單飛躍　劉勇前

摘要：公共災(zāi)難事件行政調(diào)查的目的在于還原事實(shí)真相，不在于追究責(zé)任，行政調(diào)查與行政決定、技術(shù)調(diào)查與司法調(diào)查應(yīng)兩相分離。公共災(zāi)難事件行政調(diào)查的主體必須獨(dú)立、專業(yè)、權(quán)威。獨(dú)立是調(diào)查主體的法律地位要求，專業(yè)是調(diào)查主體的能力要求，權(quán)威是調(diào)查主體的聲譽(yù)要求。公共災(zāi)難事件行政調(diào)查應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)對(duì)公眾負(fù)責(zé)，調(diào)查應(yīng)當(dāng)處于公開狀態(tài)，做到過程公開、證據(jù)公布、結(jié)果公示。公共災(zāi)難事件的調(diào)查報(bào)告是事件調(diào)查的結(jié)論性行政文書，只能在行政決定中有限適用，不得作為刑事證據(jù)在刑事訴訟中直接適用。

關(guān)鍵詞：公共災(zāi)難事件；行政調(diào)查；調(diào)查目的；調(diào)查主體；調(diào)查報(bào)告

中圖分類號(hào)：D912.11

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0257-5833（2014）11-0108-07

“公共災(zāi)難事件”是指因人為原因所引發(fā)的，影響特別巨大、后果特別嚴(yán)重、公眾特別關(guān)注，需要成立專門調(diào)查機(jī)構(gòu)并向公眾公開調(diào)查過程、公布調(diào)查結(jié)論的重大災(zāi)難性事件。如溫州甬溫線7·23特別重大鐵路交通事故等。這類事件具有共同特點(diǎn)：（1）公共性。事件已經(jīng)超出了個(gè)體的范疇，社會(huì)公眾在事件中共有或共生利益，這一利益已經(jīng)由個(gè)人利益轉(zhuǎn)化為公共利益。（2）公眾性。事件發(fā)生與公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全息息相關(guān)，公眾對(duì)事件的發(fā)生、發(fā)展以及調(diào)查情況都非常關(guān)注。（3）嚴(yán)重性。事件往往造成重大損失，包含人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)受損等復(fù)合性的嚴(yán)重后果。

公共災(zāi)難事件的調(diào)查一般由行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施，屬于行政調(diào)查的范疇。但從近年來發(fā)生的公共災(zāi)難事件行政調(diào)查的情況來看，調(diào)查本身存在著不少引人詬病的地方：調(diào)查機(jī)構(gòu)由政府主管部門組成，且利益相關(guān)單位參與調(diào)查；調(diào)查過程不透明；調(diào)查信息不公開；調(diào)查結(jié)果遲遲不公布；調(diào)查結(jié)論不令人信服等。究其原因，主要在于對(duì)公共災(zāi)難事件行政調(diào)查目的、主體、機(jī)制的認(rèn)識(shí)與把握出現(xiàn)了錯(cuò)位與錯(cuò)區(qū)，未能根據(jù)公共災(zāi)難事件的特殊性與特定性采用專門的調(diào)查制度進(jìn)行調(diào)查，而是簡單套用了一般行政調(diào)查的程序與規(guī)范。

一、調(diào)查目的：還原真相還是追究責(zé)任

調(diào)查目的決定著調(diào)查的方向與重點(diǎn)，以“還原真相”為目的的調(diào)查，調(diào)查的核心在于收集揭示事實(shí)真相的證據(jù)；以“追究責(zé)任”為目的的調(diào)查，則要求整個(gè)調(diào)查過程在權(quán)力、程序、手段上為追責(zé)服務(wù)。

（一）原因調(diào)查與責(zé)任追究一體的公共災(zāi)難事件行政調(diào)查現(xiàn)狀

公共災(zāi)難事件發(fā)生后，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人往往會(huì)對(duì)事故處置作出批示，批示的內(nèi)容一般包括追究責(zé)任。但在實(shí)際操作中，事故原因調(diào)查與責(zé)任追究往往不加區(qū)分地由事故調(diào)查組一體負(fù)責(zé)，調(diào)查組不僅要通過事實(shí)調(diào)查對(duì)事件進(jìn)行定性，還要確定相關(guān)人員的具體責(zé)任并提出處理意見。這就使得追究責(zé)任在事實(shí)上變成了事件調(diào)查的實(shí)質(zhì)性重點(diǎn)，結(jié)果上的責(zé)任追究，往往淡化了對(duì)事件客觀真相的還原。

現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章也過分強(qiáng)調(diào)公共災(zāi)難事件調(diào)查中的責(zé)任追究：（1）事故調(diào)查法規(guī)直接將追究責(zé)任作為立法目的，如《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和處理?xiàng)l例》（以下簡稱條例）第一條規(guī)定：“為了規(guī)范生產(chǎn)安全事故的報(bào)告和調(diào)查處理，落實(shí)生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究制度……制定本條例?！薄惰F路交通事故調(diào)查處理規(guī)則》第一條規(guī)定：“為及時(shí)準(zhǔn)確調(diào)查處理鐵路交通事故，嚴(yán)肅追究事故責(zé)任……制定本規(guī)則?！保?）調(diào)查組的職責(zé)被主要界定為追究事故責(zé)任，如條例第二十五條規(guī)定：“事故調(diào)查組履行下列職責(zé)：……（二）認(rèn)定事故的性質(zhì)和事故責(zé)任；（三）提出對(duì)事故責(zé)任者的處理建議”。（3）調(diào)查圍繞追究責(zé)任而展開，如條例第十七條規(guī)定：“事故發(fā)生地公安機(jī)關(guān)根據(jù)事故的情況，對(duì)涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法立案?jìng)刹椋扇?qiáng)制措施和偵查措施。犯罪嫌疑人逃匿的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)迅速追捕歸案?！钡诙鶙l規(guī)定：“事故調(diào)查中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)及時(shí)將有關(guān)材料或者其復(fù)印件移交司法機(jī)關(guān)處理?！?/p>

追究責(zé)任之所以被設(shè)定為公共災(zāi)難事件行政調(diào)查目的，主要原因在于：（1）行政調(diào)查被視為行政決定的附屬行為。在傳統(tǒng)的行政調(diào)查理論中，“行政調(diào)查是行政機(jī)關(guān)為達(dá)到特定行政目的，因調(diào)查事實(shí)或證據(jù)之必要依法所采取之收集資料或檢查活動(dòng)之意思。行政調(diào)查是行政法中不可缺之行政輔助手段”。行政調(diào)查在很多情況下只具有間接的準(zhǔn)備和補(bǔ)助作用，被視為行政決定的附屬行為，其獨(dú)立價(jià)值被漠視。（2）社會(huì)輿論的影響與壓力。公共災(zāi)難事件發(fā)生后，公眾的關(guān)注點(diǎn)習(xí)慣性地聚焦在哪些人應(yīng)對(duì)事件負(fù)責(zé)這一點(diǎn)上，媒體的重點(diǎn)也是在討論哪些人可能會(huì)成為“落馬官員”。輿論的強(qiáng)大壓力、民意的持續(xù)裹挾，形成了討伐責(zé)任者的巨大聲浪，驅(qū)使著政府必須做出回應(yīng)。（3）追責(zé)原始動(dòng)力的驅(qū)使。政府主管部門對(duì)于追究責(zé)任具有原動(dòng)力：通過追責(zé)維護(hù)自身權(quán)威。對(duì)責(zé)任人員進(jìn)行追責(zé)，使逾規(guī)者受到懲罰，可以保障政府的法令得到遵循、政府的權(quán)威得到維護(hù)；通過追責(zé)重塑自身形象。對(duì)責(zé)任人員進(jìn)行追究，可以在某種程度上消除不良影響，重塑政府因事件發(fā)生而遭到破壞的形象；通過追責(zé)緩解壓力。

（二）追究責(zé)任作為公共災(zāi)難事件行政調(diào)查目的的不利后果

1 在功能上偏離了行政調(diào)查的本源?！靶姓{(diào)查是為了實(shí)現(xiàn)行政目的，由行政主體依據(jù)其職權(quán)，對(duì)一定范圍內(nèi)的行政相對(duì)人進(jìn)行的，能夠影響該相對(duì)人權(quán)益的檢查、了解等信息收集活動(dòng)?！毙姓{(diào)查在制度上應(yīng)滿足收集信息的功能需要。而追究責(zé)任的功能，是行政調(diào)查結(jié)束后的結(jié)果運(yùn)用。調(diào)查結(jié)論是否用于追責(zé)、怎樣追責(zé)，應(yīng)待調(diào)查完成以后，由責(zé)任追究部門酌情考慮。將追究責(zé)任功能賦予調(diào)查主體，是以行政決定的目標(biāo)取代了行政調(diào)查的目標(biāo)，偏離了行政調(diào)查收集信息的核心功能。

2 有悖于查審分離的現(xiàn)代法治理念。公共災(zāi)難事件行政調(diào)查中，調(diào)查機(jī)構(gòu)出具的調(diào)查報(bào)告會(huì)包含處理建議的內(nèi)容。盡管只是建議，但因?yàn)樘幚斫Y(jié)果已在建議中明確并且公示社會(huì)，負(fù)責(zé)進(jìn)行處理的監(jiān)察機(jī)關(guān)等部門，只是履行必要手續(xù)和程序的“走過場(chǎng)”，不太可能提出與調(diào)查部門不一致的處理意見。處理建議事實(shí)上已成為責(zé)任追究的依據(jù)，調(diào)查機(jī)構(gòu)客觀上提前行使了處理機(jī)構(gòu)的處罰權(quán)，背離了查審分離的法治理念。endprint

3 不利于揭示事件真相。在公共災(zāi)難事件中，熟悉事件情況的人員往往與責(zé)任相關(guān)。以追究責(zé)任為目的進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查機(jī)構(gòu)將自己擺在了知情者（潛在的責(zé)任人員）的對(duì)立面，知情者基于自身利益的考慮，往往會(huì)隱瞞真實(shí)情況或者給調(diào)查機(jī)構(gòu)設(shè)置種種障礙，阻止對(duì)自己不利后果的發(fā)生。

（三）公共災(zāi)難事件行政調(diào)查目的的回歸：還原真相

“調(diào)查的目的是通過收集和分析證據(jù)以獲得結(jié)論，尋找導(dǎo)致事故發(fā)生的原因，并適當(dāng)?shù)淖龀鼋ㄗh防止類似事件重復(fù)發(fā)生，調(diào)查的目的不在追責(zé)?！蔽覈_(tái)灣地區(qū)《飛航事故調(diào)查法》第5條第1款規(guī)定：“飛安會(huì)（飛航安全調(diào)查委員會(huì)）對(duì)于飛航事故之調(diào)查，旨在避免類似飛航事故之再發(fā)生，不以處分或追究責(zé)任為目的?！蔽覈愀厶貏e行政區(qū)《香港民航（意外調(diào)查）規(guī)例》第448B章第4條將意外調(diào)查目的規(guī)定為：“根據(jù)本規(guī)例對(duì)意外進(jìn)行調(diào)查的主要目的，是決定意外發(fā)生的情況及因由，以期將來能保障生命和避免發(fā)生意外；調(diào)查目的并不是要分?jǐn)傔^失或法律責(zé)任。”公共災(zāi)難事件行政調(diào)查只有堅(jiān)持以還原真相為目的，才能從根本上找到事件發(fā)生的真正原因，并在分析原因的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，建立防范和預(yù)防機(jī)制，避免類似事件的再次發(fā)生。還原真相作為調(diào)查目的，是公共災(zāi)難事件行政調(diào)查的靈魂所在：（1）在觀念層面，獲取事實(shí)真相應(yīng)作為貫穿行政調(diào)查全過程的指導(dǎo)思想，體現(xiàn)在調(diào)查中的每一環(huán)節(jié)。（2）在制度層面，公共災(zāi)難事件行政調(diào)查的制度設(shè)計(jì)應(yīng)圍繞獲取事實(shí)真相而展開，調(diào)查組的職責(zé)范圍、調(diào)查手段的設(shè)計(jì)、調(diào)查程序的構(gòu)建等，都要有利于真相的獲取。（3）在操作層面，應(yīng)逐步規(guī)范和引導(dǎo)調(diào)查人員的行為，將他們的注意力轉(zhuǎn)移到事實(shí)調(diào)查上，一切圍繞獲取證據(jù)而展開，只有在獲取全部事實(shí)真相的證據(jù)后，調(diào)查才能結(jié)束。

要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，首先應(yīng)在理論上實(shí)行行政調(diào)查與行政決定的分離，即將行政調(diào)查與行政決定兩個(gè)不同階段的目標(biāo)和任務(wù)區(qū)分開。行政調(diào)查階段的主要目標(biāo)在發(fā)現(xiàn)客觀事實(shí)，主要任務(wù)是尋找證據(jù)；行政決定階段的主要任務(wù)是認(rèn)定事實(shí)、做出決定，其依據(jù)的正是行政調(diào)查所獲取的證據(jù)。同時(shí)，構(gòu)建技術(shù)調(diào)查與司法調(diào)查相分離的制度支撐。技術(shù)調(diào)查和司法調(diào)查相分離的好處就在于將調(diào)查任務(wù)進(jìn)行了有機(jī)的分解：技術(shù)調(diào)查由事件調(diào)查機(jī)構(gòu)實(shí)施，目標(biāo)是查明事實(shí)真相；司法調(diào)查由司法機(jī)關(guān)組織，目標(biāo)是判明責(zé)任；技術(shù)調(diào)查優(yōu)先于司法調(diào)查，調(diào)查機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)分別圍繞各自目標(biāo)開展工作，互不干涉但相互配合，還原真相與追究責(zé)任各得其所。

二、調(diào)查主體：獨(dú)立、專業(yè)與權(quán)威

調(diào)查主體作為公共災(zāi)難事件行政調(diào)查的具體執(zhí)行者，須以獨(dú)立、專業(yè)和權(quán)威作保障。

（一）獨(dú)立：調(diào)查主體的法律地位要求

“調(diào)查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是調(diào)查結(jié)果準(zhǔn)確性和可信性的保障。”調(diào)查主體的獨(dú)立是指調(diào)查機(jī)構(gòu)不隸屬于任何行政機(jī)關(guān)與社會(huì)組織，只對(duì)事實(shí)真相負(fù)責(zé)，不受任何機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人意志的支配。要確保調(diào)查主體的獨(dú)立性，需要處理好以下幾對(duì)關(guān)系：

第一，調(diào)查組與組建部門之間的關(guān)系。首先，組建調(diào)查組的行政主管部門不能干涉調(diào)查組的具體事務(wù)，不能遙控調(diào)查組的調(diào)查行為。“主持公開調(diào)查的調(diào)查官應(yīng)當(dāng)由大法官控制，而不是由與其調(diào)查的事項(xiàng)直接相關(guān)的部長直接控制。這對(duì)于保護(hù)公開調(diào)查的獨(dú)立性及其效果無疑是非常重要的?！逼浯?，調(diào)查組有權(quán)拒絕行政主管部門針對(duì)調(diào)查所做的指令。對(duì)于調(diào)查組的錯(cuò)誤行為，組建部門可以在調(diào)查結(jié)束以后進(jìn)行處理，也可以通過解散調(diào)查組的方式來解決，但不得左右調(diào)查組的行為。

第二，調(diào)查組與調(diào)查組成員之間的關(guān)系。調(diào)查組是一個(gè)整體，每個(gè)成員都是整體的有機(jī)組成部分，“調(diào)查活動(dòng)系由自然人（公務(wù)員）具體實(shí)施，但不因此即認(rèn)為是公務(wù)員個(gè)人之行為，該檢查或調(diào)查仍需以機(jī)關(guān)名義實(shí)施”。調(diào)查組組長作為調(diào)查組的代表，指揮調(diào)查工作，調(diào)查組的成員應(yīng)按照統(tǒng)一部署開展調(diào)查工作，不得私自調(diào)查或隨意擴(kuò)大、縮小調(diào)查范圍，在調(diào)查中應(yīng)保守調(diào)查秘密，未經(jīng)調(diào)查組的授權(quán)，不得發(fā)布與調(diào)查相關(guān)的消息。

第三，調(diào)查組成員與其所屬工作單位之間的關(guān)系。我國公共災(zāi)難事件調(diào)查組的成員多數(shù)來自政府、研究機(jī)構(gòu)、高校等單位，他們并非專職的調(diào)查人員，與所屬單位有著緊密的依附關(guān)系。但調(diào)查人員進(jìn)入調(diào)查組以后，不受所屬單位的影響，不得接受任何來自所屬單位關(guān)于調(diào)查事項(xiàng)的命令。

第四，調(diào)查組與檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。公共災(zāi)難事件行政調(diào)查中一般都邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)參與調(diào)查，但在實(shí)踐中，檢察人員往往行使行政調(diào)查的職能，使本應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分的行政權(quán)和檢察權(quán)產(chǎn)生混同。實(shí)際上，調(diào)查組和檢察機(jī)關(guān)均是獨(dú)立行使法定職權(quán)的主體，在調(diào)查中是合作而不是依附關(guān)系，兩者均應(yīng)按法律賦予的職責(zé)獨(dú)立開展工作，前者負(fù)責(zé)事實(shí)調(diào)查，后者進(jìn)行司法調(diào)查。

如何保障調(diào)查主體的獨(dú)立性，以下三個(gè)方面至為關(guān)鍵：（1）賦予調(diào)查組獨(dú)立的法律地位。應(yīng)由法律法規(guī)對(duì)調(diào)查組的主體地位作出規(guī)定，明確調(diào)查組是依法成立的從事行政調(diào)查工作的機(jī)構(gòu)，能以自己的名義享有行政權(quán)力、承擔(dān)行政義務(wù)，能作為訴訟主體參與行政、民事訴訟。（2）賦予調(diào)查組獨(dú)立的行政調(diào)查權(quán)。獨(dú)立的行政調(diào)查權(quán)應(yīng)來源于法律的授權(quán)，法律或行政法規(guī)對(duì)調(diào)查組擁有何種行政調(diào)查權(quán)應(yīng)有明確的規(guī)定，如詢問當(dāng)事人、調(diào)取物證、書證等，并賦予調(diào)查組一定的強(qiáng)制權(quán)力。（3）建立和適用切斷原則。所謂切斷原則，是指將調(diào)查人員或調(diào)查組與涉事單位的工作關(guān)系和固有聯(lián)系切斷，使調(diào)查人員或調(diào)查組免受干擾。切斷原則對(duì)保證調(diào)查組的獨(dú)立性具有重要意義。此外，調(diào)查人員與派出機(jī)關(guān)的聯(lián)系在行政調(diào)查過程中也應(yīng)切斷。

（二）專業(yè)：調(diào)查主體的能力要求

調(diào)查主體的專業(yè)性是指調(diào)查主體以扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)，作出能使公眾信服的調(diào)查結(jié)論的能力。調(diào)查主體的專業(yè)性主要體現(xiàn)在：（1）調(diào)查組成員是相關(guān)領(lǐng)域的專家，精通調(diào)查所需的技術(shù)、法律、政策、管理等多方面的專業(yè)知識(shí)，能為調(diào)查提供充分的技術(shù)支撐。（2）調(diào)查組具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)包括周密的調(diào)查方案、充分的調(diào)查準(zhǔn)備、明確的調(diào)查任務(wù)、嚴(yán)格的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、完備的應(yīng)急安排等。（3）調(diào)查組具有良好的溝通、協(xié)調(diào)能力。調(diào)查組與相關(guān)部門能進(jìn)行良好溝通，建立融洽的合作關(guān)系，充分發(fā)揮各個(gè)部門的優(yōu)勢(shì)。調(diào)查組與媒體也建立良好互動(dòng)關(guān)系，通過媒體及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地發(fā)布信息，引導(dǎo)社會(huì)輿論對(duì)調(diào)查的理解與支持，為調(diào)查工作營造良好的輿論環(huán)境。endprint

要保障調(diào)查主體的專業(yè)性，需要做到：（1）重視調(diào)查人員的專業(yè)素養(yǎng)。在選拔調(diào)查人員時(shí)，要選拔在行業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)功底扎實(shí)、學(xué)識(shí)俱佳、具有豐富調(diào)查經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員，并針對(duì)不同的調(diào)查任務(wù)，由專家進(jìn)行針對(duì)性的培訓(xùn)，不斷豐富調(diào)查人員的專業(yè)素質(zhì)和調(diào)查能力。（2）充分運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)手段。公共災(zāi)難事件的行政調(diào)查，在某種程度上受技術(shù)驅(qū)動(dòng)，事件發(fā)生的真實(shí)原因需要通過技術(shù)手段來還原。因此，調(diào)查人員需要對(duì)行業(yè)內(nèi)的先進(jìn)技術(shù)有足夠的了解，并充分利用先進(jìn)技術(shù)手段去揭開事件真相。（3）調(diào)查人員結(jié)構(gòu)的專業(yè)化。以往公共災(zāi)難事件行政調(diào)查中，調(diào)查組成員的官員比例偏高。公共災(zāi)難事件行政調(diào)查是一項(xiàng)耗時(shí)耗力的、精細(xì)的“技術(shù)活”，將更多的具有專業(yè)知識(shí)、工作時(shí)間能夠得到保證的專家納入調(diào)查組，對(duì)調(diào)查的開展更為有利。（4）組建專業(yè)的調(diào)查隊(duì)伍。一些發(fā)達(dá)國家組建了專門的事故調(diào)查機(jī)構(gòu)，如美國專門設(shè)立了國家運(yùn)輸安全委員會(huì)，員工達(dá)幾百名。加拿大于1989年成立運(yùn)輸安全委員會(huì)，員工超過200人。專業(yè)的調(diào)查隊(duì)伍是順利開展調(diào)查的保障。

（三）權(quán)威：調(diào)查主體的聲譽(yù)要求

調(diào)查主體權(quán)威性的判斷，可以用“認(rèn)同、信服、敬畏”作為標(biāo)準(zhǔn)來衡量。所謂“認(rèn)同”，是指社會(huì)各界對(duì)調(diào)查主體的工作作風(fēng)、成效在心理上的接納，對(duì)調(diào)查主體聲譽(yù)的基本肯定。所謂“信服”，是指公眾對(duì)調(diào)查主體從事調(diào)查工作的信任和接受，對(duì)調(diào)查結(jié)論毫不猶豫的支持。所謂“敬畏”，是指公眾對(duì)調(diào)查主體最高程度的肯定，對(duì)調(diào)查主體人格上的尊敬，對(duì)調(diào)查主體所提出的建議毫不猶豫地采納和遵循。

在調(diào)查主體的權(quán)威性上，需要澄清一些觀念：（1）行政級(jí)別越高越有權(quán)威。我國公共災(zāi)難事件調(diào)查組的成員一般都是省部級(jí)的官員，其行政級(jí)別可謂不低，但行政級(jí)別高并不意味權(quán)威就高。香港嘉利大廈大火的調(diào)查，調(diào)查委員會(huì)主席只是一名資深法官，在其公布的調(diào)查結(jié)論中，沒有發(fā)現(xiàn)誰應(yīng)被追究刑事責(zé)任，但當(dāng)事各方尤其是受害者家屬，都平靜地接受了調(diào)查結(jié)果。（2）權(quán)威性構(gòu)建需要行政強(qiáng)制權(quán)力。行政強(qiáng)制權(quán)力對(duì)權(quán)威性的建立固然有幫助，但過多依賴行政強(qiáng)制權(quán)力去樹立權(quán)威，殊為不智。美國國家運(yùn)輸安全委員會(huì)并沒有行政強(qiáng)制權(quán)，但該委員會(huì)獲得了世界最重要的安全調(diào)查機(jī)構(gòu)的美稱，并以自己的專業(yè)素養(yǎng)成為世界各國獨(dú)立調(diào)查機(jī)構(gòu)的典范。

權(quán)威性的建立是一項(xiàng)長期的工作，不可能一蹴而就。權(quán)威性是調(diào)查主體在長期調(diào)查實(shí)踐中所建立起來的專業(yè)聲譽(yù)與社會(huì)認(rèn)可，立基于調(diào)查主體公正審慎地完成調(diào)查工作、作出貼近事實(shí)真相的調(diào)查結(jié)論、提出預(yù)防類似事件發(fā)生的有益建議之上。樹立權(quán)威性需要長期正面形象的累積，但喪失權(quán)威性則可能只因?yàn)橐淮尾还恼{(diào)查，因此，公正是權(quán)威最重要的保障劑。

三、調(diào)查狀態(tài)：公開還是秘密

以往公共災(zāi)難事件行政調(diào)查實(shí)踐中，調(diào)查過程“秘密”多于“公開”。究其原因，首先是缺乏信息公開的執(zhí)法意識(shí)，行政機(jī)關(guān)考慮到公開信息所可能帶來的煩憂，出于多一事不如少一事的心理，不愿主動(dòng)公開信息，即使遇到當(dāng)事人申請(qǐng)公開的情形，也會(huì)以保守秘密等理由予以拒絕。其次是缺乏信息公開的執(zhí)法環(huán)境，表現(xiàn)為信息公開手段落后，仍主要通過報(bào)刊等傳統(tǒng)紙質(zhì)媒體公開信息，微博等新興媒介手段的使用不普遍。反映在受眾對(duì)象上，公眾也缺乏要求信息公開的意識(shí)，不敢主張屬于公眾自身的公共災(zāi)難事件知情權(quán)利。第三是沒有信息公開的法律依據(jù)，在我國政府信息公開制度建立以前，對(duì)于政府信息公開并無法律依據(jù)。由于公眾很難知曉公共災(zāi)難事件行政調(diào)查的過程，因此對(duì)相對(duì)處于秘密調(diào)查狀態(tài)所得出的調(diào)查結(jié)論，認(rèn)同度普遍較低。公共災(zāi)難事件行政調(diào)查中的信息公開，能使公眾對(duì)公共災(zāi)難事件的參與權(quán)、知情權(quán)得到保障，使公民監(jiān)督調(diào)查成為可能，能有效減少調(diào)查中失范與違規(guī)情況的發(fā)生。

（一）過程公開

調(diào)查過程公開首先要求調(diào)查應(yīng)全程向公眾開放，要將調(diào)查組的全部行為放在公眾的聚光燈下，調(diào)查的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、調(diào)查計(jì)劃、各階段目標(biāo)及完成情況等內(nèi)容應(yīng)及時(shí)讓公眾知曉，使公眾隨時(shí)掌握調(diào)查的進(jìn)展?fàn)顩r。美國國家運(yùn)輸安全委員會(huì)采取的就是開放式調(diào)查方法，調(diào)查工作從不對(duì)被調(diào)查對(duì)象保密，其做法是：在董事會(huì)會(huì)議之前公開一些事實(shí)信息，以支持隨后舉行的正式聽證會(huì)，或就正在進(jìn)行的調(diào)查提供給市民以更多信息。這種做法可以最大限度地減少外部各方（如訴訟方、公眾或國會(huì)）因信息的需求和監(jiān)管的需要而在聽證分析過程中的干擾或侵襲。過程公開還要做到取證向公眾公開，在對(duì)當(dāng)事人或證人取證時(shí)，要自覺接受公眾的監(jiān)督，對(duì)于證據(jù)的認(rèn)定，要經(jīng)過各方的質(zhì)證后才能作為事實(shí)認(rèn)定的依據(jù)。在公眾對(duì)調(diào)查中存在的問題表示質(zhì)疑時(shí)，調(diào)查組應(yīng)通過舉行新聞發(fā)布會(huì)或采取其他方式，對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行解釋，消除公眾的疑慮。調(diào)查事項(xiàng)確有錯(cuò)誤的，調(diào)查組應(yīng)重新組織調(diào)查，并予以糾正。

（二）證據(jù)公布

公共災(zāi)難事件的調(diào)查報(bào)告應(yīng)當(dāng)非常翔實(shí)，并有相當(dāng)篇幅的內(nèi)容是關(guān)于證據(jù)的公示及其分析。但我國公共災(zāi)難事件行政調(diào)查中，調(diào)查組一般只是公開調(diào)查報(bào)告，對(duì)支撐調(diào)查結(jié)論的相關(guān)證據(jù)并不公示，也缺乏對(duì)于調(diào)查結(jié)論的證據(jù)分析和論證，公眾無從了解形成調(diào)查結(jié)論的推理過程和事實(shí)依據(jù)，調(diào)查報(bào)告的可信度和說服力就會(huì)受到影響。公共災(zāi)難事件調(diào)查活動(dòng)中所取得的證據(jù)應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)公開，由有關(guān)方面包括社會(huì)公眾進(jìn)行聽證，也應(yīng)允許媒體對(duì)聽證過程進(jìn)行披露，調(diào)查報(bào)告的有關(guān)證據(jù)要置于方便參加聽證的公眾查閱的地方。英國Hutton勛爵在公共災(zāi)難事件調(diào)查時(shí)有過這樣的做法：“設(shè)置網(wǎng)頁，并在網(wǎng)頁上公開調(diào)查開始前所收集的幾乎所有材料；事實(shí)上，政府官員可以看到調(diào)查獲得的所有書面證據(jù)，包括內(nèi)部電子郵件，以及史無前例的大量與情報(bào)和帶有保密性質(zhì)有關(guān)的材料。”①調(diào)查結(jié)束后，調(diào)查組織需要向社會(huì)公布開示有關(guān)證據(jù)，并作出必要的說明。在現(xiàn)階段，可以考慮先將調(diào)查中的關(guān)鍵證據(jù)作為調(diào)查報(bào)告的附件進(jìn)行公布，如鑒定結(jié)論、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄等，以增強(qiáng)調(diào)查結(jié)論的說服力。

（三）結(jié)果公示

公共災(zāi)難事件行政調(diào)查的調(diào)查結(jié)論對(duì)事件的當(dāng)事人、利害關(guān)系人、社會(huì)公眾具有重大影響。以調(diào)查報(bào)告的形式公布調(diào)查結(jié)論，是公共災(zāi)難事件行政調(diào)查的必經(jīng)程序。調(diào)查結(jié)果的公布要注意發(fā)布形式的廣泛性與多樣性，除了在全國有影響的傳統(tǒng)媒體發(fā)布外，還應(yīng)在相關(guān)知名網(wǎng)站及新興自媒體上發(fā)布，使結(jié)論廣為人知。此外，調(diào)查結(jié)論的公布應(yīng)當(dāng)及時(shí)，調(diào)查結(jié)論在正式形成后，要即時(shí)公布，使各方懸而未決的權(quán)利義務(wù)迅速確定下來。與此同時(shí)，調(diào)查結(jié)論也需要接受公眾的質(zhì)疑。調(diào)查結(jié)論形成后，可能遺漏了相關(guān)細(xì)節(jié)，也可能與真相有出入，因此，在結(jié)論公布時(shí)，應(yīng)同時(shí)給公眾提供反饋意見建議的渠道與方式。如果公眾對(duì)調(diào)查結(jié)論提出質(zhì)疑或者向調(diào)查組提交新的證據(jù)，應(yīng)交由調(diào)查組或組成調(diào)查組的機(jī)關(guān)處理。endprint

四、調(diào)查報(bào)告的有限適用

我國公共災(zāi)難事件行政調(diào)查中，存在將調(diào)查報(bào)告作為刑事證據(jù)追究相關(guān)責(zé)任人刑事責(zé)任的做法。這種做法有違調(diào)查報(bào)告作為行政文書的法律屬性，模糊了行政決定與刑事處罰的界限。

（一）公共災(zāi)難事件調(diào)查報(bào)告的法律屬性

公共災(zāi)難事件的調(diào)查報(bào)告，是有關(guān)公共災(zāi)難事件真相的集中反映，也是調(diào)查組織關(guān)于調(diào)查的最終成果，一經(jīng)做出，即具有獨(dú)立的法律地位。公共災(zāi)難事件的調(diào)查報(bào)告具有以下特點(diǎn)：（1）真實(shí)性。調(diào)查報(bào)告是調(diào)查組在依法獲取證據(jù)后，通過對(duì)證據(jù)的分析和論證所獲得的關(guān)于公共災(zāi)難事件全過程的客觀結(jié)論，是公共災(zāi)難事件發(fā)生、發(fā)展原貌的真實(shí)反映。（2）復(fù)合性。調(diào)查報(bào)告建立在書證、物證等證據(jù)的基礎(chǔ)上，是對(duì)相關(guān)證據(jù)綜合判斷的結(jié)果，不能將調(diào)查報(bào)告簡單歸結(jié)為書證，而應(yīng)將其視作相關(guān)證據(jù)的復(fù)合性產(chǎn)物。（3）間接性。調(diào)查報(bào)告不是公共災(zāi)難事件某一局部情況的直接反映，而是在分析相關(guān)證據(jù)基礎(chǔ)上所得出的綜合性結(jié)論，這一結(jié)論對(duì)公共災(zāi)難事件的反映是間接的，其中包含著調(diào)查人員的分析和判斷。

公共災(zāi)難事件的調(diào)查報(bào)告由公共災(zāi)難事件調(diào)查組獨(dú)立制作并發(fā)布。從主體而言，調(diào)查組屬于臨時(shí)性的行政機(jī)關(guān)，是具有行政權(quán)力的行政主體。從行為而言，出具調(diào)查報(bào)告是調(diào)查組依法行使調(diào)查權(quán)的結(jié)果，屬于具體行政行為范疇。從法律效果而言，調(diào)查報(bào)告關(guān)于公共災(zāi)難事件性質(zhì)的認(rèn)定，尤其是對(duì)相關(guān)責(zé)任人和責(zé)任單位提出的處理建議，將對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利產(chǎn)生影響。因此，公共災(zāi)難事件的調(diào)查報(bào)告，是公共災(zāi)難事件調(diào)查的結(jié)論性行政文書。報(bào)告中有關(guān)行政相對(duì)人的責(zé)任認(rèn)定，可以作為對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行行政處罰、處分的依據(jù)。

（二）公共災(zāi)難事件調(diào)查報(bào)告的有限適用

將調(diào)查報(bào)告作為刑事證據(jù)適用，在理論上會(huì)帶來混亂。現(xiàn)代法治國家司法權(quán)和行政權(quán)分立已成為共識(shí)。我國憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)在司法活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)獨(dú)立行使檢察權(quán)與審判權(quán)，其他任何機(jī)關(guān)與個(gè)人都不得干預(yù)。“如果刑事司法機(jī)關(guān)對(duì)重大責(zé)任事故調(diào)查報(bào)告不加審查地一律予以采納，是對(duì)行政權(quán)入侵司法權(quán)的一種容忍，既不符合我國憲法確立的司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)的原則，也是不利于我國法治建設(shè)的。”將調(diào)查報(bào)告作為刑事證據(jù)適用，在實(shí)踐中也會(huì)產(chǎn)生不良影響。將行政證據(jù)引入刑事處罰，事實(shí)上降低了刑事訴訟的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，混淆了刑事訴訟和行政執(zhí)法不同取證主體、手段和強(qiáng)度之間的界限，可能產(chǎn)生侵害公民人權(quán)的嚴(yán)重后果。在香港嘉利大火的調(diào)查中，調(diào)查者嚴(yán)格遵循將調(diào)查證據(jù)與刑事證據(jù)區(qū)分開的原則?！跋愀邸墩{(diào)查委員會(huì)條例》規(guī)定：到調(diào)查委員會(huì)來說明情況或者作證的人，其提供的信息不能被作為指控他犯罪或追究其他法律責(zé)任的證據(jù)。舉個(gè)極端的例子，如果有證人說，就是我點(diǎn)的火，檢控機(jī)關(guān)也不能據(jù)此起訴他，必須另行調(diào)查取證。”

要樹立調(diào)查報(bào)告的有限適用觀念，應(yīng)讓行政調(diào)查和司法調(diào)查各司其職。1944年芝加哥國際航空運(yùn)輸協(xié)定（Chicago Convention）附件13明確，調(diào)查的唯一目標(biāo)是防止事件的再次發(fā)生，而不是分?jǐn)傔^失或責(zé)任，因此，任何分?jǐn)偡韶?zé)任的司法程序都要與附件中的調(diào)查分離。調(diào)查報(bào)告不能作為刑事證據(jù)直接用于追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任，在刑事訴訟中，調(diào)查報(bào)告只能作為定罪的參考材料。只有這樣，才能劃清刑事訴訟與行政調(diào)查的界限，使當(dāng)事人、證人能毫無顧慮地向調(diào)查組陳述事實(shí)，確保調(diào)查的順利進(jìn)行。

（責(zé)任編輯：楊晨陽）endprint