姜四清+張慶杰+趙文廣

魯爾區(qū)是指位于德國北萊茵威斯特法倫州（簡稱北威州），萊茵河下游支流魯爾河與利珀河之間的地區(qū)。該地區(qū)總面積4435平方公里，由53個大小城市組成，人口530萬人，呈現(xiàn)多中心、人口密集的特征，區(qū)內(nèi)5萬人以上人口的城市24個，其中埃森、多特蒙德和杜伊斯堡超過50萬人。魯爾區(qū)是歐洲人口密度第三位的都市區(qū)，僅次于巴黎、倫敦。18世紀(jì)初，隨著煤炭資源開發(fā)及鋼鐵工業(yè)的發(fā)展，沿魯爾峽谷逐步形成了工業(yè)區(qū)，最多時曾分布著300多座礦井，幾十座鋼鐵廠。作為德國重要的煤炭和鋼鐵基地，魯爾區(qū)為二戰(zhàn)后德國經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，乃至“德國經(jīng)濟(jì)奇跡”的創(chuàng)造發(fā)揮過重要作用。

一、德國魯爾區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本情況

1954年開始，由于海外低成本煤炭的大量輸入，魯爾區(qū)開始出現(xiàn)“煤炭危機(jī)”。僅1958—1964年間，就有27家礦井關(guān)閉，減產(chǎn)1400萬噸/年，導(dǎo)致5300多人失業(yè)。20世紀(jì)60年代開始，隨著其他國家鋼鐵業(yè)的不斷發(fā)展，由于德國在成本上逐步喪失優(yōu)勢，并受歐洲戰(zhàn)后恢復(fù)重建高峰期已過、新材料替代等因素影響，魯爾區(qū)又遭遇了“鋼鐵危機(jī)”。1980—1990年間，杜伊斯堡市在煤炭和鋼鐵工業(yè)上失去了3.2萬個工作崗位，失業(yè)率幾度超過20%。隨著產(chǎn)業(yè)衰落，區(qū)內(nèi)出現(xiàn)失業(yè)率大幅攀升、人口大量外流現(xiàn)象，魯爾區(qū)的發(fā)展陷入了危機(jī)。

面對危機(jī)，德國政府和社會各界開始謀劃轉(zhuǎn)型發(fā)展，魯爾區(qū)由此走上了艱苦的轉(zhuǎn)型之路?？傮w上魯爾區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展分為三個階段。第一階段為工業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)型階段。一些城市選擇發(fā)展化學(xué)、汽車、機(jī)械制造、信息通信等新的工業(yè)。如1962年波鴻市建立了歐寶汽車制造廠，解決了部分產(chǎn)業(yè)工人就業(yè)，以及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。第二階段為去工業(yè)化轉(zhuǎn)型階段。由于新的工業(yè)依然難以從根本上解決就業(yè)問題，許多城市選擇了大力發(fā)展零售業(yè)、旅游、法律咨詢、廣告、多媒體等各種新興服務(wù)業(yè)，建立技術(shù)中心（園區(qū)）發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。第三階段為再工業(yè)化轉(zhuǎn)型階段。2008年金融危機(jī)中，魯爾區(qū)受到了較大沖擊，經(jīng)過反思，大多數(shù)城市認(rèn)為，僅靠發(fā)展服務(wù)業(yè)，難以有效支持區(qū)域轉(zhuǎn)型。發(fā)揮魯爾區(qū)在煤炭、鋼鐵及其裝備制造、技術(shù)研發(fā)等方面的優(yōu)勢，積極發(fā)展環(huán)保、新能源等新型工業(yè)。如曾是德國重工業(yè)象征的蒂森克虜伯公司，依托在鋼鐵及機(jī)械制造方面的技術(shù)積累，積極發(fā)展汽車零部件、電梯、工程設(shè)計和貿(mào)易等，2008年公司非鋼產(chǎn)業(yè)收入占比約70%。同時，魯爾區(qū)憑借其在歐洲特殊的區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)，將交通物流業(yè)培育成為支撐轉(zhuǎn)型發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一。

經(jīng)過50多年探索和不懈努力，魯爾區(qū)逐步實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的變革。雖然還是歐洲最大的鋼鐵生產(chǎn)基地，但截至2012年，只有杜伊斯堡市還有四座高爐在運(yùn)行。煤炭生產(chǎn)方面，只有博特羅普市的兩座煤礦還在生產(chǎn)，也將于2018年前關(guān)閉。目前，魯爾區(qū)失業(yè)率明顯下降，人均收入水平與德國平均水平相當(dāng)，已經(jīng)由傳統(tǒng)的煤炭和鋼鐵生產(chǎn)基地，發(fā)展成為以高新技術(shù)和服務(wù)業(yè)為引領(lǐng)，多行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)。

二、魯爾區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要做法

（一）歐盟、聯(lián)邦政府提供有力的政策保障

在魯爾區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展中，歐盟及德國聯(lián)邦政府給予了大量資金和政策支持，政府在老工業(yè)區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展中起著重要的引領(lǐng)作用。

歐盟通過結(jié)構(gòu)基金等對區(qū)域發(fā)展給予支持，主要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面。1991—2013年，歐盟共支持德國9萬多個項目，創(chuàng)造了100多萬就業(yè)崗位，保住了230多萬就業(yè)崗位。其中，基礎(chǔ)設(shè)施投資1.5萬個，共約150億歐元，包括大量老工業(yè)區(qū)改造的項目。對地方基礎(chǔ)建設(shè)的支持資金撥付給地方政府，用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)、技術(shù)研發(fā)、旅游和教育培訓(xùn)等公共設(shè)施建設(shè)，補(bǔ)助比例為項目建設(shè)總投資的60%。產(chǎn)業(yè)方面主要支持中小企業(yè)購置生產(chǎn)設(shè)備，補(bǔ)助比例為項目建設(shè)總投資的35%。同時，歐盟要求建立評估機(jī)制，對所有資金支持的項目進(jìn)行評估，利用在促進(jìn)就業(yè)、提高收入水平等方面的量化指標(biāo)，檢驗項目建設(shè)的意義。

德國憲法規(guī)定，整個聯(lián)邦要達(dá)到均值的發(fā)展水平，聯(lián)邦政府支持州政府改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。聯(lián)邦政府的支持主要集中在三個方面：（1）聯(lián)邦與州政府建立共同任務(wù)機(jī)制。聯(lián)邦政府對歐盟的資金給予配套，同時要求州政府對歐盟和聯(lián)邦政府的資助進(jìn)行等額配套，考慮到州政府有50%的出資，這些資金的管理和監(jiān)察由州政府負(fù)責(zé)。歐盟、聯(lián)邦和州政府支持區(qū)域發(fā)展的年度資金，合計最高曾達(dá)40億歐元（1993年），2015年合計預(yù)算約12億歐元。（2）德國復(fù)興銀行融資支持結(jié)構(gòu)調(diào)整和地區(qū)發(fā)展。復(fù)興銀行對老工業(yè)區(qū)改造有大量投資，如老礦區(qū)改造，自行車道、旅游設(shè)施、污水處理、園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及物流業(yè)發(fā)展等方面。復(fù)興銀行支持區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展的年度貸款總額，最高曾達(dá)21.99億歐元（1993年）， 2014年貸款總額為5.83億歐元。（3）廣泛分布的科研機(jī)構(gòu)體系。這些科研機(jī)構(gòu)從事經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化方面的研究，為經(jīng)濟(jì)政策的制定提供支撐。

（二）科學(xué)制定各階段的發(fā)展規(guī)劃

德國高度重視規(guī)劃在區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展方面的指導(dǎo)作用。州、市（縣）兩級政府作為區(qū)域轉(zhuǎn)型規(guī)劃的組織者，從區(qū)域整體發(fā)展的角度提出總體框架。專業(yè)規(guī)劃部門、大學(xué)及各類研究機(jī)構(gòu)、國內(nèi)外公司、投資商、當(dāng)?shù)鼐用穸际且?guī)劃具體內(nèi)容制定的參與者。規(guī)劃的核心部分，如未來新技術(shù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局等，聘請國際專家參與制定。對爭議較大的項目，采取全民公決的方式進(jìn)行決策。規(guī)劃最終通過市議會形成決議，以立法形式確定，并委托專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)根據(jù)相應(yīng)的法律條款嚴(yán)格執(zhí)行。針對不同時期經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所面臨的主要矛盾和問題，魯爾區(qū)先后制定和實施了多項規(guī)劃。如《魯爾發(fā)展綱要》（1968年）、《魯爾區(qū)域整治規(guī)劃》（1969年）、《1980—1984年魯爾行動計劃》、《煤鋼地區(qū)的未來倡議》（1985年）、《國際建筑展計劃》（1989年）、《“未來魯爾”倡議》（2007年）等。在轉(zhuǎn)型初期，規(guī)劃內(nèi)容主要以改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主;轉(zhuǎn)型中期則增加教育和研發(fā)投入，增強(qiáng)發(fā)展的軟實力，大力發(fā)展服務(wù)業(yè);當(dāng)前階段，規(guī)劃則更加注重發(fā)揮各經(jīng)濟(jì)主體和地方的既有優(yōu)勢，培育新型工業(yè)，發(fā)展有創(chuàng)造力的經(jīng)濟(jì)。

（三）積極發(fā)揮社會中介組織的協(xié)調(diào)作用

由于歷史原因，魯爾區(qū)在城市布局上呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)分散、缺少自然中心的狀況，被形容為“中世紀(jì)教堂鐘樓式中心”結(jié)構(gòu)，埃森、多特蒙德、杜伊斯堡等較大城市維護(hù)各自城市利益。在這種情況下，魯爾區(qū)在轉(zhuǎn)型發(fā)展的城市布局上，存在兩種截然不同的思路。一種觀點認(rèn)為，要開展區(qū)域大合作，組合成立魯爾市，統(tǒng)一行動。另一種觀點則提出，城市間差異明顯，合并會直接影響到各城市發(fā)展的主動性和積極性。經(jīng)過充分的研究和民意測驗，最后確定了采取分散布局、多中心發(fā)展、多元結(jié)構(gòu)的布局方式，在區(qū)域內(nèi)形成競爭與合作相結(jié)合的機(jī)制。在區(qū)域合作的內(nèi)容上，不采取強(qiáng)制性措施，而是在形成共識的基礎(chǔ)上，著眼于實現(xiàn)具體目標(biāo)和解決具體問題。在目標(biāo)的實現(xiàn)上，也表現(xiàn)出有限性，在領(lǐng)域、時間上不強(qiáng)求一致。這對協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)各地的發(fā)展提出了更高要求，魯爾地區(qū)聯(lián)盟（Regionalverbands Ruhr）發(fā)揮著重要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。魯爾地區(qū)聯(lián)盟成立于1920年，可以認(rèn)為是德法煤鋼聯(lián)盟以及歐盟成立的先行實踐。魯爾區(qū)內(nèi)各行政單元（市、縣）以北威州出臺的《地區(qū)聯(lián)盟法》為基本依據(jù)，將相關(guān)政府職能賦予魯爾地區(qū)聯(lián)盟，使得聯(lián)盟在制度上得到認(rèn)可，職能上有保障，有利于有效發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。

此外，德國商會、行業(yè)協(xié)會等中介組織，在推動區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。商會和行業(yè)協(xié)會的主要職責(zé)包括組織培訓(xùn)、制定產(chǎn)業(yè)集群政策、促進(jìn)企業(yè)交流及對外合作、幫助企業(yè)爭取政府資金等。

（四）政府與社會各界建立伙伴關(guān)系

魯爾區(qū)在轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，始終堅持政府和社會各界合作達(dá)成共識，制定并實施“共同行動戰(zhàn)略”的做法?！肮餐袆討?zhàn)略”的制定采取自下而上的方式，充分調(diào)動地方政府和企業(yè)的積極性?！肮餐袆討?zhàn)略”以項目為載體，要求可評估、內(nèi)部有監(jiān)督。對具體合作領(lǐng)域的項目，采取財政資金補(bǔ)貼，評選優(yōu)秀方案等激勵性措施。評為優(yōu)秀的，將進(jìn)一步增加資助，調(diào)動地方的積極性和首創(chuàng)性。如果在某些領(lǐng)域開展合作，法律依據(jù)不充分或需要修訂時，魯爾地區(qū)聯(lián)盟等機(jī)構(gòu)牽頭向州議會提出修改法律或新立法的建議，以保障合作的順利推進(jìn)?！肮餐袆討?zhàn)略”的制定和實施，使政府、社會組織與企業(yè)在推進(jìn)魯爾區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展上，建立了合作伙伴關(guān)系，深化了推進(jìn)區(qū)域轉(zhuǎn)型的共識，形成了推進(jìn)區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展的合力。

（五）加強(qiáng)科技創(chuàng)新和人才隊伍建設(shè)

魯爾區(qū)在轉(zhuǎn)型發(fā)展期間積極發(fā)展教育與科研，著力打造富有創(chuàng)造力的經(jīng)濟(jì)。為了適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型對人才和技術(shù)的需求，從1962年開始，波鴻、多特蒙德等陸續(xù)建立起大學(xué)，其中波鴻魯爾大學(xué)，是戰(zhàn)后德國新建的第一所大學(xué)。目前，區(qū)內(nèi)共有6所綜合性大學(xué)和10所應(yīng)用技術(shù)大學(xué)，學(xué)生總數(shù)超過了24萬人，使魯爾區(qū)成為歐洲大學(xué)最密集的地區(qū)。

在科技創(chuàng)新方面，積極推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合。政府采取多種措施，促進(jìn)高校和研究機(jī)構(gòu)為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供大量技術(shù)支撐，如建立創(chuàng)業(yè)園區(qū)和技術(shù)創(chuàng)新基地、鼓勵高校教師和學(xué)生創(chuàng)業(yè)、支持高校與企業(yè)協(xié)作開展技術(shù)革新等。魯爾區(qū)內(nèi)所有大學(xué)和研究所都設(shè)有“技術(shù)轉(zhuǎn)化中心”，幫助企業(yè)把技術(shù)轉(zhuǎn)化成生產(chǎn)力，為落戶的企業(yè)提供技術(shù)支持。幾乎所有的較大城市都建有技術(shù)開發(fā)中心，全區(qū)已有30多個技術(shù)中心，600多個致力于發(fā)展新技術(shù)的公司。

此外，完善的職業(yè)教育體系，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供了大量高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人。德國在培訓(xùn)管理和組織上建立良好的機(jī)制。在培訓(xùn)管理上，由代表雇主的行業(yè)協(xié)會、代表雇員的工會聯(lián)合運(yùn)作，在職業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容、方法、技術(shù)和職業(yè)資格認(rèn)證活動中，既相互補(bǔ)充、又相互制約，形成能夠充分反映產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要和生產(chǎn)實際要求的管理機(jī)制。在培訓(xùn)組織上，采取由企業(yè)進(jìn)行實際操作方面培訓(xùn)、學(xué)校完成相應(yīng)理論知識培訓(xùn)的方式。這種“雙元制”的組織方式，使產(chǎn)業(yè)工人在理論基礎(chǔ)和實際操作上能夠較好地適應(yīng)生產(chǎn)制造的要求。

（六）積極發(fā)展工業(yè)旅游和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)

魯爾區(qū)充分發(fā)揮工業(yè)遺跡多并且集中的優(yōu)勢，在轉(zhuǎn)型過程中，大力發(fā)展文化創(chuàng)意和旅游產(chǎn)業(yè)，打造工業(yè)文化品牌。1989年，魯爾區(qū)開始實施國際建筑展覽10年行動計劃，利用老工業(yè)區(qū)的廢棄建筑物，建設(shè)各種服務(wù)設(shè)施和文化藝術(shù)景點。2001年，埃森市“關(guān)稅聯(lián)盟”煤礦遺跡被聯(lián)合國列為世界文化遺產(chǎn)，成為了魯爾區(qū)最具有代表性的工業(yè)旅游目的地。魯爾地區(qū)聯(lián)盟組織有關(guān)市（縣）規(guī)劃開發(fā)了兩條富有特色的旅游線路，一條是工業(yè)文化之路，提供22條主體路線，包括9個工業(yè)化景觀;另一條是工業(yè)自然之路，包括12個重要的工人生活區(qū)和6個國家級的優(yōu)秀博物館。近年來，由于自行車旅游越來越盛行于德國和歐洲其他國家，魯爾地區(qū)聯(lián)盟組織區(qū)域內(nèi)相關(guān)城市將其規(guī)劃工作的重點轉(zhuǎn)移到了自行車旅游線路的規(guī)劃和開發(fā)上，已經(jīng)取得了明顯成效。

同時，魯爾區(qū)努力培育發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，形成具有獨特文化特征的設(shè)施資源。區(qū)內(nèi)擁有200多座博物館、100多座文化中心、100多座音樂廳、250個節(jié)慶與慶典活動、3500余個工業(yè)保護(hù)遺址、6個交響樂團(tuán)、5個芭蕾舞團(tuán)。2006年9月，歐盟委員會宣布以埃森市為首的魯爾都市區(qū)當(dāng)選為“歐洲文化首都”。工業(yè)旅游與文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)了城市環(huán)境和功能的轉(zhuǎn)變，完善了區(qū)域功能，提高了魯爾區(qū)的整體形象。

三、啟示與建議

老工業(yè)基地改造是發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化進(jìn)程中存在的普遍共性問題。雖然德國的政治體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與我國不同，但作為傳統(tǒng)的工業(yè)制造強(qiáng)國，其推進(jìn)老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的做法，反映了老工業(yè)基地振興的一般規(guī)律。尤其是既發(fā)揮政府作用，又遵循市場規(guī)律的做法，對于我國老工業(yè)基地振興發(fā)展具有重要的啟示和借鑒意義。

（一）老工業(yè)基地振興是一項長期而艱巨的歷史任務(wù)

德國魯爾區(qū)的改造從上世紀(jì)六十年代開始，經(jīng)過了50多年的不懈努力才取得成效。即使魯爾區(qū)的轉(zhuǎn)型被公認(rèn)為比較成功，但并沒有全面解決當(dāng)?shù)厝丝诘木蜆I(yè)問題。魯爾區(qū)的失業(yè)率始終高于德國平均水平，人口向外流動（主要還是在北威州內(nèi)部）的特征非常明顯。人口總量已經(jīng)從上世紀(jì)70年代的560多萬人，下降到當(dāng)前的530萬人。若不計算新增的約24萬在校大學(xué)生，魯爾區(qū)人口總量在近40年轉(zhuǎn)型發(fā)展中已經(jīng)下降了54萬人。根據(jù)德國研究機(jī)構(gòu)的預(yù)測，這種趨勢還將持續(xù)，到2030年人口總量可能下降到480萬人以下。其他發(fā)達(dá)國家一些知名的老工業(yè)基地，如美國匹茲堡、底特律，法國洛林地區(qū)，英國曼徹斯特地區(qū)等，也都與之類似，雖經(jīng)幾十年甚至更長時間探索，仍然存在很大困難。這說明老工業(yè)基地的調(diào)整改造是一個世界性難題，需要長期而艱苦的奮斗，不可能通過短時間的努力一蹴而就。我國由于獨特的國情、體制和所處的發(fā)展階段，東北地區(qū)和其他老工業(yè)基地所面臨的問題更為復(fù)雜，難度更大，調(diào)整改造的任務(wù)更為艱巨。

（二）老工業(yè)基地振興的支持政策要適時調(diào)整

魯爾區(qū)在多年的轉(zhuǎn)型發(fā)展實踐中，始終將發(fā)展產(chǎn)業(yè)、解決就業(yè)作為基本方向，但在發(fā)展的具體內(nèi)容上，則根據(jù)不同階段的內(nèi)外部情況，不斷摸索調(diào)整目標(biāo)和任務(wù)。轉(zhuǎn)型初期階段，通過布局發(fā)展新工業(yè)，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展衰退和下崗失業(yè)問題;轉(zhuǎn)型中期階段，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長模式，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)機(jī)會;當(dāng)前階段，則依托在制造業(yè)中技術(shù)、研發(fā)和管理優(yōu)勢，加強(qiáng)自主創(chuàng)新能力建設(shè)，面向全球走“再工業(yè)化”道路。在這一過程中，德國政府注重跟蹤掌握已實施政策的效果，各級政府及其派出機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對政府資金支持項目階段性檢查評估，同時，委托社會中介組織或研究機(jī)構(gòu)獨立開展政策實施評估，評估結(jié)果作為調(diào)整政策的重要依據(jù)。我國老工業(yè)基地振興工作也要因時因地施策，政策措施指向不能一成不變，需要不斷修正和調(diào)整。如在推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造過程中，加強(qiáng)對搬遷改造實施方案執(zhí)行情況及中央預(yù)算內(nèi)資金支持項目的評估檢查，及時掌握政策落實情況，為后續(xù)政策調(diào)整提供決策依據(jù)。

（三）強(qiáng)化規(guī)劃和方案對老工業(yè)基地振興的引領(lǐng)作用

魯爾區(qū)在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，高度重視發(fā)揮規(guī)劃的作用。規(guī)劃編制的過程，是政府和社會各界共同參與、達(dá)成共識的過程，規(guī)劃描繪了地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的共同愿景，因此也得到了廣泛支持。規(guī)劃討論制定的時間可能很長，但內(nèi)容確定后，經(jīng)過州、市議會討論通過，便具有法律效應(yīng)，能夠得到嚴(yán)格的執(zhí)行。這種“謀定而后動”的做法，值得我們借鑒。按照“方案先行、項目跟進(jìn)”的工作思路，國家發(fā)展改革委組織推進(jìn)了全國城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造試點和東北部分老工業(yè)區(qū)搬遷改造工作，但在推進(jìn)工作過程中，存在部分老工業(yè)區(qū)“重項目輕方案”，以及方案執(zhí)行不嚴(yán)肅的現(xiàn)象。按照國發(fā)28號文件要求，明后兩年，東北將全面啟動城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造工作。對于東北的老工業(yè)城市來說，老工業(yè)區(qū)改造將是未來一段時期，通過大規(guī)模改造，實現(xiàn)城市中心城區(qū)功能再造和提升的難得機(jī)遇，應(yīng)認(rèn)真謀劃實施。作為搬遷改造的責(zé)任主體，老工業(yè)城市應(yīng)認(rèn)真開展調(diào)查研究，充分吸取社會各界意見，科學(xué)編制實施方案。一旦方案形成，最好報當(dāng)?shù)厝舜笥懻撏ㄟ^，強(qiáng)化方案執(zhí)行的約束力，力爭“一張藍(lán)圖干到底”。國家發(fā)展改革委要加強(qiáng)指導(dǎo)、支持和監(jiān)督，使實施方案切實發(fā)揮搬遷改造工作的時間表、路線圖和任務(wù)書的重要作用。

（四）老工業(yè)基地振興工作要注重發(fā)揮各方面的作用

魯爾區(qū)在轉(zhuǎn)型發(fā)展中，獲得了大量來自歐盟和聯(lián)邦政府的資助，但所有資助項目都是以地方資金配套為前提。地方政府要在項目前期準(zhǔn)備中，充分說明項目實施的意義和作用，才有可能爭取到資金支持。由此，歐盟、聯(lián)邦、州及市縣政府建立了共同任務(wù)機(jī)制，推動老工業(yè)區(qū)改造。同時，政府注重發(fā)揮社會組織的作用，大量具體工作交由具有政府背景的機(jī)構(gòu)和企業(yè)，以及有關(guān)商會和行業(yè)協(xié)會、大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)來完成，取得了良好的效果。德國的做法給了我們很好的借鑒。在推進(jìn)老工業(yè)基地振興工作中，要充分發(fā)揮中央和地方、政府和市場的“兩個積極性”。首先，各級政府要各司其職，分工協(xié)作。以城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造工作為例，中央和地方政府要有效發(fā)揮各自作用：中央政府注重加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)，制定有關(guān)政策和專項資金管理辦法，指導(dǎo)實施方案的編制;省級政府部門要利用承上啟下的優(yōu)勢，發(fā)揮更大的主動性，組織實施方案的編制和有關(guān)項目補(bǔ)助資金的申請，并對中央政府支持的資金給予配套支持，同時要集中本省產(chǎn)業(yè)、金融、土地等方面的政策資源，向老工業(yè)區(qū)傾斜;老工業(yè)區(qū)所在城市政府是搬遷改造的主體，對搬遷改造工作負(fù)總責(zé)。要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機(jī)制，認(rèn)真編制實施方案，扎實推進(jìn)搬遷改造工作。其次，要積極發(fā)揮社會中介組織的作用。東北地區(qū)市場機(jī)制發(fā)育相對不完善，培育壯大市場力量的任務(wù)較為迫切，應(yīng)積極培育發(fā)展政府背景的專業(yè)化公司、商會、行業(yè)協(xié)會等各種社會中介組織，承擔(dān)部分政府職能，從而建立政府、社會中介組織、企業(yè)間有效合作的社會治理模式，推進(jìn)老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（五）充分發(fā)揮老工業(yè)基地技術(shù)研發(fā)和科技創(chuàng)新優(yōu)勢

魯爾區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展走過的歷程表明，利用在工業(yè)制造方面的技術(shù)積累和科研優(yōu)勢，不斷培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，對老工業(yè)基地保持產(chǎn)業(yè)競爭力、促進(jìn)區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要意義。東北振興戰(zhàn)略實施以來，東北老工業(yè)基地技術(shù)研發(fā)能力和創(chuàng)新水平取得長足進(jìn)步，但科研創(chuàng)新優(yōu)勢并未能有效轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。要認(rèn)真研究制定支持東北地區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的措施，著力破解創(chuàng)新驅(qū)動?xùn)|北發(fā)展的瓶頸和制約，激發(fā)老工業(yè)基地的發(fā)展?jié)摿?。特別是在推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造過程中，要高度重視老工業(yè)區(qū)創(chuàng)新能力建設(shè)，激發(fā)其發(fā)展活力，形成新的產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。積極鼓勵在老工業(yè)區(qū)興建科研機(jī)構(gòu)，發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造專項資金要充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，支持老工業(yè)區(qū)內(nèi)企業(yè)及搬遷企業(yè)建設(shè)研發(fā)機(jī)構(gòu)，發(fā)展新型工業(yè);支持圍繞老工業(yè)城市規(guī)劃發(fā)展的新主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在老工業(yè)區(qū)內(nèi)建設(shè)研發(fā)、設(shè)計、檢測等公共服務(wù)平臺設(shè)施等。

（六）注重傳承工業(yè)文化和保護(hù)再利用工業(yè)遺產(chǎn)

魯爾區(qū)在轉(zhuǎn)型過程中，非常重視對工業(yè)文化的傳承和工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)再利用。對于老舊廠房設(shè)施，不是簡單地拆除，而是有選擇地甄別，具有代表性的盡量保留利用，改造形成遺址公園、博物館、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)設(shè)施等，既挖掘了商業(yè)價值，又保留了本地區(qū)最具特色的工業(yè)文明印記，增加了地區(qū)的凝聚力。我國老工業(yè)基地有著厚重的歷史文化積淀，國務(wù)院公布的國家級文物保護(hù)單位中，有148項工業(yè)遺產(chǎn)，大多分布在老工業(yè)基地，如洛陽澗西蘇式建筑群、鞍鋼近現(xiàn)代工業(yè)建筑群、長春第一汽車廠廠址等。老工業(yè)區(qū)內(nèi)一些老廠房老設(shè)施是老工業(yè)基地創(chuàng)業(yè)、奮斗歷程的重要見證，在其中誕生了新中國工業(yè)發(fā)展史上諸多“第一”，承載了一代人甚至幾代人的情感記憶，具有重要歷史和文化價值。因此，在老工業(yè)區(qū)改造過程中，要注重保護(hù)具有地域特色的工業(yè)遺產(chǎn)、歷史建筑和傳統(tǒng)街區(qū)風(fēng)貌，保留老工業(yè)區(qū)的歷史和文化個性，傳承城市工業(yè)文明。在實施企業(yè)搬遷改造前，要全面核查認(rèn)定老工業(yè)區(qū)內(nèi)工業(yè)遺產(chǎn)，出臺嚴(yán)格的保護(hù)政策，具有重要價值的，要及時公布為相應(yīng)級別的文物保護(hù)單位。利用城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造專項資金，繼續(xù)支持老工業(yè)區(qū)改造老廠房老廠區(qū)老設(shè)施，積極發(fā)展研發(fā)、設(shè)計、文化創(chuàng)意、健康等產(chǎn)業(yè);合理開發(fā)利用工業(yè)遺產(chǎn)資源，建設(shè)科普基地、愛國主義教育基地等。

（七）推動中德兩國在老工業(yè)基地振興方面加強(qiáng)合作

魯爾區(qū)在轉(zhuǎn)型發(fā)展中出現(xiàn)的新情況表明，各國對老工業(yè)基地改造的認(rèn)識仍在不斷深化。振興戰(zhàn)略實施以來，東北老工業(yè)基地改造實踐和取得成就也引起了國外的廣泛關(guān)注。建議加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國家在老工業(yè)基地改造方面的交流與合作，共同探索總結(jié)老工業(yè)基地振興一般規(guī)律。在與德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)能源部有關(guān)司局的會談中，我們表達(dá)了加強(qiáng)合作的意向，德方認(rèn)為雙方開展合作的空間很大，推進(jìn)合作具有重要意義。建議以中德兩國持續(xù)深化合作為契機(jī)，建立兩國政府間多層次的老工業(yè)基地振興交流合作機(jī)制，在老工業(yè)基地改造政策制定、老工業(yè)區(qū)改造規(guī)劃編制、生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理和教育培訓(xùn)等方面加強(qiáng)合作，并推動兩國社會中介組織、研究機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系和交流。利用寶馬、沈陽機(jī)床等企業(yè)已有的合作基礎(chǔ)，推動在沈陽市建立中德高端裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。特別是近年來，東北裝備制造企業(yè)在德收購了一批企業(yè)，對提高企業(yè)技術(shù)水平發(fā)揮了積極作用，也積累了很多經(jīng)驗。應(yīng)抓住機(jī)遇，在放寬審批、使用外匯和融資等方面加大支持力度，推動?xùn)|北裝備制造企業(yè)通過收購提升技術(shù)水平、開拓海外市場。

（姜四清，國家發(fā)展改革委東北司副司長。張慶杰，國家發(fā)展改革委國地所室主任。趙文廣，國家發(fā)展改革委東北司副處長）