朱?；?，潘新美

我國監(jiān)督憲法實(shí)施的學(xué)理內(nèi)涵與機(jī)制發(fā)展

朱福惠，潘新美

（廈門大學(xué)法學(xué)院，福建廈門361005）

憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督是兩個不同的概念，含義各不相同，二者的主體、內(nèi)容、程序、形式也不相同。憲法實(shí)施是一種政治機(jī)制，憲法監(jiān)督則屬于法律機(jī)制。我國憲法文本對憲法實(shí)施的規(guī)定，主要體現(xiàn)在憲法序言的最后一段，而憲法第62條和第67條的規(guī)定，則是指監(jiān)督憲法的實(shí)施。監(jiān)督憲法的實(shí)施就是憲法監(jiān)督。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，監(jiān)督憲法實(shí)施的主體是全國人大及其常委會，它們監(jiān)督憲法實(shí)施，從法律上可以分為一般監(jiān)督和專門監(jiān)督兩種；現(xiàn)在監(jiān)督憲法實(shí)施的體制是權(quán)力機(jī)關(guān)的民主監(jiān)督制，且存在著一定的弊端：缺乏針對性而喪失法律特征，容易流于形式。有必要對此做出針對性的改革，例如全國人大常委會可以設(shè)立憲法解釋委員會等，建立監(jiān)督憲法實(shí)施的法律機(jī)制。

憲法；憲法實(shí)施；憲法監(jiān)督；依法治國；法律機(jī)制；民主監(jiān)督制

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要建設(shè)中國社會主義法治體系，必須健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，提出完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。對這些觀點(diǎn)的理解，迫切需要從憲法學(xué)的角度詮釋憲法實(shí)施與憲法監(jiān)督及其相關(guān)的概念，從而展開對我國監(jiān)督憲法實(shí)施制度架構(gòu)的討論，為推進(jìn)我國憲法實(shí)施提供法理支撐。

一、憲法實(shí)施與監(jiān)督憲法實(shí)施的區(qū)別

憲法學(xué)者對憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督的概念進(jìn)行了法理和規(guī)范意義上的分析，形成了對這兩個概念的不同理解和定義。自現(xiàn)行憲法頒布以來，多數(shù)學(xué)者將憲法實(shí)施視為憲法的遵守、執(zhí)行、解釋以及監(jiān)督活動，側(cè)重憲法實(shí)施的保障［1］。憲法學(xué)者試圖對憲法實(shí)施概念進(jìn)行學(xué)術(shù)史總結(jié)，形成共識性的憲法實(shí)施概念。如有學(xué)者認(rèn)為憲法實(shí)施是指現(xiàn)實(shí)政治生活和法律生活中發(fā)揮憲法作用的事實(shí)，概括地講就是憲法文本轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的理論、制度和機(jī)制［2］。有學(xué)者認(rèn)為，憲法實(shí)施是遵守憲法、執(zhí)行憲法、監(jiān)督憲法實(shí)施的概括性指稱，它包含憲法適用、憲法解釋等諸多執(zhí)行憲法的行為［3］。近年來，我國憲法研究者不再關(guān)注宏觀的憲法實(shí)施概念，轉(zhuǎn)而探討憲法實(shí)施的機(jī)制，有學(xué)者認(rèn)為憲法實(shí)施是公權(quán)力部門依據(jù)憲法的規(guī)定做出的國家行為，因此，憲法的實(shí)施可以分為兩類：公權(quán)力機(jī)構(gòu)按照憲法規(guī)定的程序做出的決定或者行為稱之為程序性憲法實(shí)施；公權(quán)力機(jī)構(gòu)以特定憲法條款為目標(biāo)做出的決定或者行為是實(shí)體性憲法實(shí)施。前者是國家機(jī)關(guān)主動執(zhí)行憲法的活動，而后者是憲法的司法實(shí)施。有學(xué)者反對憲法實(shí)施的司法中心主義，提出憲法的政治實(shí)施和司法實(shí)施機(jī)制。由于憲法兼具政治現(xiàn)象和法律現(xiàn)象的雙重性質(zhì)，因此憲法的政治實(shí)施是指由政治部門依照職權(quán)實(shí)施憲法，而法律實(shí)施則是指通過憲法審查來判斷是否合憲［4］。

上述憲法實(shí)施的概念具有以下特征：第一，憲法的實(shí)施是指憲法發(fā)揮實(shí)際的規(guī)范作用，形成了符合立憲預(yù)期的憲法秩序和憲法制度，其基本標(biāo)志是憲法文本與政治現(xiàn)實(shí)之間產(chǎn)生制度上的一致性。第二，憲法實(shí)施是一個具有高度包容性的宏觀概念，所有的憲法主體都是憲法實(shí)施的主體，凡國家機(jī)關(guān)的職權(quán)行為均屬于憲法的實(shí)施，因此，憲法實(shí)施存在立法實(shí)施、行政實(shí)施和司法實(shí)施之區(qū)分。第三，憲法實(shí)施除包括執(zhí)行憲法和遵守憲法外，還包括監(jiān)督憲法實(shí)施的一切活動，如憲法解釋、合憲性審查等活動。這些特征表明，學(xué)術(shù)界對憲法實(shí)施的定義雖然關(guān)注了中國的憲法實(shí)踐，但在分析框架上過于依賴機(jī)制的運(yùn)行，其概念的宏觀包容面過于寬泛。理解憲法實(shí)施的含義，必須研究憲法文本對憲法實(shí)施的規(guī)定以及憲法監(jiān)督的基本原理。我國憲法文本對憲法實(shí)施的規(guī)定，主要體現(xiàn)在憲法序言最后一段，本憲法“是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。憲法第62條和第67條分別規(guī)定全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實(shí)施。從憲法的規(guī)定來看，憲法實(shí)施是指憲法序言最后一段的規(guī)定，而憲法第62條和第67條是指監(jiān)督憲法的實(shí)施，即憲法監(jiān)督，兩者不是同一個概念。

從憲法序言的規(guī)定來看，中國憲法上的憲法實(shí)施包含三層含義：一是指憲法具有最高法律效力，這是憲法實(shí)施的基礎(chǔ)性含義。外國憲法一般沒有憲法實(shí)施這一表述，多數(shù)憲法通過規(guī)定憲法的法律效力、拘束力和適用性體現(xiàn)憲法實(shí)施的內(nèi)容。如俄羅斯聯(lián)邦憲法第15條規(guī)定：俄羅斯聯(lián)邦憲法具有最高法律效力，在俄羅斯領(lǐng)土范圍內(nèi)具有直接拘束力并直接適用。一切國家機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)、公職人員、公民和社會團(tuán)體必須遵守俄羅斯聯(lián)邦憲法和法律。亞美尼亞共和國憲法第6條規(guī)定：憲法具有最高法律效力，它的規(guī)范具有直接拘束力。法律必須與憲法一致?？梢?，憲法的實(shí)施首先是指憲法發(fā)生規(guī)范效力，即憲法在一定范圍內(nèi)對國家、國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個人發(fā)生拘束力。表明憲法規(guī)范已經(jīng)構(gòu)成法律秩序所必需的條件，至于憲法的規(guī)范效力能否轉(zhuǎn)化為實(shí)效，則依賴于憲法產(chǎn)生實(shí)際的拘束力和直接適用。二是我國憲法序言規(guī)定國家公權(quán)力機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和人民個人必須以憲法為根本活動準(zhǔn)則。這一規(guī)定是指憲法實(shí)施的主體以及憲法實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)，憲法的價值以及基本精神通過憲法規(guī)范表達(dá)而形成客觀價值秩序，一切組織和個人都必須服從憲法秩序，其行為必須符合憲法的價值。同時，憲法是一切組織和個人的根本活動準(zhǔn)則，因此遵守憲法和執(zhí)行憲法是一切國家機(jī)關(guān)、公職人員和公民的義務(wù)。中國共產(chǎn)黨黨章《總綱》規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作?！比菍⒕S護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)賦予憲法實(shí)施的所有主體。憲法的權(quán)威本質(zhì)上來自于人民，只有人民通過各種途徑監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和公職人員，憲法才能發(fā)揮實(shí)效。因此，人民和國家機(jī)關(guān)共同維護(hù)憲法權(quán)威，是憲法實(shí)施的保障。

憲法第62條和第67條的規(guī)定不是憲法的實(shí)施，而是監(jiān)督憲法的實(shí)施。兩者的含義不相同。憲法的實(shí)施是指憲法發(fā)生實(shí)效的狀態(tài)，即憲法文本不是名義憲法，而是具有規(guī)范效力并在實(shí)際政治和社會生活中產(chǎn)生了實(shí)效。國家機(jī)關(guān)和公民主動遵守憲法和執(zhí)行憲法，形成了法律秩序，所以，憲法的實(shí)施是憲法主體主動遵守憲法和執(zhí)行憲法的事實(shí)。而監(jiān)督憲法實(shí)施是指憲法規(guī)定的國家機(jī)關(guān)根據(jù)法定程序和方式對國家機(jī)關(guān)的行為是否遵守憲法和執(zhí)行憲法以及是否符合憲法做出判斷和決定的監(jiān)督活動。憲法第62條規(guī)定全國人民代表大會有監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)，憲法第67條規(guī)定全國人大常委會解釋憲法、監(jiān)督憲法實(shí)施，憲法第99條規(guī)定，地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)監(jiān)督憲法和法律的遵守與執(zhí)行。從憲法的這些規(guī)定來看，監(jiān)督憲法實(shí)施的主體是各級人民代表大會，雖然從法理上來講，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也有監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)，但憲法文本并沒有做出明確的規(guī)定，可見，憲法規(guī)定的監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)是一種專門職權(quán)；各級人民代表大會既是憲法實(shí)施的主體，又是監(jiān)督憲法實(shí)施的主體，作為憲法實(shí)施的主體是根據(jù)憲法的規(guī)定行使立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、任免權(quán)等，而作為監(jiān)督憲法實(shí)施的主體行使的是監(jiān)督權(quán)。

二、監(jiān)督憲法實(shí)施的民主機(jī)制

憲法第62條和第67條的規(guī)定是區(qū)分憲法實(shí)施與監(jiān)督憲法實(shí)施的規(guī)范依據(jù)。憲法的實(shí)施與監(jiān)督憲法實(shí)施的主體、內(nèi)容、程序、形式均不相同，將監(jiān)督憲法實(shí)施作為憲法實(shí)施的內(nèi)容不符合憲法的規(guī)定，也不符合憲法原理。

憲法實(shí)施的主體包括人民、組織或者社會團(tuán)體、國家機(jī)關(guān)等，人民作為憲法實(shí)施的主體是指人民作為整體遵守憲法并且維護(hù)憲法權(quán)威的立憲政治和法治確信，從憲法的原理來看也是如此。法國思想家西耶斯認(rèn)為，憲法是人民制定的，因此只有人民才能修改憲法，人民是憲法實(shí)施的主體。我們經(jīng)常關(guān)注的美國憲法為什么能夠得到有效的實(shí)施，有學(xué)者在解釋這一問題時選取宗教自由作為視角，認(rèn)為在18世紀(jì)人們一直堅持宗教信仰是真正的信仰，維護(hù)這種信仰是國家統(tǒng)治者的職責(zé)［5］。可見，任何憲法的權(quán)威和效力其實(shí)都是由人民來維護(hù)的，人民對憲法的信仰和對憲法秩序的訴求是憲法實(shí)施的正當(dāng)性基礎(chǔ)。所以，人民作為憲法實(shí)施的主體除自身需要遵守憲法之外，還要通過各種政治方式對國家機(jī)關(guān)實(shí)施憲法提供壓力。憲法通過規(guī)范和限制國家權(quán)力達(dá)到保護(hù)公民基本權(quán)利之目的，憲法的實(shí)施主要是國家機(jī)關(guān)及其公職人員遵守和執(zhí)行憲法，只有憲法能夠在公權(quán)力機(jī)關(guān)得到執(zhí)行，憲法的規(guī)范效力才能轉(zhuǎn)化為實(shí)效。我國1954年憲法因?yàn)槿狈@種實(shí)施機(jī)制而成為一紙空文，其原因就在于國家機(jī)關(guān)不以憲法為活動準(zhǔn)則。國家機(jī)關(guān)必須按照憲法的規(guī)定來構(gòu)造，國家機(jī)關(guān)在憲法的范圍內(nèi)行使職權(quán)，這就是憲法的實(shí)施。因此，憲法實(shí)施是國家機(jī)關(guān)自覺遵守憲法和執(zhí)行憲法的職權(quán)活動，它不包括憲法解釋、合憲性審查等專門的憲法監(jiān)督職權(quán)。

監(jiān)督憲法的實(shí)施就是憲法監(jiān)督，外國憲法基本上沒有這個概念，與之相對應(yīng)的是司法審查、合憲性審查等。監(jiān)督憲法實(shí)施在中國憲法上是一個專門的法律概念，它與憲法實(shí)施不同。根據(jù)憲法原理，監(jiān)督憲法的實(shí)施是一種權(quán)力制約行為，同時也是憲法體制的維護(hù)機(jī)制，因此具有法律程序性和技術(shù)性的特征，不能通過民主程序以政治化的機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。因此，監(jiān)督憲法的實(shí)施主要由普通司法機(jī)關(guān)或者由具有司法屬性的專門機(jī)關(guān)來實(shí)現(xiàn)。其目的是通過專門機(jī)關(guān)對憲法實(shí)施主體自覺遵守憲法和執(zhí)行憲法的活動進(jìn)行監(jiān)督，如果憲法實(shí)施主體沒有依照憲法履行職責(zé)，屬于不作為的情形，憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)督促其履行職責(zé)；如果憲法實(shí)施主體履行職責(zé)，但在履行職責(zé)時行為與憲法的原則、精神或者具體規(guī)定相抵觸，憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對其合憲性進(jìn)行審查并解釋憲法，以保障憲法實(shí)施主體在憲法范圍內(nèi)行使權(quán)力。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，監(jiān)督憲法實(shí)施的主體是全國人大及其常委會。全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實(shí)施從法律上可以分為一般監(jiān)督和專門監(jiān)督兩種，一般監(jiān)督是指全國人大及其常委會通過聽取一府兩院的工作報告和專門報告，對其執(zhí)行憲法和遵守憲法情況的監(jiān)督；專門監(jiān)督是指全國人大常委會根據(jù)憲法的規(guī)定解釋憲法、審查規(guī)范性法律文件合憲性的專門監(jiān)督活動。

我國憲法實(shí)施是一種政治機(jī)制，而憲法監(jiān)督則屬于法律機(jī)制。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為我國憲法實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，由于憲法監(jiān)督機(jī)制不健全導(dǎo)致1954年憲法不能實(shí)施。但是，從1954年憲法和1982年憲法實(shí)施的情況看，我國憲法實(shí)施的政治機(jī)制之所以失效，是因?yàn)樯鐣狈椃ㄖ刃蚝头ㄖ未_信，從而不能對國家機(jī)關(guān)遵守憲法和執(zhí)行憲法施加政治壓力。而監(jiān)督憲法實(shí)施的體制之所以未能有效運(yùn)行，是因?yàn)樗臋C(jī)制和程序與其法律性不相適應(yīng)，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)啟動困難。

憲法第66條、第67條將監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力授予全國人民代表大會及其常委會，并且將監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力分為工作監(jiān)督和法律監(jiān)督兩個方面。工作監(jiān)督即一般監(jiān)督，主要是經(jīng)常性的工作監(jiān)督，反映全國人大及其常委會對一府兩院自覺遵守憲法和執(zhí)行憲法的工作進(jìn)行督促和檢查；法律監(jiān)督即專門監(jiān)督，主要是對一府兩院遵守憲法和執(zhí)行憲法的活動是否合憲進(jìn)行審查，并通過憲法解釋裁決法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性法律文件是否符合憲法。根據(jù)憲法原理，憲法是法律的一種，應(yīng)當(dāng)由法院負(fù)責(zé)適用與解釋，法院不僅有受過專業(yè)訓(xùn)練的法官，而且法院審理法律、法規(guī)和規(guī)范性文件在執(zhí)行過程中發(fā)生的案件，能夠透過案件的法律適用，審查法律規(guī)范是否與憲法相抵觸。因此，憲法的解釋權(quán)以及法律、法規(guī)和規(guī)范性法律文件的合憲性審查權(quán)由普通法院或者憲法法院來行使較為妥當(dāng)。我國監(jiān)督憲法實(shí)施制度充滿民主情懷，憲法序言對憲法的實(shí)施以及憲法效力的描述體現(xiàn)了強(qiáng)烈的民主浪漫主義色彩，這與新中國確信人民民主的監(jiān)督功能相關(guān)。憲法沒有將憲法的解釋權(quán)和合憲性審查權(quán)授予法院，也沒有成立專門監(jiān)督憲法實(shí)施的機(jī)構(gòu)，而是將監(jiān)督憲法實(shí)施的全部職權(quán)授予全國人民代表大會及其常委會，顯示出我國憲法監(jiān)督制度的民主制特色。我國的人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，其他國家機(jī)關(guān)由它產(chǎn)生并向它負(fù)責(zé)。由全國人民代表大會行使監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力，既符合社會主義民主，也與我國的政治體制相符。我國自1954年憲法開始確立的人民代表大會制否定了分權(quán)與制衡的憲法體制，憲法解釋以及規(guī)范性文件審查權(quán)不是約束其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，而是憲法制度的自我完善，因此在人民代表大會制度下不能產(chǎn)生法院審查法律合憲性并解釋憲法的體制?！皯椃ㄙx予全國人民代表大會及其常設(shè)機(jī)關(guān)以監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)，完全符合一切權(quán)力屬于人民的國家體制。”［6］可見，國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法實(shí)施具有最高的權(quán)威性，同時憲法由全國人民代表大會制定與修改，從理論上講全國人大及其常委會對憲法的原則、精神和條款理解必然比其他國家機(jī)關(guān)更加準(zhǔn)確。

監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)由民選代表機(jī)構(gòu)行使，形成了我國獨(dú)特的監(jiān)督憲法實(shí)施的體制：全國人民代表大會有權(quán)要求一府兩院提出工作報告并做出相應(yīng)的決議，全國人大常委會有權(quán)解釋憲法和法律，有權(quán)要求一府兩院提出專門報告，有權(quán)審查法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件是否符合憲法和法律，有權(quán)批準(zhǔn)或者備案審查自治條例與單行條例。而所有這些監(jiān)督權(quán)均通過民主的投票決定方式來行使，在監(jiān)督程序上也適用內(nèi)部公文移送制，審查規(guī)范性文件的合憲性和合法性不對外公開，也沒有將審查結(jié)果通過政府公報予以公布。實(shí)踐中，縣級以上地方各級人大常委會根據(jù)監(jiān)督法審查規(guī)范性文件的合法性也屬于人大的內(nèi)部工作，不對外公開審查結(jié)果?？梢姡覈鴳椃ㄒ?guī)定的監(jiān)督憲法實(shí)施的體制是權(quán)力機(jī)關(guān)的民主監(jiān)督制，如果我們確信在不分權(quán)的政治架構(gòu)下，仍然需要監(jiān)督憲法實(shí)施的法律機(jī)制，而權(quán)力機(jī)關(guān)民主監(jiān)督制可以替代司法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督制，那么權(quán)力機(jī)關(guān)民主監(jiān)督制的改革顯得極為必要。

三、監(jiān)督憲法實(shí)施的法律機(jī)制

黨的十八屆四中全會通過的《決定》提出健全全國人大及其常委會的監(jiān)督憲法實(shí)施的制度，為我國研究監(jiān)督憲法實(shí)施機(jī)制確定了基本格調(diào)。根據(jù)我國監(jiān)督憲法實(shí)施機(jī)制運(yùn)行的實(shí)際狀況，我國現(xiàn)行的憲法監(jiān)督制度存在一般監(jiān)督不能體現(xiàn)憲法監(jiān)督的目標(biāo)，專門監(jiān)督內(nèi)部化，規(guī)范性文件審查形式化，憲法解釋程序難以啟動等問題，要完善憲法監(jiān)督就必須要解決這些問題。

民主監(jiān)督制因適用民主程序獲得監(jiān)督的正當(dāng)性與權(quán)威性，但其弊端在于缺乏針對性而喪失法律特征，容易流于形式。從憲法監(jiān)督職權(quán)的配置來看，全國人大監(jiān)督憲法實(shí)施主要通過重大事務(wù)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)來執(zhí)行，但全國人大聽取和審議一府兩院的工作報告并不是專門的憲法實(shí)施的監(jiān)督，從工作報告的內(nèi)容來看，也不能確定一府兩院的工作和遵守憲法、執(zhí)行憲法之間的關(guān)系。全國人大及其常委會對預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的審議也不能說是專門的憲法監(jiān)督，因此全國人大監(jiān)督憲法的實(shí)施沒有具體的、專門的監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督形式，實(shí)際上是一句空話。全國人大常委會審查法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件是不是與憲法和法律相抵觸，但備案審查機(jī)構(gòu)人員有限，專門人才不足，不能有效勝任此項(xiàng)工作；審查發(fā)現(xiàn)與憲法法律沖突的情形也不公開，導(dǎo)致其監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)威性下降；憲法解釋不能有效啟動，導(dǎo)致人民對全國人大常委會是否能夠履行憲法的職能表示擔(dān)憂。為了避免損害民主監(jiān)督制的權(quán)威性，確立全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實(shí)施的制度自信，有必要對此做出有針對性的改革，改革的目標(biāo)是通過監(jiān)督憲法實(shí)施內(nèi)容和機(jī)構(gòu)的專門化建設(shè)，建立監(jiān)督憲法實(shí)施的法律機(jī)制。

第一，全國人大每年召開全體會議時可以要求全國人大常委會、一府兩院向全會提交遵守憲法和執(zhí)行憲法的專門報告，此種專門報告主要針對公民基本權(quán)利的保障情況，財政預(yù)算的執(zhí)行與國家機(jī)關(guān)職能的履行情況，社會治理情況等。全國人大可以根據(jù)情況要求國家機(jī)關(guān)就其履行憲法職權(quán)提出報告并且做出相應(yīng)的決議。全國人大可以嘗試成立憲法監(jiān)督與人權(quán)保障委員會，作為常設(shè)性工作機(jī)構(gòu)，經(jīng)常監(jiān)督國家機(jī)關(guān)遵守和執(zhí)行憲法情況。

第二，全國人大常委會可以設(shè)立憲法解釋委員會，專門負(fù)責(zé)憲法解釋工作。憲法規(guī)定全國人大常委會是解釋憲法的機(jī)關(guān)，但是全國人大常委會委員人數(shù)眾多，作為立法機(jī)關(guān)行使職權(quán)尚可，但要解釋憲法則較為困難。況且，全國人大常委會需要履行立法、重大事項(xiàng)決定、人事任免等諸多憲法職權(quán)，不能集中力量關(guān)注憲法解釋工作。所以，在全國人大常委會設(shè)置憲法解釋委員會，其人員包括部分全國人大常委會委員、最高人民法院法官以及著名法學(xué)家等，具體行使解釋憲法的職權(quán)。

第三，法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性法律文件的合憲性應(yīng)當(dāng)成為全國人大常委會專門的審查內(nèi)容，而不能將合憲性審查和合法性審查混同。全國人大常委會應(yīng)當(dāng)對接受備案審查的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的合憲性進(jìn)行專項(xiàng)審查，并且經(jīng)審查不符合憲法的應(yīng)當(dāng)在政府公報上公布，以提高合憲性審查的權(quán)威性和法律特性。為了有效履行這一職責(zé)，可以考慮在全國人大常委會內(nèi)設(shè)立規(guī)范性文件審查委員會，對于存在違憲質(zhì)疑的規(guī)范性法律文件進(jìn)行專門審查，并向全國人大常委會提出審查報告?？梢酝ㄟ^專門機(jī)構(gòu)的建設(shè)，加強(qiáng)全國人大常委會審查能力，使全國人大常委會真正承擔(dān)監(jiān)督憲法實(shí)施的重任。

［1］王叔文.論憲法實(shí)施的保障［J］.中國法學(xué)，1992（6）.

［2］蔡定劍.憲法實(shí)施的概念與憲法施行之道［J］.中國法學(xué)，2004（1）.

［3］上官丕亮.憲法文本中的“憲法實(shí)施”及其相關(guān)概念辨析［J］.國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2012（1）.

［4］翟國強(qiáng).中國憲法實(shí)施的雙軌制［J］.法學(xué)研究，2014（3）.

［5］尼爾·里默.憲法與1787年政治領(lǐng)域的一種創(chuàng)造性突破［M］//肯尼思·W·湯普森.憲法的政治理論.張志銘，譯.北京：三聯(lián)書店，1997：6.

［6］許崇德.中國憲法［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，1996：71.

責(zé)任編輯：劉伊念

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朱?；?，男，湖南婁底人，廈門大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；潘新美，女，福建泉州人，廈門大學(xué)法學(xué)院博士生，華僑大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。