馬嘯

摘 要：在當(dāng)今世界看來(lái)，加拿大無(wú)疑是一個(gè)年輕的中等發(fā)達(dá)國(guó)家。在其短短100多年的歷史中，加拿大憑借其特有的國(guó)家發(fā)展道路實(shí)現(xiàn)了從英屬北美的殖民地到世界資本主義經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的巨大轉(zhuǎn)變。而在這華麗轉(zhuǎn)身中，最令世界矚目的莫過(guò)于其全面完善的現(xiàn)代社會(huì)保障制度。在這一領(lǐng)域，加拿大已然成為世界公認(rèn)的高度發(fā)展的社會(huì)福利制國(guó)家。正因如此，這一亞富首佳的社會(huì)保障制度的建立過(guò)程以及其特有的運(yùn)作方式都對(duì)當(dāng)下發(fā)展中國(guó)家乃至世界各國(guó)具有榜樣或指導(dǎo)意義，具有較好的研究和參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：加拿大 社會(huì)保障 效率 公平 全民性

中圖分類號(hào)：F840.685 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2014）11-094-04

一、二戰(zhàn)后加拿大現(xiàn)代社會(huì)保障制度的確立及發(fā)展進(jìn)程

（一）20世紀(jì)50年代社會(huì)保障制度加快建立時(shí)期

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，加拿大迎來(lái)了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定而又發(fā)展迅速的新時(shí)代，然而六年的艱苦戰(zhàn)爭(zhēng)所遺留下的種種嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題也迫切地要求聯(lián)邦政府加以研究并妥善解決。其中，聯(lián)邦政府所要完成的首要任務(wù)就是應(yīng)付戰(zhàn)后大規(guī)模的失業(yè)問(wèn)題。由此可見(jiàn)，“加拿大的‘福利國(guó)家主要是戰(zhàn)后時(shí)代的產(chǎn)物”{1}。

在20世紀(jì)50年代，加拿大為加快建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度先后出臺(tái)了幾項(xiàng)主要的社會(huì)保障立法，涉及公民社會(huì)生活的多個(gè)領(lǐng)域，受益群體的范圍也由此變得更為廣泛。在養(yǎng)老保障領(lǐng)域，聯(lián)邦通過(guò)了“老年保障法”和“老年補(bǔ)助法”兩部法案，取代了1927年出臺(tái)的“老年養(yǎng)老金法”，建立了雙層養(yǎng)老金體系。在醫(yī)療保障領(lǐng)域，1957年加拿大議會(huì)一致通過(guò)了“醫(yī)療保險(xiǎn)和診斷服務(wù)法”，規(guī)定由聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)各省醫(yī)療保險(xiǎn)等費(fèi)用支出的一半，同時(shí)各省的公民均可在平等的條件下享受醫(yī)療保障，從而也預(yù)示著加拿大的醫(yī)療保障體系向著更為普遍的全國(guó)性目標(biāo)邁進(jìn)了一大步。此外，在最為棘手的失業(yè)保障領(lǐng)域，盡管在二戰(zhàn)結(jié)束前就已經(jīng)設(shè)立過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)基金，而且“到1950年已經(jīng)累計(jì)有近6億加元的余額，但當(dāng)時(shí)卻有三分之一的失業(yè)者沒(méi)有資格享受失業(yè)保險(xiǎn)金”{2}。對(duì)此，聯(lián)邦政府出臺(tái)了“失業(yè)救助法”，這一法案是對(duì)“1941年失業(yè)保險(xiǎn)法”的有益補(bǔ)充，但效果卻并不十分理想。

（二）20世紀(jì)60—70年代社會(huì)保障制度全面確立時(shí)期

在20世紀(jì)50年代所實(shí)施的一系列社會(huì)保障法案為加拿大完善的現(xiàn)代社會(huì)保障制度體系的建立提供了一套相對(duì)完整的實(shí)施框架，然而其卻遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到加拿大社會(huì)保障制度的最終目標(biāo)，即“保證所有加拿大人擁有起碼資源以滿足他們的基本需要，享有基本的社會(huì)服務(wù)以保持他們的福祉”{3}。因此，在接下來(lái)的一個(gè)階段中，加拿大政府便繼續(xù)著手在相應(yīng)領(lǐng)域利用立法手段鞏固和完善現(xiàn)代社會(huì)保障制度體系，以求進(jìn)一步健全社會(huì)保障項(xiàng)目，擴(kuò)展覆蓋范圍，從而更好地服務(wù)加拿大全民。

在公眾關(guān)注度較高的養(yǎng)老保障領(lǐng)域，“加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃”于1965年3月正式通過(guò)，并且于同年6月，“魁北克養(yǎng)老金計(jì)劃”也在魁北克省獲得批準(zhǔn)。此外，聯(lián)邦政府又于1966年實(shí)行了“確保收入補(bǔ)貼”給予除領(lǐng)取老年保障金之外沒(méi)有或只有很少其他收入來(lái)源的低收入老年人以扶助補(bǔ)貼。在醫(yī)療保障領(lǐng)域也經(jīng)歷了制度體系完善的第二個(gè)階段，即在“醫(yī)療保險(xiǎn)和診斷服務(wù)法”的基礎(chǔ)上通過(guò)了“醫(yī)療保障法”，進(jìn)一步擴(kuò)大了保險(xiǎn)范圍。至此，全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)療保障體系得以最終確立。此外，聯(lián)邦政府施行的“加拿大援助計(jì)劃”{4}，為社會(huì)救助體系增加了經(jīng)費(fèi)，聯(lián)邦政府承擔(dān)了更多的國(guó)家責(zé)任，提高了救助的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善了現(xiàn)代社會(huì)的救助體系。特魯多總理上臺(tái)后即提出建立“公正社會(huì)”的目標(biāo)，一方面是要兌現(xiàn)當(dāng)初的競(jìng)選諾言，另一方面也要“得益于取之不盡的自然資源保證國(guó)民生產(chǎn)總值每年以5.5%的速度輕松增長(zhǎng)”{5}?；谛酆竦奈镔|(zhì)財(cái)富基礎(chǔ)，特魯多政府實(shí)施的以失業(yè)保險(xiǎn)金制度為核心的福利制度改革進(jìn)行得非常順利，幾乎覆蓋了加拿大本國(guó)的全部勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)性的失業(yè)保障體系。經(jīng)過(guò)50—60年代一系列社會(huì)保障立法，加拿大的社會(huì)保障項(xiàng)目和政府支出增加，大大提高了普通加拿大人的社會(huì)福利水平，標(biāo)志加拿大進(jìn)入“福利國(guó)家”{6}的行列。

（三）20世紀(jì)80年代起“福利國(guó)家”的調(diào)整及改革時(shí)期

加拿大這一福利國(guó)家危機(jī)的產(chǎn)生很大程度上源于20世紀(jì)70年代初由于石油價(jià)格震蕩而引發(fā)的世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。受這一危機(jī)的影響，加拿大在20世紀(jì)80年代遭遇了自上個(gè)世紀(jì)30年代以來(lái)最為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)蕭條。伴隨經(jīng)濟(jì)危機(jī)而來(lái)的便是通貨膨脹率和失業(yè)率均突破兩位數(shù)，生產(chǎn)下降，稅收大大減少，政府財(cái)政赤字增加。加拿大的“福利國(guó)家”制度也日漸成為社會(huì)各個(gè)群體批判指責(zé)的對(duì)象。面對(duì)質(zhì)疑，加拿大各界也開(kāi)始將研究重點(diǎn)指向?qū)Ρ緡?guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障的制度建設(shè)進(jìn)行評(píng)估和反思。而真正的轉(zhuǎn)變則開(kāi)始于20世紀(jì)80年代后期馬爾羅尼的執(zhí)政時(shí)代。

馬爾羅尼總理領(lǐng)導(dǎo)的進(jìn)步保守黨政府應(yīng)對(duì)惡劣的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀實(shí)施了財(cái)政緊縮的政策，大規(guī)?？s減福利開(kāi)支，以挽救岌岌可危的加拿大經(jīng)濟(jì)，同時(shí)提高本國(guó)產(chǎn)品的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。加拿大弗雷澤研究所經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾·沃克認(rèn)為對(duì)加拿大失業(yè)政策的批評(píng)是有道理的，“我們對(duì)人們成為失業(yè)者支出得太多”{7}。同時(shí)，在醫(yī)療保健領(lǐng)域，聯(lián)邦政府通過(guò)改變財(cái)政撥款制度，與美國(guó)締結(jié)《自由貿(mào)易協(xié)定》為社會(huì)福利計(jì)劃帶來(lái)一種“市場(chǎng)精神”，為醫(yī)療保健的私人化鋪平道路。換屆后，新上任的克里蒂安政府開(kāi)始實(shí)行進(jìn)一步的保守主義改革，先后出臺(tái)政策對(duì)政府財(cái)政制度和福利制度進(jìn)行改革，旨在扭轉(zhuǎn)巨額的財(cái)政赤字。人力資源發(fā)展部的常設(shè)委員會(huì)也在廣泛咨詢及調(diào)查的基礎(chǔ)上起草了《社會(huì)保障考察報(bào)告》，將失業(yè)保險(xiǎn)以及聯(lián)邦政府對(duì)各省保健、高等教育和福利的補(bǔ)助作為此次改革的重點(diǎn)項(xiàng)目。這一系列舉措，反映了聯(lián)邦政府在社會(huì)保障制度中承擔(dān)責(zé)任上的“歷史性退卻”。社會(huì)保障事務(wù)開(kāi)始被看做是“一個(gè)財(cái)政問(wèn)題而不是社會(huì)問(wèn)題”{8}。這無(wú)疑表明，此后加拿大的各屆政府不僅要關(guān)注福利制度的建立模式，同時(shí)也要重視其制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，建立一套與本國(guó)國(guó)情相適應(yīng)有可有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)保障制度。endprint

二、二戰(zhàn)后加拿大現(xiàn)代社會(huì)保障制度的主要特點(diǎn)

（一）健全的社會(huì)保障立法——規(guī)范性的保證

加拿大所建立的現(xiàn)代社會(huì)保障制度擁有健全的社會(huì)保障立法，包括國(guó)家的最高法律憲法以及各社會(huì)保障項(xiàng)目的單項(xiàng)的法律和政策。

在憲法層面，明確了現(xiàn)行的社會(huì)保障制度是以公民權(quán)利為核心的，規(guī)定了公民獲得社會(huì)資源的平等權(quán)利。同時(shí)作為最高的法律，憲法還肩負(fù)著監(jiān)督其他社會(huì)保障立法的責(zé)任，當(dāng)社會(huì)保障單項(xiàng)法律與其發(fā)生沖突時(shí)，要服從憲法中的相關(guān)規(guī)定。除非通過(guò)修改憲法，社會(huì)保障的法律和政策才可得到實(shí)施和推行。此外，公民也可以通過(guò)憲法維護(hù)個(gè)人的合法權(quán)利。“《加拿大公民權(quán)利與自由憲章》為公民提供了可以保護(hù)自己免受來(lái)自于所有政府或政府代理機(jī)構(gòu)，包括福利部門的不公正待遇的訴訟手段”{9}。因此，公民可以運(yùn)用法律的手段維護(hù)自我的人身權(quán)利不受侵犯。同時(shí)，各省設(shè)立的一些人權(quán)立法，同樣能夠維護(hù)接受救助者的權(quán)益，保障更為全面。另一方面，加拿大社會(huì)保障制度是在多個(gè)細(xì)致規(guī)范的項(xiàng)目立法中得到落實(shí)的。一項(xiàng)社會(huì)福利政策的推行都要經(jīng)過(guò)復(fù)雜的程序，如議會(huì)立法、內(nèi)閣決議、最高法院的決定、修改憲法以及政府部門的安排等等。因此，聯(lián)邦政府實(shí)施的每一項(xiàng)社會(huì)保障政策都是有法律依據(jù)作為支撐的，切實(shí)做到立法先行，以法為據(jù)。下表為二戰(zhàn)后加拿大主要的社會(huì)保障立法：

由此可知，加拿大的現(xiàn)代社會(huì)保障制度是建立在一整套健全的法律政策的基礎(chǔ)之上的，具有很強(qiáng)的制度依據(jù)以及現(xiàn)行的可操作性及規(guī)范性。

（二）適度的財(cái)政開(kāi)支——兼顧效率與公平

克里蒂安政府在20世紀(jì)90年代針對(duì)加拿大社會(huì)保障制度的改革，被認(rèn)為是聯(lián)邦政府在社會(huì)保障制度中承擔(dān)責(zé)任上的“歷史性退卻”。而福利國(guó)家當(dāng)前的所面臨的困境也不再是單純的社會(huì)問(wèn)題，而是財(cái)政問(wèn)題。如若聯(lián)邦政府不能有效利用財(cái)政手段管理社會(huì)保障事務(wù)，不能妥善協(xié)調(diào)效率與公平的關(guān)系，那么加拿大這一世界公認(rèn)的“養(yǎng)老天堂”，恐怕就會(huì)淪為“夢(mèng)碎之地”{11}。因此，聯(lián)邦政府在改革中著眼于盡可能地縮減財(cái)政開(kāi)支。社會(huì)保障費(fèi)用也改由各省政府與聯(lián)邦政府共同承擔(dān)外或由企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)組成。這一改革的實(shí)施使基金來(lái)源多元化，減輕了聯(lián)邦政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)而可以更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

克里蒂安總理退任后，原加拿大財(cái)政部長(zhǎng)保羅·馬丁繼任總理。他在位時(shí)提出了包含政府對(duì)社會(huì)保障改革日程時(shí)間表的財(cái)政預(yù)算案，被譽(yù)為加拿大冷戰(zhàn)后“社會(huì)政策的設(shè)計(jì)師”{12}。雖然財(cái)政部長(zhǎng)的職位通常被認(rèn)為是“個(gè)人政治生涯的墓地”{14}，但是馬丁卻將所謂的“墓地”變?yōu)榱恕靶律亍薄?998年，加拿大聯(lián)邦政府30年來(lái)第一次宣布實(shí)現(xiàn)收支平衡，“1999年保羅·馬丁宣布加拿大進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段”{14}。下表為部分發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助開(kāi)支情況。

從表中可知，對(duì)比需要救助的人數(shù)比例來(lái)說(shuō)，加拿大的社會(huì)保障支出在發(fā)達(dá)國(guó)家是比較適中的，處于中等水平。歐洲國(guó)家的社會(huì)支出一直與開(kāi)放的、競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度相協(xié)調(diào)，從而保持活力，“歐洲人在二戰(zhàn)后在個(gè)人努力與集體責(zé)任之間取得成功的平衡。所有西歐人共享一項(xiàng)承諾，即按全球標(biāo)準(zhǔn)稱得上慷慨的、由國(guó)家組織的社會(huì)福利”{16}。而美國(guó)用于社會(huì)服務(wù)的支出在發(fā)達(dá)國(guó)家中最少，但結(jié)果卻是高貧窮率和高犯罪率的產(chǎn)生?；谶@一想象可以發(fā)現(xiàn)，“在一個(gè)充滿活力的強(qiáng)大民主國(guó)家中，慷慨的社會(huì)福利制度不是通向奴役之路，而是通向公正、經(jīng)濟(jì)平等和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力之路”{17}。因此，“社會(huì)開(kāi)支巨大的歐洲福利國(guó)家是非常有效率的{18}”。但就可能性和現(xiàn)實(shí)性來(lái)說(shuō)，加拿大的社會(huì)保障與福利標(biāo)準(zhǔn)雖然比不上歐洲國(guó)家的水平，但卻優(yōu)于美國(guó)的模式。而這也是需要我們進(jìn)一步加以研究的目的所在，也是加拿大現(xiàn)代社會(huì)保障制度突出的特點(diǎn)所在。

（三）聯(lián)邦政府主導(dǎo)與其他機(jī)構(gòu)廣泛參與——多元化服務(wù)

加拿大在二戰(zhàn)后建立的“福利國(guó)家”模式所承擔(dān)的保障和服務(wù)項(xiàng)目大致可以分為四種類型，即收入保障、社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)和教育。這四個(gè)不同的服務(wù)領(lǐng)域組成了一個(gè)多層次、較復(fù)雜的體系，既有公共性質(zhì)的、也有私營(yíng)計(jì)劃的；既有聯(lián)邦政府和省政府的支持管理，也有其他非政府組織的參與力量，具有明顯的福利多元化的特征。

在收入保障領(lǐng)域中，老年保障金、確保收入補(bǔ)貼、失業(yè)保險(xiǎn)金和社會(huì)補(bǔ)助等項(xiàng)目資金是由政府直接支付現(xiàn)金給予符合特定條件的人。此外，政府也會(huì)實(shí)行某些稅收優(yōu)惠政策（減免稅收或退稅），被稱為“隱形福利制度”。而另一方面，商業(yè)性的私人保險(xiǎn)也作為除公共性保障以外的社會(huì)保障制度的一個(gè)重要補(bǔ)充。在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中，政府同樣承擔(dān)著不可忽視的責(zé)任。在歷史上，家庭是提供個(gè)人支持或服務(wù)的中心。然而伴隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷加快，政府的干預(yù)力度有了明顯的加強(qiáng)，表現(xiàn)為由最初通過(guò)補(bǔ)助教會(huì)和私人慈善團(tuán)體以提供社會(huì)福利性服務(wù)，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訁⑴c管理并加大各項(xiàng)投入，承擔(dān)了社會(huì)服務(wù)的主要責(zé)任。同時(shí)在此基礎(chǔ)上，加拿大也推行了一些小型化的家庭服務(wù)項(xiàng)目，有效地補(bǔ)充了政府項(xiàng)目的不足。在加拿大，聯(lián)邦政府和省政府是醫(yī)療保健籌資的主體。“在20世紀(jì)60年代中期，政府衛(wèi)生基金聯(lián)邦政府和省政府各負(fù)擔(dān)50%，目前，聯(lián)邦政府占35%，省政府占60%，政府從其他渠道融資占5%”{19}。聯(lián)邦政府逐步將權(quán)力下放，同時(shí)更加明確政府、非營(yíng)利組織以及個(gè)人的責(zé)任，將政府責(zé)任與市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合，發(fā)揮各個(gè)服務(wù)主體的積極性，實(shí)行合作治理。在教育領(lǐng)域中，大部分的教育經(jīng)費(fèi)也來(lái)自于政府（主要是省、市政府），約占77%{20}，具有社會(huì)福利的性質(zhì)。

（四）普遍覆蓋與全民共享——原則性體現(xiàn)

眾所周知，建立福利國(guó)家的基本原則也是最為重要的原則在于社會(huì)保障制度的普遍性和全民性。而加拿大在二戰(zhàn)后所建立的現(xiàn)代社會(huì)保障制度就很好地貫徹了這一原則。無(wú)論是在養(yǎng)老、醫(yī)療或是失業(yè)保障等等其他領(lǐng)域，加拿大所實(shí)施的社會(huì)保障服務(wù)都力圖切實(shí)維護(hù)和保障全體公民的利益，提高公民的現(xiàn)有生活水平，進(jìn)而加強(qiáng)整個(gè)社會(huì)的團(tuán)結(jié)，提高公民的幸福指數(shù)。雖然現(xiàn)今加拿大的社會(huì)保障制度無(wú)可避免地存在一些管理方式上的問(wèn)題，以至于在現(xiàn)實(shí)操作層面存在某種受益不平等的弊端。但從整體上而言，加拿大政府對(duì)于社會(huì)保障政策出臺(tái)的目的是很明確的，它善意地希望所有加拿大人都能獲得一定的保障，無(wú)論他們的的身份和地位如何。endprint

加拿大現(xiàn)代社會(huì)保障制度的普遍性在醫(yī)療保障領(lǐng)域方面表現(xiàn)為兩個(gè)階段的社會(huì)保障立法。第一個(gè)階段是1957年出臺(tái)的“醫(yī)療保險(xiǎn)和診斷服務(wù)法”，在聯(lián)邦政府和省政府的插手干預(yù)下，各省建立了一個(gè)較為普遍的醫(yī)療保障體系，同時(shí)收效明顯。“到1963年3月31日之前，該法案覆蓋了99%的加拿大人”{21}。第二階段是1966年出臺(tái)的“醫(yī)療保障法”，進(jìn)一步擴(kuò)大了保險(xiǎn)范圍，是加拿大人民在歷史上第一次能夠不論年齡、背景和支付能力如何，在統(tǒng)一的規(guī)定和條件下享有全面的醫(yī)療保障。對(duì)比美國(guó)的社會(huì)保障服務(wù)來(lái)說(shuō)，美國(guó)政府則沒(méi)有全民性的醫(yī)療保障計(jì)劃，在普遍性上遠(yuǎn)不及加拿大，也因此美國(guó)人對(duì)本國(guó)醫(yī)療服務(wù)的滿意度大大低于加拿大，“只有35%的美國(guó)答卷人對(duì)‘上一年你與你的家庭所接受的醫(yī)療服務(wù)表示‘非常滿意，而加拿大則有67%的人表示‘非常滿意”{22}。同時(shí)，在1984年4月生效的《加拿大保健法》規(guī)定了醫(yī)療保健的五項(xiàng)原則，其中一項(xiàng)就是普遍性（Universality）{23}，各省所有居民都要被納入公共醫(yī)療保險(xiǎn)的范圍。同樣，社會(huì)保障制度的普遍性在養(yǎng)老保障方面以及失業(yè)保障方面也有體現(xiàn)，進(jìn)一步保障了人們一定的生活水平。

三、加拿大的現(xiàn)代社會(huì)保障制度對(duì)發(fā)展中國(guó)家的啟示

（一）采用與國(guó)情相適應(yīng)的保障水平

加拿大在20世紀(jì)80年代后期所進(jìn)行的社會(huì)保障制度的改革很大程度上源于政府的財(cái)政支出過(guò)于龐大，因而加劇了經(jīng)濟(jì)的惡劣境遇，給人們的生產(chǎn)和生活帶來(lái)了一系列嚴(yán)重的后果。由此，也引出了一個(gè)十分重要的命題，即現(xiàn)代社會(huì)保障制度的建立和健全是一個(gè)財(cái)政問(wèn)題而不是社會(huì)問(wèn)題。如何將社會(huì)保障體制建立得日趨完善同時(shí)又能保持國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，想必是每一個(gè)發(fā)展中國(guó)家在提供社會(huì)保障服務(wù)時(shí)都需要謹(jǐn)慎考慮和妥善處理的問(wèn)題。

加拿大的改革和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)告訴我們，一個(gè)好的社會(huì)保障體系不一定是成本最高的，同時(shí)也并不必然將阻礙經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。而對(duì)于當(dāng)今世界上的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，在建構(gòu)或改善社會(huì)保障體系的過(guò)程中應(yīng)做到充分適應(yīng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，同時(shí)調(diào)查和研究本國(guó)現(xiàn)有或潛在的一系列社會(huì)問(wèn)題，盡可能做到兼顧效率與公平。單純的公共開(kāi)支數(shù)字并不能說(shuō)明實(shí)現(xiàn)政府所提出社會(huì)目標(biāo)的效率，而卻在很大程度上反映了社會(huì)公平。公平的社會(huì)保障是保證效率的前提，同時(shí)也是化解風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)團(tuán)結(jié)的有效方式。相反欠公平的社會(huì)保障制度只會(huì)適得其反，擾亂分配秩序，加劇貧富差距，不利于社會(huì)的安定與和諧。并且，“社會(huì)保障改革的價(jià)值取向與經(jīng)濟(jì)政策的價(jià)值取向日益混為一體，新制度的建制理念亦長(zhǎng)期未找到準(zhǔn)確的定位，這是社保改革至今無(wú)法定型的深層原因”{24}。如若發(fā)展中國(guó)家不能對(duì)這一問(wèn)題加以足夠重視，任由政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加劇，那么其結(jié)果將會(huì)制約國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展，同時(shí)也會(huì)削弱國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）明確界定各級(jí)政府責(zé)任

加拿大的現(xiàn)代社會(huì)保障體系具有明顯的福利多元化的特征，即政府行政手段與市場(chǎng)手段并舉；政府與非政府、營(yíng)利與非營(yíng)利組織合作，共同參與和管理社會(huì)保障服務(wù)事業(yè)。尤為重要的是，在政府保障方面，加拿大聯(lián)邦政府與省政府承擔(dān)著十分明確的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了多層次的保障體系。這種模式普遍受到了加拿大公眾的贊同，同時(shí)也有效緩解了聯(lián)邦政府的財(cái)政危機(jī)，并且實(shí)施得較為順利。聯(lián)邦政府的權(quán)力下放，同時(shí)節(jié)省了財(cái)政預(yù)算，由聯(lián)邦政府全部承擔(dān)社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)改由聯(lián)邦政府與各省政府共同承擔(dān)。“作為回應(yīng)，省社會(huì)政策改革與復(fù)興部長(zhǎng)理事會(huì)準(zhǔn)備了一個(gè)報(bào)告，提出‘重新平衡聯(lián)邦責(zé)任和福利國(guó)家的框架，以及在醫(yī)療保險(xiǎn)、中等教育、社會(huì)服務(wù)、勞動(dòng)力市場(chǎng)和財(cái)政制度方面的建議”{25}。省政府希望由此獲得更多的自主權(quán)，并且明確界定聯(lián)邦政府對(duì)各省社會(huì)保障計(jì)劃的干預(yù)程度。

反觀當(dāng)今許多發(fā)展中國(guó)家所建立的社會(huì)保障制度對(duì)政府責(zé)任的界定是比較模糊的。對(duì)于保障資金或是其他保障服務(wù)項(xiàng)目，中央政府與地方政府究竟各自應(yīng)該承擔(dān)多少責(zé)任，如何分工，若出現(xiàn)資金不足或?qū)I(yè)人員配置不足等問(wèn)題應(yīng)如何解決，都缺乏制度性的規(guī)定。這些問(wèn)題無(wú)疑造成了社會(huì)保障服務(wù)實(shí)施不順利，公眾很難從其中得到切實(shí)的福利，同時(shí)保障資金也容易發(fā)生挪用或占用的情況，對(duì)社會(huì)公平造成不良影響。因此，明確各級(jí)政府責(zé)任就更顯得尤為重要。并且，隨著工業(yè)化的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮，政府更不能再繼續(xù)包攬一切，任憑政府一家唱獨(dú)角戲。相反應(yīng)更加發(fā)揮企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體的力量和作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的多元化和新定位。

（三）加快健全社會(huì)保障各項(xiàng)立法

健全的社會(huì)保障立法是加拿大現(xiàn)代社會(huì)保障制度正常并高效運(yùn)行的有力保證。加拿大政府自二戰(zhàn)后出臺(tái)的各項(xiàng)社會(huì)保障立法是在一段相對(duì)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)逐步確立起來(lái)的。在這過(guò)程中加拿大政府不斷對(duì)社會(huì)發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)查研究，在保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上最大限度地滿足公眾的各種需求，保障人們基本的生活質(zhì)量與水平。

現(xiàn)今大多發(fā)展中國(guó)家提供的社會(huì)保障服務(wù)很大程度上依靠的是政府的行政手段，通過(guò)頒布一系列的社會(huì)保障法規(guī)及條例進(jìn)行相對(duì)應(yīng)的管理和服務(wù)。國(guó)內(nèi)沒(méi)有建立起相對(duì)完備的社會(huì)保障立法體系，甚至尚未有社會(huì)保障的專門立法。不健全的社會(huì)保障立法將無(wú)法規(guī)范整個(gè)社會(huì)保障制度的有效運(yùn)行，容易造成制度權(quán)威性降低，無(wú)法明確劃分政府與非政府組織之間的責(zé)任和義務(wù)。此外，若出現(xiàn)管理方式不當(dāng)，受益不平等的問(wèn)題，個(gè)人權(quán)益也難以得到法律的保護(hù)。因此對(duì)于大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家而言，加快健全社會(huì)保障立法已然迫在眉睫。只有建立了完善的社會(huì)保障立法體系才能更好地貫徹公平、公正和正義等價(jià)值觀念，以確保社會(huì)保障制度的有效實(shí)施。

注釋：

{1}Jacqueline S. Ismael ed.， Canadian Social Welfare Policy： Federal and Provincial Dimensions [M]. McGill-Queens University Press， 1985. p6.

{2}Jacqueline Ismael ed.，The Canadian Welfare State：Evolution and Transition.The University of Alberta Press，1987.p10.endprint

{3}加拿大統(tǒng)計(jì)署.加拿大年鑒（1988）（Canada Year Book 1988），加拿大供給與服務(wù)部，渥太華，1989年版，第6～1頁(yè)

{4}P.E.Bryden，Planners and Politicians：Liberal Politics and Social Policy 1957～1968.McGill-Queens University Press，1997.

{5}李節(jié)傳.圖本加拿大通史.山東人民出版社，2011年，第251頁(yè)

{6}參看斯蒂芬·布魯克斯.加拿大公共政策：概論.（Public Policy in Canada：an Introduction，Toronto，1993，2nd Ed.），1993年，第184頁(yè)。

{7}高鑒國(guó).加拿大文化與現(xiàn)代化.沈陽(yáng)，遼海出版社，1999年，第130頁(yè)

{8}肯尼斯·G·普賴克和沃特·C.索德倫德.加拿大剖視.（Proliles of Canada），多倫多，1998，第208頁(yè)

{9}仇雨臨.加拿大社會(huì)保障制度的選擇及其對(duì)中國(guó)的啟示.經(jīng)濟(jì)管理出版社，2003年，第271頁(yè)

{10}資料來(lái)源：加拿大統(tǒng)計(jì)署.加拿大年鑒（1988）》，第6—7頁(yè)

{11}[加]韋恩·約翰斯頓（Wayne Johnston）.夢(mèng)碎之地.（The Colony of Unrequited Dreams），2006年，重慶出版社，第5頁(yè)

{12}劉軍.加拿大.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005年，第119頁(yè)

{13}褚建國(guó).當(dāng)代各國(guó)政治體制加拿大.蘭州大學(xué)出版社，1998年，第110頁(yè)

{14}王昺，姜芃.加拿大文明.福建教育出版社，2008年，第299頁(yè)

{15}資料來(lái)源：國(guó)際社會(huì)保障研討會(huì)（1995年6月，瑞典）資料

{16}Martin Wolf.European can look to each other，F(xiàn)inancial Times，September 13，2005.

{17}Jeffrey D.Sachs（director of the Earth Institute at Columbia University.），The Social Welfare State，beyond Ideology，Scientific American，November 2006.

{18}Peter Lindert：Growing Public：Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century，Cambridge University Press，Cambridge.2004

{19}盧祖洵，金生國(guó).國(guó)外社區(qū)衛(wèi)生服務(wù).人民衛(wèi)生出版社，2001年，第83頁(yè)

{20}加拿大統(tǒng)計(jì)署主頁(yè)（1998年，http：//www.statcan.ca/），“教育”欄

{21}張秋霞，宋培軍，郭平主編.加拿大養(yǎng)老保障制度.中國(guó)社會(huì)出版社，2010年，第147頁(yè)

{22}西摩·馬丁·利普森.大陸的分界：美國(guó)與加拿大的價(jià)值與制度.紐約，1990年，第138頁(yè)

{23}加拿大保健法.載于“加拿大保健網(wǎng)頁(yè)”（Health Canada Online：http：//www.hc-sc.gc.ca/）

{24}鄭功成.社會(huì)保障制度改革必須確立公平的價(jià)值取向.南方周末，2003年1月1日

{25}仇雨臨.加拿大社會(huì)保障制度的選擇及其對(duì)中國(guó)的啟示.經(jīng)濟(jì)管理出版社，2003年，第43頁(yè)

（作者單位：首都師范大學(xué)政法學(xué)院 北京 100089）

（責(zé)編：若佳）endprint