〔提 要〕太空治理議題涉及太空資源利用、太空環(huán)境治理、太空安全以及太空安全化四大問題。太空問題的逐漸增多使得太空治理日益迫切，而太空科技發(fā)展日新月異、具體規(guī)范相對(duì)不足、大國博弈日趨激烈等原因，造成現(xiàn)有太空制度陷入治理困境。新的太空制度構(gòu)建需考慮太空領(lǐng)域的權(quán)力結(jié)構(gòu)、博弈類型、議題差異等因素。分層治理模式比較契合未來太空治理，即在太空安全、安全化等議題上以大國協(xié)調(diào)為主，在太空資源利用、太空環(huán)境治理等議題上，由大國發(fā)揮負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)作用，并調(diào)動(dòng)中小國家積極參與。中國是太空大國，也是太空治理的重要角色，應(yīng)積極參與太空治理，推動(dòng)太空制度改革，促進(jìn)太空和平利用。

〔關(guān) 鍵 詞〕太空安全、太空治理、分層治理

〔作者簡(jiǎn)介〕凌勝利，外交學(xué)院國際關(guān)系研究所講師

〔中圖分類號(hào)〕DF991

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452 8832（2015）3期0111-15

太空在科技、軍事、經(jīng)濟(jì)等方面具有重要價(jià)值，許多國家已將太空列為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，人類在太空領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈。太空問題也因此增多，使得太空治理陷入困境，構(gòu)建新的太空制度、推動(dòng)太空治理提升至關(guān)重要。

一、太空治理的主要議題

太空問題是指由于人類對(duì)太空資源的研究、開發(fā)、利用等而帶來的外部性問題。隨著人類太空活動(dòng)的不斷增多，太空問題也相應(yīng)增加，目前表現(xiàn)最突出的是太空安全問題。對(duì)太空問題進(jìn)行較為細(xì)致的區(qū)分對(duì)于促進(jìn)太空合作、加強(qiáng)太空治理大有裨益。目前的太空治理主要涉及太空資源利用、太空環(huán)境、太空安全、太空安全化四大問題。

第一，太空資源利用問題。太空資源利用主要涉及所有國家平等和平利用太空的權(quán)利。太空是人類的共同財(cái)富，盡管目前對(duì)其進(jìn)行的探索、開發(fā)和利用程度不高，但圍繞太空資源利用產(chǎn)生的問題卻不少，既包括對(duì)太空稀缺資源的競(jìng)爭(zhēng)，也包括圍繞太空資源研究、開發(fā)等引發(fā)的相關(guān)法律問題。一是太空頻譜資源有限，各國競(jìng)相爭(zhēng)奪。無線電頻譜資源理論上是無窮無盡的，但限于科技發(fā)展水平，人類目前所能利用的頻譜資源相對(duì)有限。二是隨著衛(wèi)星數(shù)目的不斷增加，衛(wèi)星頻譜將逐漸耗盡，信號(hào)干擾的可能性增加，容易引發(fā)各國矛盾。軌道資源緊張，“搶軌”成為安全隱患。太空雖然浩瀚無邊，但容納衛(wèi)星的數(shù)量終究有限，不同高度的軌道又各具優(yōu)勢(shì)。由于同步軌道具有唯一性，同步衛(wèi)星的“定點(diǎn)”已成為稀缺資源，各國競(jìng)爭(zhēng)激烈。三是太空知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)是目前太空資源開發(fā)中最突出的法律問題。由于太空科研投入較高，無論是國家還是私人的知識(shí)產(chǎn)權(quán)都應(yīng)得到保護(hù)，才能激勵(lì)人類太空研發(fā)的進(jìn)步。但知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)具有嚴(yán)格的地域性（主權(quán)）原則與外層空間非主權(quán)屬性形成沖突，對(duì)兩者進(jìn)行調(diào)和并非易事。

第二，太空環(huán)境問題。目前，人類活動(dòng)對(duì)太空環(huán)境的影響主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是太空碎片。太空碎片是太空環(huán)境的主要污染源，其不斷增多威脅太空安全。太空碎片問題屬于全球公域問題，需要通過國際合作進(jìn)行治理。二是太空核污染。國際社會(huì)已對(duì)核不擴(kuò)散達(dá)成共識(shí)，但在太空核污染控制方面尚未取得一致，更未見與其相關(guān)的治理行動(dòng)，這可能與太空核污染的危害性并未引起國際社會(huì)重視有關(guān)。三是太空生物污染。人類積極利用太空所具有的高真空、微重力、光輻射和重粒子輻射較強(qiáng)等有利條件進(jìn)行生物實(shí)驗(yàn)，培養(yǎng)新的生物物種，同時(shí)增加了太空生物污染的可能性?？偠灾?，太空環(huán)境污染具有一定的特殊性：表現(xiàn)形態(tài)具有特殊性，其發(fā)現(xiàn)和治理都需要較高的科技水平支撐；對(duì)象具有特殊性，即近地軌道或靜止軌道及以外部分，該區(qū)域?qū)儆谌祟惞餐?cái)產(chǎn)，不屬于任何國家的主權(quán)管轄范圍；主體及歸責(zé)的特殊性。正因如此，太空環(huán)境治理的國際合作尤為必要，相關(guān)的制度規(guī)范建設(shè)也應(yīng)是題中之義。

第三，太空安全問題。由于太空獨(dú)有的地緣價(jià)值，國家間太空競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，各國衛(wèi)星被廣泛用于軍事目的，用來支持與加強(qiáng)本國的軍事作戰(zhàn)能力，太空軍事化與武器化成為太空安全的最大威脅。一般而言，太空軍事化包括兩個(gè)層面：為軍事目的加大對(duì)人造地球衛(wèi)星的利用，從而支持和增強(qiáng)以地球（包括陸地、海洋和大氣層）為基地的武器系統(tǒng)和地面部隊(duì)效能；外空武器的發(fā)展，即指以外空為基地的武器系統(tǒng)的發(fā)展。國際社會(huì)對(duì)太空武器化的定義尚存爭(zhēng)論。1984年，中國政府首先明確提出了太空武器的定義；2006年，在中國和俄羅斯向裁軍談判會(huì)議提交的《關(guān)于防止外空武器化法律文書的定義問題》工作文件中，將太空武器界定為“基于任何物理原理，經(jīng)過專門制造或改造，用來消滅、損害或干擾位于外空、地球表面或大氣層物體的正常功能，以及用來消滅人口和對(duì)人類生存至關(guān)重要的生物圈組成部分或?qū)ζ湓斐蓳p害的任何裝置。” 但這一概念并未獲得西方國家認(rèn)可。目前的太空武器一般是指反導(dǎo)彈武器和反衛(wèi)星武器。太空武器化的發(fā)展損害了太空和平利用的原則，加劇了太空治理的難度。

太空安全治理的困難之處不僅在于太空的軍事利用已成為普遍現(xiàn)實(shí)，而且現(xiàn)行國際空間法并不完全禁止太空的軍事利用。推動(dòng)太空非武器化首先要明確“太空非武器化”的內(nèi)涵，界定太空武器的范圍。迄今為止，除了在太空使用核動(dòng)力和部署大規(guī)模殺傷性武器已經(jīng)由國際條約加以禁止之外，國際社會(huì)尚未以法律文件明確界定太空武器的范圍。在對(duì)太空武器進(jìn)行定義時(shí)，還需明確其判斷標(biāo)準(zhǔn)——武器的使用目的還是其具有的功能。由于許多太空裝置具有軍備軍民兩用的屬性，很難完全將軍事利用清除出太空裝置，主觀目的論似乎更符合實(shí)際和空間技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)。針對(duì)日益嚴(yán)重的太空安全問題，加強(qiáng)國際合作已成為當(dāng)務(wù)之急，需要制定較為一致的概念規(guī)范和相應(yīng)的執(zhí)行措施，同時(shí)關(guān)注太空軍事能力的發(fā)展趨勢(shì)。

第四，太空安全化問題。將太空安全問題與太空安全化問題進(jìn)行區(qū)分，主要出于兩者存在顯著差異的考量。太空安全問題是指由于人類太空活動(dòng)不可避免地引發(fā)的安全問題，具有客觀性和絕對(duì)性；而太空安全化問題是指各國出于戰(zhàn)略、政策需要或輿論炒作，將本不屬于安全的問題通過政治化操作轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩珕栴}，具有較強(qiáng)的主觀性和相對(duì)性。冷戰(zhàn)后，各國太空競(jìng)爭(zhēng)逐漸加劇，推動(dòng)了太空“安全化”趨勢(shì)，也使太空安全問題更趨嚴(yán)重。

目前，太空安全化主要有如下三種表現(xiàn)：一是夸大太空軍事價(jià)值，即認(rèn)為太空具有重要的軍事價(jià)值，是海陸空之外的第四戰(zhàn)場(chǎng)。太空軍事利用存在先入優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先進(jìn)入者可大大拓展本國的戰(zhàn)略空間，還可利用太空優(yōu)勢(shì)取得國際競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)。太空具有一定的軍事價(jià)值，但并未成為軍事競(jìng)爭(zhēng)的決定性力量。人類對(duì)太空的利用是多方面的，不能因過分注重其軍事價(jià)值而影響在其他領(lǐng)域的太空合作。二是渲染太空威懾，太空威懾是指以強(qiáng)大的太空實(shí)力為后盾，通過威脅使用或?qū)嶋H有限使用太空實(shí)力震懾和遏制對(duì)手。許多國家未雨綢繆地對(duì)太空威懾展開研究，加劇了人們對(duì)太空安全的擔(dān)憂，導(dǎo)致大國間太空競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。事實(shí)上，太空威懾能否成功取決于太空實(shí)力和威懾的可信度。就目前形勢(shì)來看，太空威懾還難以形成，也不應(yīng)對(duì)此進(jìn)行過分渲染而加劇太空軍事化、武器化。三是炒作太空戰(zhàn)。太空軍事化、武器化趨勢(shì)的加強(qiáng)也增加了太空戰(zhàn)的可能性。太空戰(zhàn)是運(yùn)用或針對(duì)太空軍事力量實(shí)施進(jìn)攻和防御的作戰(zhàn)行動(dòng)。不過當(dāng)前的太空戰(zhàn)還停留在理論階段，但過多地對(duì)這種未來的不確定性問題予以關(guān)注，加劇了各國的太空安全擔(dān)憂，使得太空的安全競(jìng)爭(zhēng)加劇，太空互信下降，太空合作變得更為困難。

針對(duì)太空安全化問題，各國應(yīng)該在戰(zhàn)略和政策上對(duì)太空軍事、安全價(jià)值不過分宣傳，不謀求基于軍事目的的太空武器，同時(shí)也對(duì)具有現(xiàn)實(shí)功能的太空武器進(jìn)行限制。對(duì)太空安全化進(jìn)行降溫，有可能營(yíng)造較好的太空非武器化氛圍，進(jìn)而推動(dòng)各國在太空安全上的合作，促進(jìn)太空治理的有效性提升。

二、太空治理的困境

近半個(gè)多世紀(jì)以來，人類的太空探索事業(yè)取得了快速發(fā)展，在此過程中也形成了一系列太空治理制度。目前太空國際制度最為典型代表是冷戰(zhàn)時(shí)期形成的處理太空事務(wù)的五個(gè)國際條約，即1967年的《外層空間條約》、1968年的《營(yíng)救協(xié)定》、1972年的《責(zé)任公約》、1976年的《登記公約》和1984年的《月球協(xié)定》，強(qiáng)調(diào)要把太空作為“全球公地”，要以國際合作來確保太空安全，但它們是以軟法形式出現(xiàn)，對(duì)國際太空行動(dòng)體沒有強(qiáng)制性約束，未能對(duì)太空問題形成有效治理。冷戰(zhàn)后，國際格局發(fā)生了重大變革，國際太空制度也需調(diào)整轉(zhuǎn)型。大國太空角逐激烈、太空安全更為復(fù)雜多變、美國太空單邊主義有所加強(qiáng)，暴露出冷戰(zhàn)時(shí)期達(dá)成的太空制度的缺陷。此外，太空商業(yè)活動(dòng)增多、太空參與行為體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，導(dǎo)致此前以主權(quán)國家為中心，主要關(guān)注太空安全議題的太空制度面臨新的挑戰(zhàn)，太空制度的不足日益凸顯，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

一是現(xiàn)有太空制度與太空活動(dòng)日益脫節(jié)。由于太空活動(dòng)的迅速發(fā)展，冷戰(zhàn)時(shí)期制定的相關(guān)太空制度已難以適應(yīng)目前太空活動(dòng)管理的需要。二是具體規(guī)范存在內(nèi)在不足，相關(guān)概念不甚清晰。如空間物體、太空責(zé)任的“過錯(cuò)”和“重大過失”的區(qū)分，就連對(duì)太空安全構(gòu)成重大挑戰(zhàn)的太空軍事化、太空武器等概念也缺乏共識(shí)。三是國家間太空競(jìng)爭(zhēng)加劇，太空制度權(quán)威性下降、制約性不足。太空制度的形成很大程度上是冷戰(zhàn)時(shí)期美蘇妥協(xié)的結(jié)果，參與國家有限，關(guān)注領(lǐng)域相對(duì)狹窄。冷戰(zhàn)后太空活動(dòng)的參與主體日益增多，太空活動(dòng)范圍拓展，太空制度的權(quán)威性逐漸下降。加之大國太空競(jìng)爭(zhēng)加劇，太空軍事化、武器化日益明顯，太空制度的制約性明顯不足。四是各種太空制度并存，制度呈現(xiàn)復(fù)雜化、碎片化。目前的太空制度間存在重疊甚至相互抵觸的現(xiàn)象，各國紛紛提出基于自身利益的太空制度構(gòu)想，進(jìn)而可能導(dǎo)致制度失靈。太空問題的高科技性、不確定性也容易使得各種專門性制度缺乏互動(dòng)，機(jī)制割裂，導(dǎo)致太空制度碎片化。

總而言之，現(xiàn)有太空制度已無法適應(yīng)不斷增加的太空問題治理的需要。構(gòu)建新的太空制度存在共同利益基礎(chǔ)薄弱、外部強(qiáng)制力不足、基本理念和道義準(zhǔn)則存異和權(quán)力分配結(jié)構(gòu)失衡等困境。太空制度的不足限制了太空合作，也導(dǎo)致太空治理陷入困境。“治理困境”也被稱作“制度困境”，可簡(jiǎn)單地理解為制度失靈。治理困境形成的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，涉及制度構(gòu)建與權(quán)力結(jié)構(gòu)不相匹配、制度本身規(guī)范不足、制度價(jià)值有所欠缺、制度民主赤字嚴(yán)重等多方面。目前，太空治理也陷入了治理困境，難以對(duì)太空軍事化、武器化進(jìn)行有效治理。太空治理困境顯著地體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是由于一些大國在太空領(lǐng)域推行單邊主義，大國協(xié)調(diào)在太空領(lǐng)域難以實(shí)現(xiàn)。由于太空領(lǐng)域的共有利益不足，科技優(yōu)勢(shì)、先入優(yōu)勢(shì)使得太空領(lǐng)域權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)等級(jí)化狀態(tài)。美國憑借優(yōu)勢(shì)不斷推行單邊主義，中俄聯(lián)手采取反制措施，歐盟不斷倡議推約，私人公司逐漸興起，導(dǎo)致太空領(lǐng)域多方角力，各種太空制度難以執(zhí)行。二是太空制度錯(cuò)綜復(fù)雜，制度競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象不斷增加。太空領(lǐng)域并非缺乏治理制度，而是各種制度并存，制度之間出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，對(duì)太空國際合作產(chǎn)生了不良影響。制度復(fù)雜化有利于強(qiáng)國地位的鞏固與強(qiáng)化，進(jìn)而進(jìn)一步加劇了太空領(lǐng)域的權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，使得大國協(xié)調(diào)難以實(shí)現(xiàn)，中小國家利益未能得到維護(hù)和改善。三是太空問題日益增多，太空競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，太空治理有效性不足，太空制度失靈加劇，比如對(duì)太空商業(yè)活動(dòng)的制度管理就相對(duì)混亂。

太空治理困境形成的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是規(guī)范與經(jīng)驗(yàn)之間存在鴻溝。對(duì)于所有的國際制度而言，規(guī)范與經(jīng)驗(yàn)之間總是或多或少地存在鴻溝，有效的全球治理需要將正當(dāng)性、合法性和效率三者聯(lián)系起來。在太空治理領(lǐng)域，宣稱主權(quán)國家平等參與太空利用的規(guī)范與大國政治、霸權(quán)政治的太空現(xiàn)實(shí)之間的鴻溝日益加大，導(dǎo)致太空制度與太空權(quán)力結(jié)構(gòu)越來越難以匹配，治理難度逐漸加大，治理困境日益顯著。二是美國的不合作態(tài)度導(dǎo)致太空制度失靈。美國是目前太空領(lǐng)域的霸主，太空治理缺乏美國的支持與合作將難以開展。不過美國并不想被太空制度束縛，而是不斷推行單邊主義以鞏固強(qiáng)化太空優(yōu)勢(shì)。雖然奧巴馬政府放棄了小布什政府時(shí)期的太空單邊主義政策，但有效控制太空的戰(zhàn)略目標(biāo)并未改變。中、俄、歐盟采取不同的策略想將美國拉入太空治理合作軌道，但成效不大。展望未來，只要美國對(duì)太空治理依然采取不合作態(tài)度，太空治理困境會(huì)繼續(xù)延續(xù)。三是太空武器化、安全化趨勢(shì)增強(qiáng)使得太空治理難度加大。太空屬于全球公地，全球公地的安全化加劇了公地悲劇的可能性。太空的安全化使得合作空間縮小并有可能產(chǎn)生負(fù)面外溢效應(yīng)，影響整個(gè)太空領(lǐng)域的合作，使得原本能夠進(jìn)行太空國際合作的議題因?qū)Π踩膿?dān)憂而難度加大。

太空治理困境的存在加劇了太空合作的難度，弱化了太空制度的有效性，增加了新的太空制度的構(gòu)建難度。為了緩解或消除太空治理困境，對(duì)太空制度進(jìn)行改革并推行適宜的太空治理模式不可或缺。

三、未來太空治理的制度構(gòu)建

鑒于現(xiàn)有太空制度存在的種種弊端，冷戰(zhàn)時(shí)期確立的太空制度已無法約束當(dāng)前破壞國際戰(zhàn)略穩(wěn)定與平衡的太空武器化等太空問題。構(gòu)建有效的太空制度已引起廣泛關(guān)注和討論。有學(xué)者建議采取漸進(jìn)方式，如利用第二軌道外交，取得有關(guān)太空術(shù)語的共識(shí)，為制定新的太空條約確立基礎(chǔ)等。也有學(xué)者就未來太空制度的類型和構(gòu)建路徑進(jìn)行了探討，認(rèn)為太空制度更多地是一種內(nèi)向型國際安全制度，意在協(xié)調(diào)和控制機(jī)制內(nèi)部成員國之間的可能沖突，或更進(jìn)一步尋求建立一個(gè)利益共同體，太空制度的最初構(gòu)建主要基于“共同厭惡”的利益。不過從深層次看，構(gòu)建何種類型的太空制度才能契合目前以及未來一段時(shí)期的太空治理，需要考慮太空領(lǐng)域的權(quán)力結(jié)構(gòu)、博弈類型、國家偏好等因素。

一是太空權(quán)力結(jié)構(gòu)制約太空制度的發(fā)展。太空制度的形成、發(fā)展與運(yùn)轉(zhuǎn)與太空權(quán)力結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。冷戰(zhàn)時(shí)期，太空格局主要是一種兩極格局，太空制度主要取決于美蘇的態(tài)度。冷戰(zhàn)后，太空格局呈現(xiàn)“一超多強(qiáng)”的態(tài)勢(shì)，大國博弈更加錯(cuò)綜復(fù)雜，太空制度構(gòu)建難以達(dá)成共識(shí)。由于部分太空資源的有限性、太空競(jìng)爭(zhēng)的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，使得權(quán)力在太空制度中至關(guān)重要，形成了一種“性別博弈”，其合作成敗與否與交易成本等關(guān)系不大，與權(quán)力則密切相關(guān)。在目前的太空權(quán)力格局當(dāng)中，與美國相比，其他國家望塵莫及。美國獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷的太空權(quán)力意味美國的態(tài)度深刻地影響著太空制度。美國不愿意犧牲其技術(shù)性級(jí)差空租，太空安全機(jī)制成長(zhǎng)所需的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)認(rèn)同很難達(dá)成，這正是當(dāng)前太空安全制度成長(zhǎng)緩慢的根本原因。

二是太空領(lǐng)域的博弈類型影響太空制度的類型選擇。國際合作主要存在協(xié)調(diào)與協(xié)作兩種類型。協(xié)調(diào)型博弈的關(guān)鍵問題是共同規(guī)避困境，即行為體必須通過接受或同意一系列的規(guī)則或管理來協(xié)調(diào)它們的政策，以避免雙方都不愿看到的后果。解決協(xié)調(diào)性問題的國際制度不需要對(duì)行為體的制度遵守行為進(jìn)行集中化的監(jiān)管和硬性的約束，制度的運(yùn)行可以通過自我管制和自我約束的力量來實(shí)現(xiàn)。換言之，在協(xié)調(diào)型制度中，成員國遵守制度總是一種有利的選擇，它可以通過各個(gè)行為體的內(nèi)在動(dòng)力來推動(dòng)制度的自我實(shí)施，這就使得協(xié)調(diào)型制度不需要在成員國之間建立有法律約束力的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，故而選擇非正式的制度形式目前的太空博弈主要是協(xié)調(diào)博弈，各國存在規(guī)避損失的共同利益，如太空碎片、太空環(huán)境污染等問題。因而太空制度構(gòu)建不必一開始就追求約束性較高、制度化水平較高的正式制度，通過大國溝通、相互克制形成的非正式制度更契合太空治理的需要。

三是價(jià)值觀念影響著太空制度的構(gòu)建。太空資源利用觀、安全觀等都影響著太空制度的構(gòu)建，不同國家對(duì)此持相異的國家偏好。太空作為人類的共同財(cái)產(chǎn)，允許任何國家都能夠平等利用。但現(xiàn)實(shí)情況是，一些國家由于太空科技落后，資金不足等原因并未獲得相應(yīng)的太空資源。而一些太空資源由于相對(duì)有限而促使國家謀求先發(fā)優(yōu)勢(shì)，由此導(dǎo)致太空資源的平等利用難以落實(shí)。太空制度構(gòu)建一要體現(xiàn)公平正義的觀念。所有國家都應(yīng)該平等享用太空資源。盡管一些國家目前因?yàn)楦鞣N原因無法參與太空資源利用，但不應(yīng)因此剝奪這些國家利用太空資源的權(quán)利。因而在太空制度構(gòu)建中需要增加發(fā)展中國家的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)，加強(qiáng)聯(lián)合國等多邊組織在太空制度中的作用，限制大國在太空治理中的霸權(quán)主義和單邊主義。二要提倡太空新安全觀。太空安全并非“零和博弈”，并且面臨風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的共同威脅，因而應(yīng)該提倡和引導(dǎo)太空新安全觀來處理太空安全問題。不過鑒于太空參與成員的廣泛性和復(fù)雜性，太空安全領(lǐng)域引發(fā)合作所需要的共同的理念或道義準(zhǔn)則將一時(shí)難以形成，這對(duì)太空安全外交努力造成了現(xiàn)實(shí)的阻礙作用。

綜上所述，太空領(lǐng)域權(quán)力結(jié)構(gòu)的“一超多強(qiáng)”格局還將延續(xù)一段時(shí)間，協(xié)調(diào)型博弈仍是太空博弈的主要類型，因而太空制度的構(gòu)建將主要采取大國協(xié)調(diào)的非正式制度形式，但在太空低政治問題領(lǐng)域，可以嘗試推進(jìn)約束性較高的正式制度的構(gòu)建。未來最為適宜的太空治理模式將呈現(xiàn)為“大國協(xié)調(diào)牽引，所有中小國家以及重要的國際組織共同參與，針對(duì)不同太空問題進(jìn)行分層治理的模式”。大國協(xié)調(diào)構(gòu)成了太空治理的主干，有利于提升太空治理的效率，減少集體行動(dòng)的困境，而積極吸納中小國家和重要國際組織的參與則有利于減少太空治理的民主赤字，推進(jìn)太空治理的公正性和代表性。在太空資源利用問題、太空環(huán)境問題、太空安全問題和太空安全化問題上采取不同的治理模式，進(jìn)而形成分層治理模式。

一是針對(duì)太空安全問題和太空安全化問題加強(qiáng)大國協(xié)調(diào)。太空安全和太空安全化問題是目前太空治理面臨的最為棘手的問題，而大國的態(tài)度則是左右這些問題能否解決的關(guān)鍵。在太空安全問題上，中美俄等太空大國在太空武器化、軍事化上分歧嚴(yán)重。美國之所以不愿意對(duì)其太空武器化進(jìn)行限制，除了其固守的絕對(duì)安全理念外，更具決定性的因素是其在太空權(quán)力結(jié)構(gòu)中的優(yōu)越地位，導(dǎo)致其能夠肆無忌憚地進(jìn)行太空武器研發(fā)，推行太空單邊主義。如同美國在核壟斷時(shí)期大肆使用核訛詐一樣，要迫使美國在太空安全上進(jìn)行合作，其他大國需要具備一定的對(duì)美太空制約能力才行。以實(shí)力促合作是大國協(xié)調(diào)的重要路徑。中俄等國可通過太空實(shí)力的建設(shè)形成對(duì)美“不對(duì)稱太空威懾”，迫使美國意識(shí)到太空軍備競(jìng)賽的嚴(yán)重性，進(jìn)而在太空安全、安全化問題上不再一意孤行。此外，還可以通過議題聯(lián)系的方式加強(qiáng)大國太空治理的協(xié)調(diào)，通過多次博弈的方式來推進(jìn)大國太空治理合作。盡管大國協(xié)調(diào)面臨著重重困難，但美國太空霸權(quán)并不能一直延續(xù)。

二是在太空環(huán)境治理上各國共同展開務(wù)實(shí)合作。太空環(huán)境治理應(yīng)遵循“誰污染、誰治理”的原則，這也就意味著太空大國肩負(fù)著主要的太空環(huán)境治理的責(zé)任。針對(duì)太空環(huán)境治理責(zé)任，早在冷戰(zhàn)時(shí)期達(dá)成的《責(zé)任公約》有相應(yīng)的規(guī)定，不過隨著太空跨國合作的增多以及非主權(quán)國家行為體的廣泛參與，導(dǎo)致太空活動(dòng)的責(zé)任主體更為多元化、復(fù)雜化。對(duì)于太空環(huán)境治理，在主權(quán)國家層面應(yīng)繼續(xù)貫徹國家責(zé)任主體原則，而對(duì)非主權(quán)國家行為主體則可采用國家連帶責(zé)任或建立國際保險(xiǎn)機(jī)制的方式。通過太空環(huán)境治理，大國負(fù)責(zé)任的態(tài)度能夠提升太空治理制度的權(quán)威性，增加中小國家參與太空治理的積極性。在治理過程當(dāng)中，各太空行為主體的積極參與也能夠增加太空治理的民主性，進(jìn)而增強(qiáng)太空的有效治理。

三是推進(jìn)太空資源公平利用。太空是人類的共同財(cái)富，所有國家都有和平利用太空資源的權(quán)利，但同時(shí)也應(yīng)遵守太空非武器化等相關(guān)義務(wù)。為此，在太空資源利用上應(yīng)保證中小國家利用太空的基本權(quán)利，對(duì)具有競(jìng)爭(zhēng)性的太空資源進(jìn)行預(yù)留分配，謹(jǐn)防太空大國通過先占先用而損害太空后進(jìn)國家的資源利用權(quán)利。這也就意味著需要改革現(xiàn)有的對(duì)中小國家太空資源利用不利的太空制度。如在衛(wèi)星頻率和軌道資源利用上，目前主要采用“先申報(bào)、先使用”分配形式，西方發(fā)達(dá)國家，根據(jù)自身需要，搶先向ITU申報(bào)所需要的衛(wèi)星頻率和軌道資源，確立優(yōu)先地位次序，后申報(bào)國家應(yīng)采取措施，保障不對(duì)先申報(bào)國家的衛(wèi)星產(chǎn)生有害干擾。這實(shí)際上加劇了太空資源利用的先發(fā)優(yōu)勢(shì)和累積優(yōu)勢(shì)，不利于太空資源利用的公平正義實(shí)現(xiàn)，也會(huì)削弱中小國家參與太空治理的積極性。雖然未來太空治理主要適宜采取大國協(xié)調(diào)的方式，但絕對(duì)不能忽視其他中小國家的參與及其作用。沒有中小國家的參與和配合，將難以對(duì)太空進(jìn)行有效治理。為了調(diào)動(dòng)中小國家的積極參與，必須對(duì)其利益予以一定的保證。對(duì)于中小國家而言，利益相關(guān)性較高的主要是太空資源利用和太空環(huán)境治理，因而太空治理應(yīng)該在這兩方面更多注意中小國家的訴求和意見。

總而言之，針對(duì)不同的太空問題，太空治理可采用分層治理模式，在安全敏感性相對(duì)較低的太空資源利用、太空環(huán)境治理問題上采用大國協(xié)調(diào)，中小國家共同參與的模式，而在安全敏感性相對(duì)較高的太空安全和太空安全化問題領(lǐng)域主要采用大國協(xié)調(diào)的方式，但不同層次間可以保持一定的開放性和流動(dòng)性。

四、中國參與太空治理的戰(zhàn)略選擇

中國是世界上較早利用太空的國家之一，不僅是最早發(fā)射衛(wèi)星的國家之一，也是世界上第三個(gè)實(shí)現(xiàn)載人航天的國家。自1956年發(fā)展航天事業(yè)以來，中國在空間技術(shù)、空間應(yīng)用和空間科學(xué)等領(lǐng)域已取得了諸多成就，同時(shí)也積極參與太空治理。中國參與太空治理的主張主要有以下三個(gè)方面：一是主張?zhí)蘸推嚼茫磳?duì)太空武器化。中國歷來贊成和平利用外層空間，完全禁止外空武器化，并一直致力于推動(dòng)太空非武器化。二是倡導(dǎo)營(yíng)造穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的太空發(fā)展環(huán)境。外空是人類的共同財(cái)富，需要各國同心協(xié)力共同維護(hù)。人類對(duì)外空資源的利用應(yīng)該基于可持續(xù)發(fā)展原則，避免外空資源的過度開發(fā)和肆意濫用。三是務(wù)實(shí)推動(dòng)互利共贏太空國際合作，推進(jìn)太空公平利用。中國在太空治理方面非常注重與其他國家的合作，不僅加強(qiáng)了與世界主要太空力量的合作，還積極推動(dòng)地區(qū)太空合作。

中國是太空的重要力量，理應(yīng)成為太空治理的重要角色，不過現(xiàn)有太空制度主要是冷戰(zhàn)時(shí)期由美蘇兩家制定，中國處于“后來者”的角色，需要推動(dòng)現(xiàn)有太空制度進(jìn)行漸進(jìn)性改革。中國的太空治理參與戰(zhàn)略是中國大戰(zhàn)略的重要組成部分，需要在和平發(fā)展的大戰(zhàn)略下統(tǒng)籌制定，同時(shí)也是中國參與全球治理的有機(jī)構(gòu)成部分。中國的太空治理參與戰(zhàn)略應(yīng)在太空分層治理模式的基礎(chǔ)上進(jìn)行構(gòu)建，堅(jiān)持國家利益與國際利益相結(jié)合的原則，既需要推動(dòng)負(fù)責(zé)任的大國協(xié)調(diào)，也應(yīng)尊重、維護(hù)和代表中小國家的太空權(quán)益。具體而言，中國的太空治理參與戰(zhàn)略應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：

一是加強(qiáng)大國協(xié)調(diào)，推進(jìn)太空多極化。美國的太空霸權(quán)治理模式并不適應(yīng)未來的太空治理，也與其他國家的利益相背。中、俄、歐盟等世界主要太空力量在推動(dòng)太空格局多極化上存在共同利益，因而可以合作敦促美國放棄太空霸權(quán)訴求。為此，中、俄、歐盟既需要在太空制度構(gòu)建上就太空武器化限制加強(qiáng)合作，也需要發(fā)展一定的太空實(shí)力對(duì)美構(gòu)成一定的威懾，進(jìn)而迫使美國認(rèn)識(shí)到太空合作的重要性。中俄、中歐目前在太空雙邊合作上取得了一定的進(jìn)展，中國應(yīng)該推動(dòng)雙邊合作走向多邊合作，在太空非武器化問題上加強(qiáng)溝通與協(xié)商，促進(jìn)太空安全問題、太空安全化問題的緩解和解決。

二是積極聯(lián)合中小國家，推進(jìn)太空制度改革。太空制度改革需要走漸進(jìn)路線，更多地體現(xiàn)對(duì)中小國家權(quán)益的維護(hù)?，F(xiàn)有太空制度存在“民主赤字”問題，使得許多中小國家的太空利益得不到有效維護(hù)。相對(duì)而言，中小國家是太空資源利用、太空環(huán)境治理的利益相關(guān)者，只有他們的參與才能推動(dòng)這些問題的有效治理，進(jìn)而有可能產(chǎn)生積極的外溢效應(yīng)。在現(xiàn)有的太空制度中，中國和廣大中小國家一樣是制度的后來者，面臨著共同的制度后入劣勢(shì)，具有推進(jìn)現(xiàn)有太空制度改革的共同利益。中國可以與中小國家在太空資源利用、太空污染治理問題上展開合作，促進(jìn)互信，進(jìn)而有助于在太空安全、安全化問題加強(qiáng)共識(shí)，推動(dòng)太空和平利用的落實(shí)。

三是逐漸推進(jìn)太空治理的地區(qū)合作。中國是亞太地區(qū)的重要太空大國，在推動(dòng)亞太地區(qū)太空合作方面發(fā)揮了積極作用。亞太地區(qū)的國家日本、韓國、印度等近年來都非常重視太空事業(yè)的發(fā)展，特別是太空軍事利用的增強(qiáng)將可能導(dǎo)致太空軍備競(jìng)賽，破壞本地區(qū)的戰(zhàn)略穩(wěn)定，不利于本地區(qū)的合作與發(fā)展。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的情況，既與本地區(qū)的大國互信水平較低有關(guān)，又與太空安全化的趨勢(shì)加強(qiáng)密不可分，導(dǎo)致太空的軍事價(jià)值過分抬高。加強(qiáng)地區(qū)太空治理的合作，不僅有利于加強(qiáng)本地區(qū)國家在太空和平利用方面的合作，也有助于減少太空軍備競(jìng)賽、太空安全化。目前，亞太地區(qū)已經(jīng)成立了亞太空間合作組織，在救災(zāi)、農(nóng)業(yè)、交通等太空和平利用領(lǐng)域已進(jìn)行了一些合作，但該組織目前屬于比較松散的政府間國際組織，權(quán)威性和強(qiáng)制性相對(duì)較弱，中國作為該組織的東道國可以適時(shí)推動(dòng)該組織展開更多務(wù)實(shí)合作，進(jìn)而由低政治領(lǐng)域向高政治領(lǐng)域拓展。

四是加強(qiáng)太空科技的國際合作，推動(dòng)太空治理的多軌參與。太空兼具科技性、經(jīng)濟(jì)性、軍事性等多種屬性，太空治理應(yīng)遵循由易到難、以易促難的路徑。在不同的太空問題領(lǐng)域，應(yīng)鼓勵(lì)國家、企業(yè)、個(gè)人的多元參與，并在政府間、企業(yè)間、科學(xué)家之間建立多軌合作渠道，進(jìn)而實(shí)行太空治理的“多元網(wǎng)狀”合作模式。中國在太空治理方面應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)、科學(xué)家的積極參與，進(jìn)而可能在不同場(chǎng)合為中國太空治理參與戰(zhàn)略爭(zhēng)取話語權(quán)。

五、結(jié)語

太空問題廣泛而復(fù)雜，由于不同太空問題領(lǐng)域的權(quán)力結(jié)構(gòu)、博弈類型、國家偏好、參與主體等差異，對(duì)太空問題進(jìn)行治理需要做出必要的議題區(qū)分。目前的太空制度由于科技發(fā)展、格局轉(zhuǎn)換、主體變遷等原因而逐漸不合時(shí)宜，構(gòu)建有效的太空制度也日益迫切。新的太空制度構(gòu)建需要采取循序漸進(jìn)的路線，要積極發(fā)揮國家、科學(xué)家、國際組織等多元多軌的作用。分層治理模式的優(yōu)勢(shì)在于能夠減少在頗為棘手和極為敏感的太空安全、安全化問題上的集體行動(dòng)困境，推動(dòng)大國協(xié)調(diào)成為太空合作的典范。與此同時(shí)，積極調(diào)動(dòng)中小國家和重要的非國家行為體參與低政治領(lǐng)域的太空治理也有利于增強(qiáng)太空治理的代表性、合法性和有效性。不過新的太空制度構(gòu)建、太空治理模式的形成也并非易事，大國分歧成為癥結(jié)所在，美國態(tài)度至關(guān)重要。中國作為太空大國和太空治理的重要角色，在參與太空治理過程中需要協(xié)調(diào)好與美俄歐等太空大國的立場(chǎng)，同時(shí)也應(yīng)注重推動(dòng)與日印韓等地區(qū)太空大國的合作，并且還要積極發(fā)揮中小國家太空利益代言人的作用。

【完稿日期：2015-4-20】

【責(zé)任編輯：李 靜】