發(fā)現(xiàn)。合同法、證券法等相對完善的基本法律也完全能夠保障委托人的利益。當然，我國信托法還不夠完善，需要盡快進行修訂，給盲目信托與推定信托以相應地位，并且應對受托人的義務做出更加詳細具體的規(guī)定。

除此之外，還需要設立針對盲目信托專門的監(jiān)管機構對受托人行為進行監(jiān)管。如前所述，美國根據(jù)1978年《政府行為準則法》而專門設立的政府行為準則辦公室負責制定有關公職人員設立盲目信托的具體細則，并負責監(jiān)管其實施。我們也完全可以在國家預防腐敗局下設這樣一個辦公室，或者在紀檢監(jiān)察部門設立一個機構，甚至還可以專門成立一個機構，負責監(jiān)管公職人員執(zhí)行以及盲目信托的管理情況，確定可以擔任盲目信托受托人的金融機構的資質以及合格受托人名單。監(jiān)管的內(nèi)容一方面確保受托人與委托人之間的關系確系“盲目”，沒有其他非法交流；另一方面也確保受托人管理信托財產(chǎn)盡職盡責。這樣可以避免美國盲目信托的某些漏洞。因盲目信托的監(jiān)管可能涉及投資經(jīng)營等專業(yè)知識，因此，監(jiān)管機構可以聘用一定數(shù)量的專業(yè)人士參與監(jiān)管。

（三）成本分析

建立任何一種新的制度，必須評估其成本。對于反腐敗預防性法律機制的建設，其成本必須低于事后監(jiān)管的成本時才有必要。確立盲目信托制度的成本包括設立盲目信托的成本與監(jiān)管其執(zhí)行的成本。首先，設立盲目信托的成本不一定很高，因為管理盲目信托的受托人本身就是那些專業(yè)管理機構，除盲目信托有其自身的一些特點，諸如受托人不得與委托人就管理決策進行溝通等，管理盲目信托財產(chǎn)本身并沒有增加更多的成本，反而會促進我國信托業(yè)的發(fā)展。然而，對于盲目信托的設立范圍以及設立后的監(jiān)管成本可能會在一定時期內(nèi)比較高，尤其在剛開始建立時更是如此。比如要成立一個監(jiān)管部門，培訓一批合格受托人，都要付出代價。但是，如果我國僅僅采用財產(chǎn)申報制度而沒有其他相關制度配套的話，其實施與監(jiān)管的成本將會更高，并且還不一定有效率。舉例來說，如果某政府官員將其收入存在銀行，沒有從事任何其他投資，那么他只要通過申報財產(chǎn)就可以符合法律的規(guī)定。但是如果他有投資行為，那么監(jiān)管他是否如實申報了這筆投資款的來龍去脈的成本可能就更高。在我國目前的情況下，如能強制要求設立盲目信托，和財產(chǎn)申報制度結合，應該是最佳的清廉措施。

究其實質，確立財產(chǎn)申報與盲目信托相結合的制度唯一增加的成本就是對盲目信托監(jiān)管的成本。設立盲目信托是一種事先預防的方式，只要將其制度化之后，其成本應該比事后監(jiān)管要低。這樣，通過事先監(jiān)管的方式來消化這個成本，我們總體上的反腐敗成本就會降下來。另外，筆者還建議我國確立推定信托制度，根據(jù)該制度，公職人員的非法收入或所得被視為由該公職人員作為受托人管理的、屬于國家和集體的財產(chǎn)，所有的信托財產(chǎn)及其收益都屬于國家和集體所有，可以永久追索。

四、結語

綜上所述，美國所采取的非強制性盲目信托與臺灣地區(qū)的強制性非盲目信托各有利弊，我們完全可以擇其優(yōu)而避其害，采用公職人員財產(chǎn)申報與強制性盲目信托相結合的制度，要求相關公職人員將其合法所得收入的投資部分置于盲目信托進行投資，以免產(chǎn)生利益沖突或利用公權力謀取私利等貪污腐敗情形。具體可由政府成立專門的機構，制定細則，明確需要設立盲目信托的公職人員范圍，確定受托人資質，對公職人員（作為委托人）的財產(chǎn)進行投資和管理。委托人對受托人的投資決定等管理細節(jié)無權過問，只能通過每年的收益報告來了解自己的資產(chǎn)情況。這樣，公職人員利用自己的地位從事不公平投資交易、影響交易的公正性，甚至影響證券市場或金融市場的概率就會大大降低。對盲目信托的監(jiān)管是重中之重，通過加強監(jiān)管來彌補美國的盲目信托制度中出現(xiàn)的漏洞。由于我國的公職人員財產(chǎn)申報制度尚處于萌芽狀態(tài)，而目前我國的反腐倡廉工作正處于關鍵時期，因此我們應該對其他國家和地區(qū)的做法揚長避短，兼收并蓄。

誠然，官員財產(chǎn)申報制度作為反腐敗終端機制將為我國的反腐倡廉建設起到推動作用。然而僅靠財產(chǎn)申報制度本身不可能解決公職人員貪污腐敗所帶來的所有問題。如前所述，公職人員的財產(chǎn)無非可能包括兩類：一類是其合法所得，另一類是其非法所得。財產(chǎn)申報制度也許可以在一定程度上令公職人員的非法所得曝光，但是卻無法監(jiān)督這些公職人員利用自己的地位和權勢將自己的合法所得非法從事投資交易從而取得不當私利的情況。因此，為從根本上解決這個問題，必須有與財產(chǎn)申報相配套的法律制度，信托制度中的盲目信托可以起到很好的補充作用。

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責任編校 陳 瑤

Prevention of Corruption： Integration of Asset Declaration and Compulsive Blind Trusts Systems

——A Case Study of the Practices Adopted in the United States and in Taiwan District

GAO Lingyun （School of Law， Fudan University， Shanghai 200438， China）

Abstract： Corruption and abuse of power for obtaining personal gains by government officials and public servants have become a universal problem which cannot be completely resolved within a considerable length of time. The United States has established a system integrating public servants asset reporting and blind trusts through its 1978 Ethics in Government Act， in line with some other laws， to prevent public servants corruption. In Taiwan district， a compulsory trusts system has been implemented among public servants to achieve the same goal. This article examines the practices of the United States and Taiwan District and finds that both the US non-compulsory blind trusts system and Taiwans compulsory non-blind trusts system have both advantages and disadvantages. Its suggested in the paper that we should adopt a system combining public servants asset reporting and compulsory blind trusts in order to avoid conflict of interests， or other corruptions. It is perfectly feasible to do so in the mainland because there is no legal barrier against blind trusts in the Property Law， Tort Law， or Trust Law. Furthermore， the blind trusts system serves as ex ante and preventive mechanism. Although it may increase some supervision cost in the beginning phase， once institutionalized， the total cost shall be below the cost of ex post facto control of corruption. The article suggests that the government may establish a specialized institution to make implementing rules， clarify the scope of public servants who will be required to establish blind trusts， and determine the qualification of the trustees who will manage the public servants assets. In addition， stronger supervision is needed to correct the drawback of the US blind trust system.

Key words： public servants； asset reporting system； blind trusts