陳 煒 袁海江 繆李盛

（1.江陰市月城水利農(nóng)機管理服務(wù)站，江蘇 無錫 214404；2.無錫市水利勘測設(shè)計研究院有限公司江陰分公司，江蘇 無錫 214431）

1 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施及運行管護現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況

根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2000年～2012年，江陰市先后投入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)84.3 億元，主要實施的項目有萬頃良田工程，國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程，白屈港灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、小型農(nóng)田水利重點縣工程等，累計完成改造中低產(chǎn)田1.34 萬hm2（20.1 萬畝），翻（新）建灌排泵站374 座，襯砌防滲渠道564.4 km，鋪設(shè)地下暗涵（管）271.5 km，新建改建機耕道路257.4 km，改造農(nóng)橋311 座、渠系建筑物1090 座。

1.2 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護現(xiàn)狀

通過對82 戶農(nóng)民抽樣調(diào)查顯示：認為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施非常完好的占5.5%，較好的占12.8%，一般的占41.7%，損毀老化嚴重的占20.7%，非常差的占20.3%。具體來看：

（1）電灌站工程。目前共有電灌站1531 座，其中，現(xiàn)在能正常運行的913 座，占59.6%，363 座需修復(fù)，255座需拆除重建。電灌站基本由所屬村委或村民小組管理，委托農(nóng)戶義務(wù)看護。因其位置偏僻，金屬結(jié)構(gòu)、電氣設(shè)備被盜賣現(xiàn)象時有發(fā)生。

（2）渠系及建筑物。目前已建成灌溉渠道6034 條，含土渠、襯砌明渠、混凝土管道、排水溝道，總長1801.6 km，渠系建筑物19817 座。據(jù)隨機抽樣調(diào)查，已建渠系完好率只有62%。

（3）田間道路。目前機耕道設(shè)施較完善，但管護方式較單一，主要通過在路口設(shè)混凝土墩等措施限制大車通行。田間道路側(cè)排水溝管護不到位，常因無人清理導(dǎo)致淤堵，部分人行便道雜草叢生、路面受損，影響耕作和出行。

（4）大棚及噴滴灌設(shè)施。近年以大棚為代表的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施發(fā)展迅猛，截至2012年，大棚設(shè)施已達5506.67 hm2（8.26 萬畝），噴滴灌等高效節(jié)水灌溉面積3186.67 hm2（4.78萬畝），部分設(shè)施還配套物理殺蟲燈等防病蟲害裝置。這些設(shè)施多為業(yè)主所用所管，95%管理到位，能正常發(fā)揮效益，但多數(shù)環(huán)境控制能力和運行管理水平低，少部分能進行綜合調(diào)控。

（5）土地改良設(shè)施。近年來江陰市投入資金對低產(chǎn)低效田土進行增設(shè)埂坎設(shè)施、修筑溝地凼路、平整改良、保水保土，共完成土地改良1 萬hm2（15 萬畝）。其設(shè)施屬土地承包權(quán)人所有，但因其給土地使用人帶來的經(jīng)濟效益不直接、不明顯，故建設(shè)期涉及地界打破實施阻力較大，運行期基本處于不管不問狀態(tài)。

2 原因剖析

調(diào)查顯示，隨著農(nóng)業(yè)投入不斷加大，建成的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目量多面廣，但管護情況總體較差，已成為制約農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的重要因素。雖然各地也一直在積極探索項目建成后的有效管護方式，但因種種原因效果不佳，管護問題仍然突出。

2.1 先天不足

20 世紀50～80年代掀起“農(nóng)業(yè)大躍進、農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”運動，興建了大量農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了堅實的生產(chǎn)基礎(chǔ)。但受當時條件、技術(shù)的限制，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施普遍建設(shè)標準低、配套不完善，先天不足，以至于使用至今“小馬拉大車”的現(xiàn)象凸顯。

2.2 供給與需求脫軌

近年來，大量修建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施采取的是“自上而下”的供給方式，與農(nóng)民真實需求不盡一致。總體來看，當前農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施需求層次還相對較低，主要是防范風險和保障產(chǎn)量，尚未達到實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)優(yōu)產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的層次。因此，農(nóng)民往往對這些強制性供給設(shè)施缺乏投勞投資的主動性和自覺性，管護熱情和參與度也不高。

2.3 內(nèi)生動力不足

根據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對28 個?。ㄗ灾螀^(qū)）3400 個種糧戶的調(diào)查顯示，農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入的比重在不斷降低，農(nóng)民因農(nóng)業(yè)收入效益太低而缺乏積極性。在江陰亦是如此，雖然規(guī)?；r(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營帶來不錯的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入，但仍不足以激發(fā)農(nóng)民投入大量資金進行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護的內(nèi)在需求動力。

2.4 認識不夠統(tǒng)一

當前對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)、作用和職責還沒有形成統(tǒng)一認識，特別是沒有充分認識農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、生產(chǎn)水平和農(nóng)村經(jīng)濟耐以發(fā)展的“先行資本”，沒有明確的目標要求、職責劃分、考評機制和措施保障，重建輕管、管護不到位的現(xiàn)象普遍存在。

2.5 產(chǎn)權(quán)不明晰，管護主體不明，責權(quán)利不明確

近年來，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目基本采取國家補助、地方配套、農(nóng)民投工投勞的多方投資形式，所有權(quán)屬于國家，使用權(quán)屬于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織或受益農(nóng)民。這種兩權(quán)分離的現(xiàn)象導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不清晰，管護主體不明，最后各方面對后期管護工作都不夠重視，出現(xiàn)“國家管不了、集體管不到、農(nóng)民管不好”的現(xiàn)象。即使承包經(jīng)營的項目也常因簽訂協(xié)議時未明確管護義務(wù)和責任，造成后期管護不力，設(shè)施易老化和被人為破壞、壽命周期縮短等，陷入“建設(shè)—失管—損壞—建設(shè)”的怪圈。

2.6 管護資金投入不足

隨著大量農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目的建成，管護問題日趨暴露，管護資金投入嚴重不足。中央財政按照分級管理財政體制，對小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護基本沒有投入，且因農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出比相對較低，又難以成為地方政府財政、社會資金的投入重點。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民的觀念也在變化，不愿在回報率不高的農(nóng)業(yè)上投入過大。此外，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目因缺乏資產(chǎn)管理經(jīng)營，導(dǎo)致供給越多，管護資金需求缺口越大。

3 建立農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施長效管護機制的建議

3.1 提高認識、更新觀念

江陰市農(nóng)業(yè)僅占GDP 的1.8%，已經(jīng)是“小比例”產(chǎn)業(yè)，但事關(guān)糧食安全和社會穩(wěn)定，政府必須從戰(zhàn)略角度把它當成“大課題”來研究。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入大、使用期長、受益范圍廣，屬典型的公共產(chǎn)品，雖然直接受益的是農(nóng)民，但就此認為應(yīng)該由農(nóng)民或是建設(shè)單位進行管護是不可取的，政府亦不能缺位。可以通過購買農(nóng)民勞動的方式，喚起農(nóng)民管護農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的主人翁意識。

3.2 建立政府財政購買管護勞動機制

（1）建立財政投入考核機制。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與實施“兩個反哺”的原則要求，各級政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，出臺農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護財政資金投入相關(guān)政策。從土地出讓收益金中安排一定比例資金用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護，確保財政投入總量遞增，并納入各級政府每年農(nóng)業(yè)工作考核。

（2）制定農(nóng)民管護勞動購買制度?！叭纸?，七分管”，不僅要讓農(nóng)民在建設(shè)后因農(nóng)業(yè)增收而收益，更要讓農(nóng)民在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護過程中直接收益。要根據(jù)各地經(jīng)濟社會狀況、農(nóng)村發(fā)展水平，制定相應(yīng)勞動報酬制度，合理確定購買管護勞動力的公共產(chǎn)品范圍、評判標準和購買規(guī)則。

（3）探索有償使用制度。長期以來，農(nóng)業(yè)用水、土地價值等投入都不計入農(nóng)產(chǎn)品成本，客觀上存在不合理性。因此，可以嘗試按受益面積收取農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施有償使用費。一方面，可以強化受益農(nóng)民的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護意識，杜絕以往“只用不管”和“隨意破壞”的現(xiàn)象；另一方面，倒逼其主動參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護，用管護報酬來抵消使用支出。

（4）調(diào)整決策方向，實現(xiàn)建設(shè)與管護并軌。在項目規(guī)劃決策前應(yīng)充分征求農(nóng)民的意見，站在受益農(nóng)民的角度，科學(xué)規(guī)劃、系統(tǒng)建設(shè)，變決策自上而下為自下而上，變被動接受建設(shè)為農(nóng)民自主建設(shè)，防止形象工程、政績工程，讓建設(shè)與管護有機結(jié)合，為后期管護打下基礎(chǔ)。

（5）明晰產(chǎn)權(quán)，落實管護主體。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目竣工后，應(yīng)及時進行產(chǎn)權(quán)分級界定、登記移交，實現(xiàn)所有權(quán)同使用權(quán)、管理權(quán)分離。按照“誰受益，誰建設(shè)，誰管護，誰負責”的原則確定管護責任與主體。流轉(zhuǎn)土地范圍內(nèi)單獨享受的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，如水池、節(jié)水灌溉設(shè)施設(shè)備等，由承包經(jīng)營戶作為管護主體自行負責管護；多戶共同受益的山坪塘、提灌站等，由受益戶依托農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織組建管護協(xié)會作為管護主體，并指定專人管護；關(guān)系全局的灌溉用水涉及多個鎮(zhèn)街骨干渠道，政府應(yīng)組建專門工程管理站作為管護主體。

（6）健全管護制度，規(guī)范管護運作。在政府職能部門管護制度框架下，各管護主體應(yīng)建立健全組織管理、崗位職責、人員財務(wù)、公示監(jiān)督、考核評比、養(yǎng)護資質(zhì)準入等各項制度。同時要建立完善各級政府及其職能部門在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管理中的技術(shù)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查、考核評價、經(jīng)費籌集、獎懲兌現(xiàn)等制度。

（7）創(chuàng)新工程運行管護新模式。隨著政府加快推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、市場化、科技化農(nóng)業(yè)正在蓬勃發(fā)展，農(nóng)民專業(yè)合作組織、種糧大戶等新型經(jīng)營方式不斷涌現(xiàn)，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)在需求將逐步增加。因此，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施工程管護不能還盯著“老兩口”、“小地塊”，應(yīng)順應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和分工細化的新變化。政府應(yīng)引導(dǎo)和鼓勵管護主體探索創(chuàng)新承包、租賃、專人管理、委托管理和市場化管理等新模式。

（8）建立獎補機制，拓展維修經(jīng)費籌集渠道。在小規(guī)模家庭經(jīng)營基本格局沒有發(fā)生大的改變之前，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如塘堰興建維修、耕地修復(fù)等，還應(yīng)由政府主導(dǎo)、財政投入，但也不宜平均使力“吃大鍋飯”，要建立獎補機制，按照多籌多補、多干多補、管好多補原則，實行維修經(jīng)費補助標準、維修項目立項與管護考評結(jié)果掛鉤制度，加大一事一議財政獎補力度，引導(dǎo)、激勵和調(diào)動社會、企業(yè)、大戶和農(nóng)戶個體參與進來，調(diào)動政府和受益農(nóng)民雙方的積極性。