林 彥

近年來，自然資源國家所有權(quán)成為了學(xué)界討論的熱點話題。就已經(jīng)展開的討論而言，學(xué)者們將主要精力投入到探究自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)上并已形成不少有影響力的理論。馬俊駒教授認為，國家所有權(quán)是私權(quán)與公權(quán)的結(jié)合，其不僅受私法調(diào)整，應(yīng)通過建立公物制度完善國家所有權(quán)的立法體系?！?〕馬俊駒：《國家所有權(quán)的基本理論和立法結(jié)構(gòu)探討》，載《中國法學(xué)》2011年第4期。稅兵教授也認為，自然資源國家所有權(quán)蘊含著憲法所有權(quán)與民法所有權(quán)的雙階構(gòu)造，純粹私權(quán)說與純粹公權(quán)說均難謂恰當?！?〕稅兵：《自然資源國家所有權(quán)雙階構(gòu)造說》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。王旭教授則通過比較各國憲法文本后指出，自然資源的國家所有更多地是作為規(guī)制的工具而存在?！?〕王旭：《論自然資源國家所有權(quán)的憲法規(guī)制功能》，載《中國法學(xué)》2013年第6期。徐祥民教授則認為，自然資源國家所有本質(zhì)上是一種國家壟斷。〔4〕徐祥民：《自然資源國家所有權(quán)之國家所有制說》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。上述理論的共同之處是在預(yù)設(shè)的“國家－社會”二元框架下探尋國家所有權(quán)的確切定位。同時，以應(yīng)然性為理論目標的研究徑路又面臨著現(xiàn)實的困境——缺乏充足的立法實踐支撐。

本文主要將以立法資料為基礎(chǔ)白描式地呈現(xiàn)全國人大常委會如何面對不同的情境界定和擴展國家所有權(quán)的含義。筆者期待通過這種最為基礎(chǔ)的梳理作業(yè)為學(xué)界同仁進一步討論國家所有權(quán)的性質(zhì)提供必要的資料。通過立法者的視角，或許我們也能從一個側(cè)面窺視自然資源國家所有權(quán)的制度定位及其本質(zhì)。

一、憲法規(guī)范的基本要素及主要特征

現(xiàn)行《憲法》有關(guān)自然資源所有權(quán)的規(guī)范分布于第9條及第10條。

第9條主要規(guī)定土地以外的其他形態(tài)自然資源的歸屬：

“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。

“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”

第10條則專門就土地的權(quán)屬問題進行規(guī)范：

“城市的土地屬于國家所有。

“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。

“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。

“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。

“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”

由此可見，現(xiàn)行憲法框架下的自然資源國家所有權(quán)的規(guī)范包含以下幾個方面的基本要素及特征。

（一）自然資源國家所有權(quán)屬于國家基本經(jīng)濟制度范疇

就體例安排而言，現(xiàn)行憲法延續(xù)了此前三部憲法的慣例，〔5〕參見1954年《憲法》第6條第2款、第8條第1款、第13條；1975年《憲法》第6條第2款、第3款；1978年《憲法》第6條第2款、第3款。將自然資源的所有權(quán)置于總綱之中。尤其需要指出的是，現(xiàn)行憲法將自然資源國家所有權(quán)視為社會主義公有制的重要組成部分?！?〕《憲法》第7條規(guī)定國有經(jīng)濟，第8條規(guī)定集體經(jīng)濟，第11條規(guī)定的是非公有制經(jīng)濟。由此可見，自然資源國家所有制被視為是公有制經(jīng)濟制度的組成部分。這種立法體例安排具有一定的合理性。由于現(xiàn)行憲法并不承認自然資源的私人所有制，因此并不適合將其置于“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”之中。同時，由于承認自然資源的集體所有制，該部分內(nèi)容也不宜規(guī)定在“國家機構(gòu)”一章。這種立法體例也被運用在1946年的《中華民國憲法》中。〔7〕參見《中華民國憲法》（1946年）第十三章“基本國策”，第143條。這種基本國策條款是否與具體的法律一樣具有直接的規(guī)范功能，值得進一步研究。

（二）國家所有等同于全民所有，是一種經(jīng)濟主權(quán)的表達

現(xiàn)行憲法明確規(guī)定，國家所有即全民所有。這是一種集合意義上的所有權(quán)，也是一種無法具體化的所有權(quán)，其更多的是一種經(jīng)濟主權(quán)的表達。公民個人不能通過主張其作為全民的一員而對自然資源主張所有權(quán)，因為憲法“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”，并規(guī)定“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。這一點也與1946年《中華民國憲法》存在共通之處。〔8〕1946年《中華民國憲法》一方面承認人民可以依法取得土地所有權(quán)，但另一方面則在原則上宣稱，“土地屬于國民全體”（第143條）。

（三）國家所有權(quán)是與集體所有權(quán)并列的所有制形式

與前三部憲法明顯不同的是，現(xiàn)行憲法并不承認公民個人對任何形式的自然資源擁有所有權(quán)。〔9〕1954年《憲法》明確承認農(nóng)民的土地所有權(quán)。1975年《憲法》和1978年《憲法》的規(guī)定基本相同，盡管其并不明確承認土地的私人所有制，但從國有化條款的存在可以推導(dǎo)出，私人所有權(quán)至少在規(guī)范邏輯上是存在的。在現(xiàn)行憲法框架下，自然資源所有權(quán)只有兩種形態(tài)，即國家所有、集體所有。從總體上說，國家所有是原則，集體所有為例外。除礦產(chǎn)、水流只能由國家所有之外，其他形態(tài)的自然資源既可國家所有，也可集體所有。但是，對于農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，集體所有是原則，國家所有則作為例外。同時，由于不存在私人所有權(quán)，現(xiàn)行憲法也就不再重復(fù)前三部憲法所規(guī)定的國有化制度?！?0〕參見1954年《憲法》第13條、1975年《憲法》第6條第3款、1978年《憲法》第6條第3款。

（四）國家所有權(quán)涵蓋一切形態(tài)的自然資源

現(xiàn)行憲法所確立的國家所有權(quán)理論上涵蓋了所有形態(tài)的自然資源。除了列明的“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”和“城市的土地”之外，其還統(tǒng)攝未列明的“等”其他資源。這一點與集體所有權(quán)存在明顯的區(qū)別，因為后者的統(tǒng)攝對象是采取窮盡列舉的方式，即包括森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、宅基地、自留地、自留山以及農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地這九種形態(tài)的資源。

（五）通過法律保留預(yù)留規(guī)范發(fā)展空間

憲法在確立上述制度框架的同時，也預(yù)留了規(guī)范在未來時期進一步發(fā)展的空間。一方面，既有的憲法規(guī)范中已經(jīng)包含了若干重要的立法授權(quán)（委任）條款。例如，全國人大及其常委會可以通過法律將原則上屬于國有的“森林和山嶺、草原、荒地、灘涂”變?yōu)榧w所有。另一方面，憲法規(guī)范中暫未明確的事項也需要通過立法進一步加以明確。例如，哪些未列明的資源可以被確定為國家所有？受國家保護的“珍貴的動物和植物”能否被劃歸國家所有？此外，憲法修改過程中暫時擱置、懸而未決的問題也需要適時通過立法予以解決。例如，鎮(zhèn)的土地所有權(quán)問題并未在憲法中得到解決，立法機關(guān)后續(xù)“可以根據(jù)實際情況分別處理”〔11〕彭真：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，載中國人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2004－04／19／content＿5334630．htm，最后訪問時間2015－04－27）。。

（六）待決的問題

作為經(jīng)濟主權(quán)表達的國家所有權(quán)無法為自然資源的保護和有效利用提供更具可操作性的規(guī)則。作為一項基本經(jīng)濟制度，國家所有權(quán)也終將面臨如何具體化為可識別的權(quán)利這一問題。但是，在這些方面，憲法幾乎保持沉默?！?2〕相對而言，現(xiàn)行憲法對于政治主權(quán)的表達是相對詳盡的。其不僅宣稱“一切權(quán)力屬于人民”，而且還明確“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。（《憲法》第2條第1款、第2款。）同時，通過對選舉制度、國家機構(gòu)職權(quán)設(shè)置等方式將政治主權(quán)及其行使規(guī)則進一步具體化。首先，哪個（些）國家機關(guān)可以代表全民行使所有權(quán)？是全國人大、全國人大常委會還是國務(wù)院？地方人大及政府能否代表？應(yīng)當通過何種程序和方式代表全民行使所有權(quán)？我們無法從這些機關(guān)的職權(quán)條款中找到任何明確的依據(jù)。其次，在實踐中，是否所有憲法未列明的自然資源都要實現(xiàn)國家所有？哪個（些）機構(gòu)有權(quán)做出此類決定？再次，國家所有權(quán)能否以及在何種條件下允許被轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有以及個人使用？唯有正面回應(yīng)這些問題，才有可能將抽象的經(jīng)濟主權(quán)一一落實為具體的財產(chǎn)權(quán)并發(fā)揮自然資源的經(jīng)濟效用。下文將主要詳述國家所有權(quán)行使主體的立法形成過程。

二、全國人大與國務(wù)院在行使國家所有權(quán)上的分工

根據(jù)憲法的規(guī)定，全民所有與國家所有是可以劃等號的。究竟哪個機關(guān)有權(quán)代表全民行使對自然資源的所有權(quán)，立法機關(guān)曾展開一系列的討論和決策。在立法形成過程中，國家所有分別在國際法與國內(nèi)法兩個層面上被定義。

在國際法上，國家所有權(quán)被轉(zhuǎn)化為主權(quán)，借以排除中華人民共和國以外的其他主體針對自然資源提出主張或者實施侵害行為?！睹裼煤娇辗ā肥莻€典型的例子。對于領(lǐng)空這一自然資源，該法并未使用國家所有權(quán)的概念，而是直接采用“主權(quán)”，規(guī)定“中華人民共和國的領(lǐng)陸和領(lǐng)水之上的空域為中華人民共和國領(lǐng)空。中華人民共和國對領(lǐng)空享有完全的、排他的主權(quán)”。〔13〕《民用航空法》第3條。同時，該法并未明確究竟由哪一個國家機關(guān)代表中華人民共和國行使領(lǐng)空的主權(quán)。

在國內(nèi)法上，國家所有權(quán)行使主體的確定則主要涉及國家機關(guān)內(nèi)部的權(quán)力分配。所涉議題主要包括以下兩個方面：在中央，究竟是全國人大還是國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)？在地方，地方政府能否行使所有權(quán)？

（一）全國人大是名義上的國家所有權(quán)歸屬

憲法規(guī)定，“國家的一切權(quán)力屬于人民”，“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”?！?4〕《憲法》第2條第2款、第3款。在落實自然資源國家所有權(quán)如此重大的問題上，全國人大及地方人大究竟應(yīng)當扮演何種角色？國務(wù)院及地方人民政府應(yīng)承擔(dān)何種職責(zé)？憲法并未在設(shè)置這些機關(guān)的職權(quán)時予以明確的回應(yīng)?！?5〕參見《憲法》第62條、第67條、第89條、第99條、第104條、第107條。就國家所有權(quán)究竟是由全國人大還是國務(wù)院來行使以及如何行使，《草原法》和《物權(quán)法》的立法過程中曾經(jīng)進行過討論。

《草原法（草案）》第3條曾經(jīng)規(guī)定：“屬全民所有但已長期固定歸集體使用的草原，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府須根據(jù)具體情況，經(jīng)過同級人民代表大會同意，并后，可劃歸集體所有?！薄?6〕《全國人大法律委員會對〈中華人民共和國草原法（草案）〉審議結(jié)果的報告》（1985年6月8日在第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議上），載中國人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2000－12／26／content＿5001654．htm，最后訪問時間2015－04－27）。這賦予了全國人大常委會改變草原的所有權(quán)形態(tài)的權(quán)力。全國人大法律委員會認為，這“同憲法規(guī)定的精神不符合”。相應(yīng)的表述被修改為，“草原屬于國家所有，即全民所有，由屬于集體所有的草原除外”?！?7〕《草原法》（1985年）第4條第1款。據(jù)此，確定草原集體所有的權(quán)力屬于全國人大及其常委會，而采用的方式則只能通過立法實現(xiàn)。此外，該法最初僅規(guī)定“國務(wù)院農(nóng)牧業(yè)部門主管全國的草原管理工作”〔18〕《草原法》（1985年）第3條。，并未確認國務(wù)院是行使草原國家所有權(quán)的機關(guān)。

《物權(quán)法》制定過程中，全國人大常委會曾對究竟應(yīng)由哪一個機關(guān)行使自然資源國家所有權(quán)展開深入的討論。常委會為此做出如下說明：

“依據(jù)憲法規(guī)定，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，國務(wù)院是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。，而具體執(zhí)行機關(guān)是國務(wù)院。因此，。土地管理法、礦產(chǎn)資源法、草原法、海域使用管理法等法律已經(jīng)明確規(guī)定由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，這也是現(xiàn)行的管理體制。物權(quán)法草案規(guī)定：‘國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照規(guī)定。’這既，也體現(xiàn)了黨的十六大關(guān)于國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益的國有資產(chǎn)管理體制的要求。全國人民代表大會通過立法授權(quán)國務(wù)院代表國家行使國家所有權(quán)，體現(xiàn)了全國人民代表大會的性質(zhì)及其行使職權(quán)的特點。政府行使國家所有權(quán)，應(yīng)當依法對人大負責(zé)，受人大監(jiān)督。”〔19〕《關(guān)于〈中華人民共和國物權(quán)法（草案）〉的說明》（2007年3月8日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議上），載中國人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2007－05／29／content＿5366955．htm，最后訪問時間2015－04－27）。

上述說明體現(xiàn)了所有權(quán)與管理權(quán)適當分離的思路。在名義上，全國人大仍然是代表國家擁有所有權(quán)的主體。在操作層面，國務(wù)院則通過獲得全國人大的授權(quán)具體行使國家所有權(quán)。

當然，在極其例外的情況下，國務(wù)院在做出有關(guān)自然資源利用的重大決策前則需要提請全國人大審議，將決策權(quán)轉(zhuǎn)給最高國家權(quán)力機關(guān)。長江三峽工程的決策便是一個典型的個案。1992年3月16日，時任國務(wù)院總理李鵬向七屆全國人大五次會議提出有關(guān)興建工程的議案。議案提出，“國務(wù)院常務(wù)會議經(jīng)過認真討論，同意建設(shè)三峽工程。建議將興建三峽工程列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃，由國務(wù)院根據(jù)國民經(jīng)濟的實際情況和國家財力物力的可能，選擇適當時機組織實施”。〔20〕《國務(wù)院關(guān)于提請審議興建長江三峽工程的議案》，國函〔1992〕24號，載中國人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2000－12／14／content＿5002696．htm，最后訪問時間2015－04－27）。3月21日，國務(wù)院副總理鄒家華進一步向大會做了有關(guān)該議案的說明，詳細報告了三峽工程的審查過程、興建長江三峽工程的重要性和必要性、建設(shè)方案、技術(shù)可行性、建設(shè)資金籌集可行性、水庫移民、生態(tài)環(huán)境和人防問題以及對三峽工程決策的建議?！?1〕參見《關(guān)于提請審議興建長江三峽工程議案的說明》（1992年3月21日在第七屆全國人民代表大會第五次會議上），載中國人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2000－12／14／content＿5002697．htm，最后訪問時間2015－04－27）。4月3日，大會決定批準將興建三峽工程列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃，由國務(wù)院組織實施，“對于已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題要繼續(xù)研究，妥善解決”〔22〕《第七屆全國人民代表大會第五次會議關(guān)于興建長江三峽工程的決議》（1992年4月3日第七屆全國人民代表大會第五次會議通過），載中國人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／wxzl／2000－12／09／content＿2695．htm，最后訪問時間2015－04－27）。。這是迄今為止全國人大唯一一次就自然資源利用所做的決定。這一實踐也充分表明，在事關(guān)國計民生的重大資源利用問題上，行使國家所有權(quán)的國務(wù)院也需要通過最高層次的決策平臺獲取民意的支持，使“全民所有”實至名歸。

（二）國務(wù)院代表國家行使自然資源國家所有權(quán)

在20世紀90年代以前，大多數(shù)自然資源類的法律都只確立國家所有權(quán)，但并未明確行使國家所有權(quán)的機關(guān)。1984年的《森林法》、1985年的《草原法》、1986年的《礦產(chǎn)資源法》和《土地管理法》以及1988年的《水法》均采用此種立法模式。其中，《森林法》規(guī)定，“森林資源屬于全民所有”〔23〕《森林法》（1984年）第3條。，并未出現(xiàn)“國家所有”這樣的表述?！兜V產(chǎn)資源法》則只出現(xiàn)“國家所有”，而未出現(xiàn)“全民所有”?！?4〕《礦產(chǎn)資源法》（1986年）第3條?！端ā泛汀锻恋毓芾矸ā穭t頗為相似，分別采用“水資源屬于國家所有，即全民所有”〔25〕《水法》（1988年）第3條。，“城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國家所有”〔26〕《土地管理法》（1986年）第3條。這樣的表述。

同時，在這些法律中，國務(wù)院承擔(dān)的職責(zé)極為有限。首先，國務(wù)院并未被確認為國家所有權(quán)的行使者。其次，國務(wù)院的管理職責(zé)也相對單一，包括制定行政法規(guī)及規(guī)范性文件、〔27〕例如，《水法》（1988年）第43條第3款規(guī)定：“水費和水資源費的征收辦法，由國務(wù)院規(guī)定。”《礦產(chǎn)資源法》（1986年）第48條規(guī)定：“本法實施細則由國務(wù)院制定?！毙姓S可〔28〕例如，《森林法》（1984年）第15條規(guī)定：“占用、征用林地面積二千畝以上的，報國務(wù)院批準?！薄锻恋毓芾矸ā罚?986年）第25條規(guī)定：“國家建設(shè)征用耕地一千畝以上，其他土地二千畝以上的，由國務(wù)院批準?！币约暗貐^(qū)間權(quán)屬及資源利用爭議的協(xié)調(diào)〔29〕參見《水法》（1988年）第35條、《礦產(chǎn)資源法》（1986年）第47條。三種類型。最后，具體代表中央人民政府承擔(dān)管理職責(zé)的是國務(wù)院相關(guān)部委。例如，《水法》規(guī)定，“國務(wù)院水行政主管部門負責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理工作”〔30〕《水法》（1988年）第9條第2款。；《森林法》規(guī)定，“國務(wù)院林業(yè)主管部門主管全國林業(yè)工作”〔31〕《森林法》（1984年）第8條。。

從20世紀90年代中后期開始，自然資源類立法陸續(xù)被修訂，而修訂的主要內(nèi)容則是明確由國務(wù)院行使自然資源的國家所有權(quán)。〔32〕參見《礦產(chǎn)資源法》（1996年）第3條、《土地管理法》（1998年）第2條第2款、《水法》（2002年）第3條、《草原法》（2002年）第9條第1款。唯一例外的是《森林法》，該法依舊延續(xù)“森林資源屬于國家所有”〔33〕《森林法》（1998年）第3條第1款。的表述，并未明確國務(wù)院在其中的地位和作用。

在憲法未列明的自然資源權(quán)屬確定中，國務(wù)院依然占據(jù)主導(dǎo)地位。無居民海島的歸屬問題成為《海島保護法》制定過程中的一個焦點。全國人大常委會認為，“無居民海島作為特殊的自然資源，屬于憲法規(guī)定歸國家所有的自然資源，不屬于由法律規(guī)定可以屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂等五種自然資源”。〔34〕《關(guān)于〈中華人民共和國海島保護法（草案）〉的說明》（2009年6月22日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議上），載中國人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2010－03／01／content＿1580426．htm，最后訪問時間2015－04－27）。立法背景資料還特別提到，“國務(wù)院辦公廳報送對《海島保護法（草案）》修改意見的函中明確指出，無居民海島屬于國家所有，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)是合適的”〔35〕見前注〔34〕。。最終，這一意見獲得采納?！?6〕參見《海島保護法》第4條。海域權(quán)屬的設(shè)定體現(xiàn)了同樣的立法思路?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返?條規(guī)定，“海域?qū)儆趪宜?，國?wù)院代表國家行使海域所有權(quán)”。

由國務(wù)院行使國家所有權(quán)可能出于不同的政策考慮。例如，在水資源立法中，核心的關(guān)切在于加強中央政府對區(qū)域間水資源利用的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。立法說明直言不諱地指出，“鑒于水資源日益緊缺與跨省水污染形勢日趨嚴峻，迫切需要強化國家對水資源的宏觀管理，加強省際之間的水量分配、跨流域調(diào)水、跨省水污染防治和合理配置水資源。解決這一問題的關(guān)鍵在于進一步明確水資源屬于國家所有，強調(diào)國務(wù)院代表國家行使水資源所有權(quán)”?！?7〕《關(guān)于〈中華人民共和國水法（修訂草案）〉的說明》（2001年12月24日在第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上），載中國人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2002－10／18／content＿5300890．htm，最后訪問時間2015－04－27）。

有的立法目的則是為了解決權(quán)屬管理問題以及增加資源利用對中央財政的貢獻率。將無居民海島置于國務(wù)院控制之下，旨在“解決海域權(quán)屬管理中存在的問題”。同時，這樣的安排“不僅有利于澄清目前在海域所有權(quán)方面存在的錯誤觀念，而且為建立海域奠定了基礎(chǔ)”?！?8〕《關(guān)于〈中華人民共和國海域使用管理法（草案）〉的說明》（2001年6月26日在第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議上），載中國人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2001－12／06／content＿5280841．htm，最后訪問時間2015－04－27）。

維護中央政府經(jīng)濟利益的考慮在《森林法》修訂過程中表現(xiàn)得更為直接。立法者提到，“實踐中，由于一些地區(qū)從局部利益出發(fā)，通過確權(quán)發(fā)證蠶食國有重點林區(qū)，導(dǎo)致中央投資形成的國有森林資源的流失和破壞。……幾年來的實踐證明，由林業(yè)部直接核發(fā)國有重點林區(qū)的林權(quán)證，是控制森林資源流失和破壞的有效措施，有必要上升為法律”。〔39〕《關(guān)于〈中華人民共和國森林法修正案（草案）〉的說明》（1997年10月29日在第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議上），載中國人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2000－12／17／content＿5003927．htm，最后訪問時間2015－04－27）。確權(quán)制度最終被接納，并成為維護中央利益的重要手段?！?0〕《森林法》（1998年）第3條第2款規(guī)定，“國務(wù)院可以授權(quán)國務(wù)院林業(yè)主管部門，對國務(wù)院確定的國家所有的重點林區(qū)的森林、林木和林地登記造冊，發(fā)放證書，并通知有關(guān)地方人民政府”。

三、地方政府行使國家所有權(quán)的可能性

在現(xiàn)行憲法框架中，國家權(quán)力是由中央和地方人民政府分享和共同行使的?！稇椃ā返?條規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。同時又明確，“地方各級人民代表大會是”?！?1〕《憲法》第96條第1款?！暗胤礁骷壢嗣裾??！薄?2〕《憲法》第105條第1款。國務(wù)院的職權(quán)包括“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國的工作”〔43〕《憲法》第89條第4項。。第3條第4款又規(guī)定，“職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”?？梢姡瑖覚C構(gòu)包括中央的國家機構(gòu)和地方的國家機構(gòu)。當然，分享國家權(quán)力并不否認必要的職權(quán)劃分。憲法明確全國人大、全國人大常委會、國務(wù)院的職權(quán)，意味著地方國家機關(guān)無法享有那些明確授予上述機關(guān)的職權(quán)。但是，在憲法未明確國家所有權(quán)歸屬的情況下，地方政府能否行使這一權(quán)力呢？

在自然資源系列法律修訂的過程中，對于這一問題曾發(fā)生過數(shù)次爭論。爭論過程中所確立的主要原則是維護國務(wù)院作為國家所有權(quán)行使者的地位，盡管不同領(lǐng)域立法處理方式略有不同。

（一）原則：地方政府不得行使國家所有權(quán)

1．《礦產(chǎn)資源法》

《礦產(chǎn)資源法》未規(guī)定由誰代表國家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。規(guī)則上的沉默給資源開發(fā)帶來了困擾。“在這個問題上，存在一種誤解，好像礦產(chǎn)資源在哪里發(fā)現(xiàn)，就歸哪里所有，當?shù)卣涂梢詻Q定由誰開采，這是導(dǎo)致隨意批準采礦、造成礦業(yè)秩序混亂的原因之一?！薄?4〕《關(guān)于〈中華人民共和國礦產(chǎn)資源法修正案（草案）〉的說明》（1996年6月28日在第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議上），載中國人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／1996－06／28／content＿1479998．htm，最后訪問時間2015－04－27）。顯然，這種錯誤的觀念繼續(xù)存在將不利于資源的有效開發(fā)和利用。

因此，在1996年對該法進行修訂時，國務(wù)院力圖改變這一格局。地質(zhì)礦產(chǎn)部部長宋瑞祥在立法說明時指出：

“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，相應(yīng)地只有中央政府才能代表國家，宏觀調(diào)控權(quán)必須集中在中央，要維護中央的權(quán)威。因此，草案在礦產(chǎn)資源法第三條第一款中增加了礦產(chǎn)資源‘不屬于任何地方或者部門所有’，‘國務(wù)院代表國家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)’的內(nèi)容……”〔45〕見前注〔44〕。

但是，這一修改建議受到了質(zhì)疑?！坝械奈瘑T和財經(jīng)委員會以及有些地方、部門提出，礦產(chǎn)資源屬于國家所有的涵義，包括不屬于任何地方、部門所有，也不屬于其他組織和個人所有，法律不必再增加‘不屬于任何地方或者部門所有’的規(guī)定?！币虼耍麄儭敖ㄗh將這一條中‘不屬于任何地方或者部門所有’的規(guī)定刪去，修改為：‘礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。……’”〔46〕《全國人大法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國礦產(chǎn)資源法修正案（草案）〉審議結(jié)果的報告》（1996年8月23日在第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議上），載中國人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／1996－08／23／content＿1479989．htm，最后訪問時間2015－04－27）。這一建議最終被反映到文本之中?！?7〕參見《礦產(chǎn)資源法》（修正）第3條第1款。這一調(diào)整一方面鞏固了國務(wù)院的主權(quán)代表地位，但另一方面也從某種程度上削弱了這種地位的絕對性。

2．《土地管理法》

1998年，《土地管理法》修訂時面臨著如何確定土地征用權(quán)歸屬的問題。主導(dǎo)修訂工作的國土資源部認為，“以往征地權(quán)過于分散，縣級以上各級人民政府都可以行使征地權(quán)，有的地方甚至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府實際上也在行使征地權(quán)，這是導(dǎo)致土地管理出現(xiàn)諸多問題的重要原因”?！?8〕《關(guān)于〈中華人民共和國土地管理法（修訂草案）〉的說明》（1998年4月26日在第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議上），載中國人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2000－12／17／content＿5003977．htm，最后訪問時間2015－04－27）。該部進一步提出，“根據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定，土地征用權(quán)”。〔49〕見前注〔48〕。因此，他們建議上收征地審批權(quán)，由國務(wù)院負責(zé)控制。具體而言，“征用下列土地的，由國務(wù)院批準：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過500畝的；（三）其他土地超過1 000畝的”?！罢饔们翱钜?guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務(wù)院備案?！薄?0〕見前注〔48〕。

3．《水法》

1988年制定的《水法》，在原則上確立“水資源屬于國家所有，即全民所有”的同時，規(guī)定“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的水塘、水庫中的水，屬于集體所有”?！?1〕《水法》（1988年）第3條。這一規(guī)定存在違反憲法的嫌疑。根據(jù)《憲法》第9條的規(guī)定，全國人大及其常委會有權(quán)通過法律將國家所有變?yōu)榧w所有的自然資源僅包括“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”這五類資源，而礦產(chǎn)、水流應(yīng)當只能歸國家所有。當然，“水資源”和“水流”能否完全互相替代也是值得推敲的。該法的另一個缺陷是沒有明確行使水資源國家所有權(quán)的具體機關(guān)。

上述兩個問題在2002年法律修改過程中分別得以變更和明確。首先，在水資源的所有權(quán)形式上回歸了憲法的規(guī)定，明確“水資源屬于國家所有”〔52〕《水法》（2002年）第3條。，集體經(jīng)濟組織不再具有所有者地位，而僅具有使用權(quán)?！?3〕《水法》（2002年）第3條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的水塘、水庫中的水，歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用”。其次，“鑒于水資源日益緊缺與跨省水污染形勢日趨嚴峻，迫切需要強化國家對水資源的宏觀管理，加強省際之間的水量分配、跨流域調(diào)水、跨省水污染防治和合理配置水資源”〔54〕見前注〔37〕。，該法進一步明確，“水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”?！?5〕《水法》（2002年）第3條。

（二）例外：賦予自治地方政府實質(zhì)的管理權(quán)

強化國家所有，尤其是中央政府對自然資源控制權(quán)的立法趨勢也存在例外。由于自然資源所有權(quán)的設(shè)置主要關(guān)系到中央與地方管理權(quán)的分配，因此，這一制度在享有自治權(quán)地區(qū)的安排便與一般地方的安排有所不同。

1984年《民族區(qū)域自治法》賦予民族區(qū)域自治機關(guān)非同尋常的自然資源處分權(quán)，包括設(shè)定部分自然資源所有權(quán)的權(quán)力?！?6〕參見《民族區(qū)域自治法》（1984年）、《民族區(qū)域自治法》（2001年）第27條、第28條。如此大幅度的賦權(quán)主要是為了落實憲法所確立的自治權(quán)：

“民族自治地方的自治權(quán)，很重要的是自主管理和安排地方性的經(jīng)濟文化建設(shè)事業(yè)的權(quán)利。為此，憲法規(guī)定：自治機關(guān)‘有管理地方財政的自治權(quán)’，‘在國家計劃的指導(dǎo)下，自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)’；‘自主地管理本地方的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)’。民族區(qū)域自治法草案又作了一系列的具體規(guī)定：……5．依照法律規(guī)定，管理和保護，確定本地方內(nèi)草場和森林的所有權(quán)和使用權(quán)；對可以由地方開發(fā)的自然資源，優(yōu)先合理開發(fā)利用?！薄?7〕《關(guān)于〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法（草案）〉的說明》（1984年5月22日在第六屆全國人民代表大會第二次會議上），載中國人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2000－12／26／content＿5001512．htm，最后訪問時間2015－04－27）。

像“本地方的自然資源”這樣的表述很難在其他類似的法律中見到。國家所有權(quán)如何在“本地方的自然資源”中得以體現(xiàn)呢？民族自治機關(guān)有權(quán)“確定本地方內(nèi)草場和森林的所有權(quán)和使用權(quán)”是否意味著其有權(quán)將本為國家所有的草場和森林調(diào)整為集體所有、甚至個人所有？

《森林法》基本上延續(xù)了《民族區(qū)域自治法》的立法框架。該法一方面繼續(xù)賦予自治地方在森林開發(fā)和利用中的自主權(quán)，〔58〕《民族區(qū)域自治法》（1984年）第7條、《民族區(qū)域自治法》（2001年）第9條規(guī)定：“國家和省、自治區(qū)人民政府，對民族自治地方的林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)，依照國家對民族自治地方自治權(quán)的規(guī)定，在森林開發(fā)、木材分配和林業(yè)基金使用方面，給予比一般地區(qū)更多的自主權(quán)和經(jīng)濟利益?！绷硪环矫嬉步o予這些地方立法上的變通權(quán)?！?9〕《民族區(qū)域自治法》（1984年）第41條、《民族區(qū)域自治法》（2001年）第48條規(guī)定：“民族自治地方不能全部適用本法規(guī)定的，自治機關(guān)可以根據(jù)本法的原則，結(jié)合民族自治地方的特點，制定變通或者補充規(guī)定，依照法定程序報省、自治區(qū)或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準施行?！?/p>

但是，在2002年修訂的《草原法》明確由國務(wù)院行使草原的國家所有權(quán)之后，民族自治機關(guān)的上述權(quán)力是否受到影響值得討論。1985年通過的《草原法》曾將“促進民族自治地方經(jīng)濟的繁榮”〔60〕《草原法》（1985年）第1條。作為立法目的。同時還規(guī)定，“國家建設(shè)在民族自治地方征用或者使用草原，應(yīng)當照顧民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方經(jīng)濟建設(shè)的安排”?！?1〕《關(guān)于〈中華人民共和國草原法（草案）〉的說明》（1984年11月10日在第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議上），載中國人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2000－12／26／content＿5001653．htm，最后訪問時間2015－04－27）。但是，這兩方面的內(nèi)容都未能在2002年修正案中得以保留?！?2〕參見《草原法》（2002年）。在這種情況下，究竟是適用全國人大制定的《民族區(qū)域自治法》，還是遵循全國人大常委會所制定的《草原法》，的確值得推敲?！?3〕類似的爭論，參見韓大元：《全國人大常委會新法能否優(yōu)于全國人大舊法》，載《法學(xué)》2008年第10期；馬英娟：《再論全國人大法律與全國人大常委會法律的位階判斷——從劉家海訴交警部門行政處罰案切入》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2013年第3期；沈壽文：《“基本法律”與“基本法律以外的其他法律”劃分之反思》，載《北方法學(xué)》2013年第3期。2002年《草原法》的修改也是否意味著中央本位的國家所有權(quán)的強化呢？

此外，自然資源所有權(quán)在香港、澳門兩個特別行政區(qū)的落實也與一般地方存在差異。一方面，盡管兩部基本法均明確“特別行政區(qū)境內(nèi)的土地和自然資源屬于國家所有”，但都未賦予國務(wù)院行使國家所有權(quán)的權(quán)力。另一方面，特別行政區(qū)政府則被賦予“負責(zé)管理、使用、開發(fā)、出租或批給個人、法人使用或開發(fā)”的權(quán)力。〔64〕參見《香港特別行政區(qū)基本法》第7條、《澳門特別行政區(qū)基本法》第7條。

四、結(jié) 語

國家所有權(quán)的立法形成屬于典型的公法內(nèi)容，分別涉及橫向和縱向的分權(quán)關(guān)系。但是，縱向分權(quán)成為立法要解決的主要內(nèi)容。盡管立法者意識到應(yīng)當“調(diào)動中央和地方兩個積極性”〔65〕《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國森林法〉實施情況的報告》（1997年10月31日在第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議上），載中國人大網(wǎng)（http：∥www．npc．gov．cn／wxzl／gongbao／2000－12／07／content＿5003824．htm，最后訪問時間2015－04－27）。，但天平幾乎始終是向中央傾斜的。國務(wù)院成為“全民所有”“國家所有”的現(xiàn)實載體，地方政府則被嚴重地邊緣化。強化中央政府對自然資源及其衍生利益的控制權(quán)和主導(dǎo)權(quán)是國家所有權(quán)立法形成的主要內(nèi)容。這樣的立法政策定位有失偏頗?；蛟S立法者應(yīng)當重溫以下警言：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權(quán)也沒有。”〔66〕毛澤東：《論十大關(guān)系》，載《人民日報》1976年12月26日，第1版。