鄧須軍 岳上植

摘 要：天然林在森林資源、生態(tài)環(huán)境和林產(chǎn)品生產(chǎn)中發(fā)揮著主導的作用，是實現(xiàn)社會和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎，也是國土保安的重要生態(tài)屏障。自天然林資源保護工程實施以來，已取得了舉世矚目的成就，但在天然林保護和管理過程中，還存在一系列變動因素。文章根據(jù)海南天然林資源的變動狀況，分析其影響天然林資源變動的因素，并就如何實現(xiàn)海南天然林資源的有效管理提供路徑。

關(guān)鍵詞：海南 天然林 管理 路徑

中圖分類號：F205

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）11-192-02

一、緒論

天然林資源對遏制生態(tài)環(huán)境變化、保護生物多樣性及保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性具有重要作用，對我國的生態(tài)環(huán)境建設和林業(yè)可持續(xù)發(fā)展將產(chǎn)生深遠的影響。天然林保護工程的實施給各地政府及企業(yè)注入了生機和活力，但同時也帶來了一些新情況和新問題，對森林資源的監(jiān)督管理工作提出了更高的要求。如何平衡地方經(jīng)濟發(fā)展與天然林保護，這也是絕大部分欠發(fā)達地區(qū)所考慮的問題。海南是典型的欠發(fā)達地區(qū)，建國以來，過度地開采熱帶林木，使得天然林資源受到了極大的破壞。上世紀90年代，因地方經(jīng)濟發(fā)展的需要，天然橡膠林和紙漿林出現(xiàn)了大規(guī)模的增長，逐漸成為海南農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，規(guī)模擴張進一步導致了天然林資源的破壞，天然林的保有數(shù)量也出現(xiàn)了下降。

二、天然林資源存在的意義

目前，整個林業(yè)系統(tǒng)處于資源危機和經(jīng)濟危困時期，因為人們長期受依賴木材思想觀念影響，傾向于眼前利益和局部利益的獲取，直接影響到天然林資源的穩(wěn)定。保護和發(fā)展天然林就是意味著保護和發(fā)展了林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的物質(zhì)條件，維護了人類自身的生存和發(fā)展。對森林資源不斷強化管理和監(jiān)督，就能從根本上遏制非正常性森林資源消耗，使森林資源永續(xù)利用，林業(yè)生產(chǎn)走向良性循環(huán)，為林業(yè)改革和發(fā)展創(chuàng)造條件。

天然林業(yè)體系發(fā)展的好壞會直接影響到生態(tài)和氣候環(huán)境，以至于影響到經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。海南四面環(huán)海、中高周低、屬熱帶季風氣候、生態(tài)環(huán)境脆弱的島嶼。天然林主要集中于中部市縣，在天然林保存較好的五十年前，海南天然林對涵養(yǎng)水源起到舉足輕重的作用。20世紀末，海南部分山區(qū)出現(xiàn)河流水量減少及枯竭的現(xiàn)象，主要原因是由于上游天然林的破壞，涵養(yǎng)水份的能力下降所導致。

天然林在海南的生物資源多樣性和調(diào)節(jié)氣候方面也起到重要作用。海南生物物種種類及特有類群均居全國前列，堪稱全國乃至世界的天然基因庫。近幾十年間，海南共有200多個物種瀕臨滅絕，如海南油杉、陸均松、海南大風子、紫荊木、雞毛松、薄葉三尖杉和水椰等；至少有6種植物絕跡，如海南裸實和霉草等。海南362種鳥類中，有100多種已難覓蹤跡，許多原常見的物種現(xiàn)已成為珍稀、瀕危物種{1}。2005年海南出現(xiàn)了有史以來最嚴重的干旱氣候，為海南天然林保護提出了警告，之后省委省政府把對破壞天然林的紙漿林項目關(guān)注轉(zhuǎn)移到海防林和天然林方面。

三、海南天然林的變化

海南省地處熱帶北緣，是我國兩大熱帶雨林之一。歷史上，海南島的腹地覆蓋著郁郁蔥蔥的熱帶原始雨林。海南省天然林資源保護歷經(jīng)坎坷，先后遭遇四次大的砍伐：一是上世紀五六十年代，由于國家戰(zhàn)略需要，農(nóng)墾大面積砍伐天然林改種橡膠；二是上世紀七八十年代，山區(qū)群眾刀耕火種，燒山狩獵，毀壞天然林種木薯、山蘭；三是上世紀90年代以來，少數(shù)企業(yè)投入林業(yè)，毀壞天然林種芒果、檳榔、松樹、馬占相思等；四是上世紀末至2003年，毀壞天然林種橡膠、檳榔、綠橙等{2}。

由于以前人們對林業(yè)的發(fā)展認識不明確，對熱帶原始雨林進行掠奪性的砍伐，使海南島的天然林覆蓋率從1950年的35.5%下降到1986年的8.7%。尤其是從1958年起，為了滿足國家對木材的需求，相繼建立了尖峰嶺、霸王嶺、吊羅山、黎母山等以木材采伐為主的森工企業(yè)，為國家輸送了大批的木材。1979年，天然林面積銳減至35萬公頃，覆蓋率下降至11.2%{3}。相關(guān)部門只顧經(jīng)濟效益，忽視了生態(tài)效益，造成水土流失、土地沙漠化、動植物銳減、生態(tài)環(huán)境遭到破壞。

1980年，國務院為海南制定了“保護、恢復與發(fā)展并重”林業(yè)方針，提出建設“兩個體系”和“一個基地”，即“熱帶天然林體系、防護林體系和速生豐產(chǎn)林用材林基地”，相繼實施了實現(xiàn)宜林荒山荒地造林綠化目標，加快了海南省林業(yè)的發(fā)展步伐。1994年，海南省全面停止了對天然林的采伐。到1996年止，全省建立起陸地自然保護區(qū)44個以及對天然林采取封山育林政策以促進恢復。從1994年起，海南省的天然林進入一個休養(yǎng)生息的關(guān)鍵階段。

為了使海南省現(xiàn)有的熱帶天然林得到更好的保護和恢復，有關(guān)部門在尖峰嶺、霸王嶺、吊羅山、黎母山等11個國有林區(qū)實施天然林保護工程的基礎上，有關(guān)部門將瓊中、保亭、三亞、東方、樂東、白沙、陵水等七個市縣具有特殊生態(tài)功能及保護價值的天然林列入全國重點實施保護地區(qū)。截至2010年，全省有林面積3108萬畝（其中天然林989萬畝、人工林1828萬畝、灌木林291萬畝），森林蓄積量達1.25億立方米，森林覆蓋率60.2%{4}。

四、海南天然林資源變化原因分析

海南的天然林保護工程始于2000年，天保工程區(qū)取得森林資源增長、生態(tài)環(huán)境改善、職工生活保障、林區(qū)和諧穩(wěn)定的顯著成效，海南天然林也有11個國有林區(qū)被列入重點保護區(qū)，到2010年天然林面積達到了989萬畝。在建設過程中，因為地方政府、領導及林區(qū)農(nóng)戶觀念淡薄，對森林資源的保護管理缺乏應有的認識，以及短期利益的追求，影響到海南天然林資源的變化。

1.經(jīng)濟林的滲透與擴張。林地流失的現(xiàn)象主要出現(xiàn)在村屯較多的林場，比如說瓊中縣、白沙縣、樂東縣等地方。據(jù)了解，瓊中縣的天然林面積居全省之首，但每年都有0.5%的天然林不可避免的流失掉。由于利益的驅(qū)使，以及國家和地方政策的導向，海南人工經(jīng)濟林的建設速度較快。2005年海南種植天然橡膠面積達到393011公頃，到2011年達到501358公頃，面積比2005年增加了27.57%。漿紙林、天然橡膠林等人工林的擴張以及其他人為活動，是造成海南熱帶天然林面積下降的主要因素，其中，紙漿人工林的發(fā)展與擴張是中部山地生態(tài)區(qū)中海拔300米以上的熱帶天然林資源減少的主要原因，導致了13.02%的熱帶天然林被轉(zhuǎn)換。

2.建設及管理資金不足。天保工程資金有商品林建設資金、公益林建設資金；有用于營林生產(chǎn)和資源管護的資金，也有用于事業(yè)性補助的資金；用于營林生產(chǎn)項目的有人工造林資金、森林撫育資金，用于森林保護項目的有封山育林資金。由于天保工程資金管理辦法滯后，使個別林業(yè)局在年底在沒有完成具體工作量的情況下，對其資金予以決算，用天保工程部分資金置換育林基金，或?qū)⑹Ｓ噘Y金結(jié)轉(zhuǎn)掛帳或全部掛帳。天然林資源保護二期工程建設在10年里預計投入16.18億元，年均為1.618億元，資金主要用于森林資源管護、建設林區(qū)、幼林撫育和安置職工等，對于整個海南省的天然林保護工作而言，資金還是遠遠不足的。

3.林區(qū)人員配置不到位。監(jiān)督管理機構(gòu)的人員配備、工資的晉升、子女的就業(yè)、生活的福利等都受制于管理企業(yè)。由于體制上的弊端，導致了監(jiān)督管理人員工作起來信心不足，積極性不高，顧慮重重，放不開手腳，僅局限于提建議、無處罰的所謂“軟監(jiān)督”。對管理企業(yè)在森林資源管理上存在和出現(xiàn)的問題，沒有充分發(fā)揮真正的監(jiān)督管理作用。

目前，天然林11個林區(qū)有近萬名員工，但有28.3%的下崗員工。比如說尖峰嶺是海南省最大的森工企業(yè)，職工數(shù)將近5000人，大大超過了其他10個林區(qū)的總和，但還有38.5%的下崗率。森工企業(yè)的下崗率高，內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)不合理，才導致大量人員閑置。員工的素質(zhì)普遍較低，技術(shù)人員缺乏，管理人員配置不合理現(xiàn)象較為普遍。

4.森工企業(yè)政企不分成為束縛。森工企業(yè)政企不分的現(xiàn)象由來已久。天然林資源管理上具有雙重職能，一方面具有生產(chǎn)經(jīng)營的職能，一方面具有保護管理職能，造成了天然林的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分，使資源利用和資源保護的矛盾難以處理，不利于保護國有森工企業(yè)一直承擔本應由政府承擔的職能（文教衛(wèi)生、公檢法司等），每年需要支出大量的費用，嚴重束縛了森工企業(yè)的發(fā)展。

五、管理路徑實現(xiàn)

在天然林的管理中，無論是資金使用不善，還是林區(qū)的管理有漏洞，或是制度、辦法的實施率不高，以及森工企業(yè)政企不分導致不利于工作開展，究其原因，主要是因為天保工程是個復雜的系統(tǒng)工作，準備不夠充分，相應的措施還不是非常完善。為了促使天然林的有效管理，防止天然林的進一步流失，應該從以下幾個方面加強。

1.天然林工程保護資金投入與管理。為了保證天然林保護的管理工作更順利地實施，保障管理人員的穩(wěn)定性，相關(guān)部門應當多向國家爭取資金。雖然海南天然林重點保護區(qū)對于全國其他的保護區(qū)來說是規(guī)模較小，但是海南省的熱帶雨林體系是中國少有的，所以適當申請專項資金，用于熱帶天然林的保護與管理。地方政府也要意識到天然林的重要性，一方面不能擅自把國家撥下來的專用資金另做他用，另一方面要配套地方財政資金，最大程度上保證天然林管理資金的需要。資金的管理還是可以照先前一樣分類使用，但要定期做財務的考察，以免護林資金無故流失。

2.平衡經(jīng)濟收益和天然林保護的政策導向。海南省是全國最早停止對天然林的采伐的省份，至今也有20多年，雖然也頗見成效，但還需要進一步完善管理。由于政策的導向作用，天然橡膠、桉樹林生產(chǎn)、國際旅游島中森林旅游的建設以及地產(chǎn)開發(fā)等對天然林資源都產(chǎn)生了很大的影響，導致天然林資源數(shù)量出現(xiàn)了不同程度的流失。應根據(jù)現(xiàn)實管理中出現(xiàn)的問題，制定出新的具有針對性和可操作性的政策，完善天然林的管理。

3.實現(xiàn)天然林管理機構(gòu)的優(yōu)化。天然林管理隊伍本身就是高層次的管理，不斷加強管理隊伍自身的建設，提高管理隊伍的整體水平。管理結(jié)構(gòu)需要嚴謹?shù)闹匦虏贾?，每個林區(qū)高層管理需占5%，技術(shù)人員占5%，中級管理人員占30%，普通管理人員占60%的比例。其中普通管理人員占的數(shù)量較大，可以分為兩部分，一部分是外招具備一定素質(zhì)的人員，另外一部分是在當?shù)鼐邆湟欢ㄖR水平的村民。因為林區(qū)的管理比較復雜，招收一定數(shù)量的當?shù)鼐用癖阌诠芾?，能安民心。當然，為防止人員流失，對外來人員就必須提高其的待遇，尤其是高層管理人員和技術(shù)人員。應定期、定向?qū)ζ胀ü芾砣藛T進行一系列的培訓，提高他們的政策水平和業(yè)務水平。

4.實行以產(chǎn)權(quán)為核心的公司化管理。政企職能不分，社會負擔沉重是制約管理工作發(fā)展的主要障礙。結(jié)合天然林保護二期工程的契機，盡快解決困擾林區(qū)管理的問題。天保工程具有雙重性職能——經(jīng)營性職能和保護性職能。應該把這個兩個職能分開，經(jīng)營性部分實行市場化運作，而非經(jīng)營性部分實行事業(yè)化管理。對經(jīng)營性業(yè)務，可以明晰其產(chǎn)權(quán)，建立相應的林業(yè)公司，實現(xiàn)公司化管理。

注釋：

{1}海南國土環(huán)境資源廳.生物多樣性保護報告

{2}陳祖洪.海南天然林破壞十分嚴重[J].綠色視野.2007.1

{3}中華人民共和國林業(yè)部.全國林業(yè)統(tǒng)計資料.中國林業(yè)出版社，2010

{4}數(shù)據(jù)資料來源于海南省林業(yè)廳

參考文獻：

[1] 國家林業(yè)局.中國林業(yè)統(tǒng)計年鑒[M].中國林業(yè)出版社，2011：31-34

[2] 海南統(tǒng)計局.海南統(tǒng)計年鑒[M].中國經(jīng)濟出版社，2012：3-6

[3] 周生賢.中國可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究調(diào)研報告（上）[M].中國林業(yè)出版社，2002：43-47

[4] 張裕山.海南森林資源現(xiàn)狀及林業(yè)發(fā)展的思路[J].熱帶林業(yè)，2007.1：4-6

[5] 陳祖洪.海南天然林破壞十分嚴重[J].綠色視野，2007.1：4-6

[6] 許涵.海南尖峰嶺熱帶天然林物種多樣性時空變化規(guī)律研究[D].中國林業(yè)科學研究院，2010：36-37

（作者單位：1.東北林業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院 黑龍江哈爾濱 150080；2.海南大學經(jīng)濟與管理學院 海南?？?570228）

（責編：若佳）