嚴(yán)存生

法治中國建設(shè)的關(guān)鍵與堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)
——基于社會治理體系的現(xiàn)代化

嚴(yán)存生

（西北政法大學(xué)刑事法學(xué)院，西安710063）

現(xiàn)代民主政治就是政黨政治，而政黨政治并不意味著必然會選擇法治之路。如果要走法治之路，就必須使執(zhí)政黨在執(zhí)政時，在進行社會治理時，在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者的作用時，正確地理解“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的科學(xué)涵義——把“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與法律權(quán)威統(tǒng)一起來，融“黨的領(lǐng)導(dǎo)”于法律權(quán)威之中，而不要使它蛻化為“以黨治國”。當(dāng)前我國法治建設(shè)的關(guān)鍵是在堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的同時，改善黨的執(zhí)政方式，實現(xiàn)其社會治理觀念和體系的現(xiàn)代化，發(fā)揮黨在社會治理中的應(yīng)有作用，改進黨的活動方式，而這其中的關(guān)鍵就是活動的民主化和法治化。

法治建設(shè)；依法治國；黨的領(lǐng)導(dǎo)；依法執(zhí)政；法律權(quán)威；社會治理

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中在談到我國法治國家建設(shè)應(yīng)堅持的原則時，第一個指出的就是“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。我們認(rèn)為這是非常正確的，也是我國法治建設(shè)的關(guān)鍵。這里想從兩方面談一點個人的看法：其一，我國的法治建設(shè)必須“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”；其二，要“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”，就必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

一、法治建設(shè)必須“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”

這從理論和實踐兩方面得到證明：

從實踐方面看，第一，我國從舊中國變?yōu)樾轮袊瑥囊粋€軟弱的中國變?yōu)橐粋€強大的中國，關(guān)鍵在于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是一個歷史事實，也就是說歷史證明了這一點；第二，我國當(dāng)前所確立的“法治中國”的目標(biāo)以及圍繞這一目標(biāo)所取得的一系列成就，也是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行的。這就是說，正是因為中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才開始改變我國的“人治”體制，使我國走向法治之路，并取得初步的成果。

從理論方面看，有兩個已為大家所公認(rèn)的公理：第一是，現(xiàn)代民主政治就是政黨政治。它意味著國家的執(zhí)政者不再是過去的家族，而只能是由政治精英們組成的政黨。這也為我國近百年的歷史所證明，即1949年之前是國民黨執(zhí)政，之后是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政。而當(dāng)前中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，顯然是不二的選擇；第二是，民主共和政體國家的執(zhí)政黨應(yīng)依法治國或依法執(zhí)政。也就是說，政黨執(zhí)政，如果要真正貫徹民主原則，就應(yīng)把代表人民意志的法律放在最高的地位。而依法治國并不意味著取消執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，恰恰相反，它離不開執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，甚至正是依賴于執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)的。這是因為，法律權(quán)威是一種精神性權(quán)威，它在法治社會的至上地位，主要存在于人們的內(nèi)心里，是一種理想和信仰。法律權(quán)威的產(chǎn)生和落實都離不開執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)①，因為法律的制定和執(zhí)行都是在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行的。而我們知道，政黨在民主社會里，正是一種吸收、提煉和表達民意的組織。它是各種政治活動的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者。其作用在于及時、準(zhǔn)確地表達民意，把它上升為黨的政策，然后通過立法途徑變?yōu)榉?，并積極帶頭遵守之和監(jiān)督其被執(zhí)行。

所以，在法治國家中，確立了法律的至上權(quán)威地位之后，不是不要執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是離不開它的領(lǐng)導(dǎo)。

但這里有一個對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”如何理解的問題。在我國歷史上關(guān)于政黨政治曾長期流行著一種觀念，即“以黨治國”。它是孫中山治國思想的一部分。孫中山認(rèn)為當(dāng)時的中國，人民還處于蒙昧之中，沒有民主意識和素質(zhì)。所以不會制定真正表達民意的憲法，因而不能馬上就實現(xiàn)憲政。他認(rèn)為要實現(xiàn)憲政或法治，必須先行經(jīng)歷“軍政”和“訓(xùn)政”兩個預(yù)備階段，而在這兩個階段里，要實行的不是“依法治國”而是“以黨治國”。即執(zhí)政黨凌駕于國家之上，包辦國家的一切事務(wù)，并教育人民樹立民主觀念、培養(yǎng)民主素質(zhì)，等到人民的民主素養(yǎng)成熟之后，才通過民主的途徑產(chǎn)生憲法，進而實行憲政。我們知道，國民黨1949年前在大陸的執(zhí)政正是按照這一觀念進行的。遺憾的是，孫中山這一憲政或法治國家理想并沒有變?yōu)楝F(xiàn)實，最后導(dǎo)致的是國民黨一黨專政式的軍事獨裁統(tǒng)治。這是因為“以黨治國”的觀念，首先，對黨的理解上有問題，它把黨理解為由先知先覺者組成的一種組織，因而黨不是產(chǎn)生于人民群眾之中，是人民中一部分民意的代表，而是高居于人民之上的救世主；其次，這一觀念是排斥法律的，是與“依法執(zhí)政”截然不同的觀念，它變?yōu)楝F(xiàn)實必然是黨以救世主面目出現(xiàn)，凌駕于國家和人民之上，從而產(chǎn)生“黨在國上”和“領(lǐng)袖至上”的政治體制。因為在黨內(nèi)領(lǐng)袖人物處于至尊的地位和享有最高的權(quán)威，因為政黨是以黨的政策和領(lǐng)導(dǎo)人的指示號令一切的，是不會自覺地使用法律和接受法律的約束的。這意味著“以黨治國”的觀念，對執(zhí)政黨角色的理解是不正確的，不懂得執(zhí)政黨只是國家的“領(lǐng)導(dǎo)者”，這種領(lǐng)導(dǎo)是在法律國家建設(shè)中形成的，也只是在這一范圍內(nèi)才是領(lǐng)導(dǎo)，才享有領(lǐng)導(dǎo)的威信和只應(yīng)做領(lǐng)導(dǎo)的事。

法治國家，執(zhí)政黨作為“領(lǐng)導(dǎo)者”是一種什么角色？十六大報告即明確提出“依法執(zhí)政”：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部、進行宣傳教育，發(fā)揮黨組織與黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)?！蔽覈鴳椃ù_立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。黨的十八屆四中全會《決定》進一步明確，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。我們認(rèn)為，在法治國家中執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)在三個方面：其一，在思想和意識形態(tài)方面的領(lǐng)導(dǎo)，主要表現(xiàn)為在深入了解時代精神和民意的基礎(chǔ)上，提出先進的價值觀念和社會理想來吸引和統(tǒng)一全國人民的認(rèn)識，確立社會發(fā)展的核心價值觀念，協(xié)調(diào)全國人民的認(rèn)識和行動。其二，在政治方面的領(lǐng)導(dǎo)，主要表現(xiàn)在立法中的領(lǐng)導(dǎo)。即制定黨的政策，并通過其在立法機構(gòu)中的黨組，使其變?yōu)榉?，此稱之為政治上的領(lǐng)導(dǎo)。即用該黨所信奉的一套社會和政治觀念來引領(lǐng)國家的活動，并把它們?nèi)跁趪业姆珊驼咧?。其三，是通過其在國家機構(gòu)中的黨員（領(lǐng)導(dǎo)地位）的活動，此稱之為組織上的領(lǐng)導(dǎo)。黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，依黨章、依憲法執(zhí)政，在憲法法律范圍內(nèi)活動，領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律，同人大、政府、政協(xié)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)等國家機關(guān)和社會治理主體依法履行職能、開展工作，構(gòu)成現(xiàn)代國家治理體系之間，是統(tǒng)一的，而不是對立的。黨通過進入國家機關(guān)內(nèi)部的黨員的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)國家機關(guān)的活動而表現(xiàn)出來。由此看來，在法治國家中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”必須與法律權(quán)威統(tǒng)一起來，融于法律權(quán)威之中和服務(wù)于法律權(quán)威。

二、中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來治理國家的狀況

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來治理國家的狀況，以20世紀(jì)80年代的“改革開放”政策為標(biāo)志可以分為兩個階段：

第一，“改革開放”之前，由于當(dāng)時認(rèn)識上的片面性，認(rèn)為執(zhí)政就是執(zhí)掌和事無巨細地統(tǒng)管國家、社會的一切；又在實踐中由于階級斗爭擴大化的意識形態(tài)而將其理解為就是對敵專政，就是搞階級斗爭；把民主理解為就是發(fā)動群眾，搞群眾性的政治運動，并名之曰“大民主”。期間法律虛無主義盛行，因而輕視甚至排斥法律，否定其在治國中的作用。這樣，造成“以黨代政”、“黨政不分”，黨委和政府等國家機關(guān)之間的職能權(quán)限關(guān)系混淆、混同，更使得其他社會組織在社會治理中難以發(fā)揮多大的作用。政策甚至領(lǐng)導(dǎo)人的指示作為政治動員、社會調(diào)控和實施決策的基本工具，政治運動的方式被青睞和推崇，以實現(xiàn)其治理目標(biāo)，而不是用法律。

第二，“改革開放”之后，特別是黨的十五次代表大會確立建立法治國家宏偉戰(zhàn)略以來，上述情況有了很大的改變，法律方被重視，并且從理論上逐漸上升為最高的政治權(quán)威。在1996年第八屆全國人大四次會議中，把“依法治國，建設(shè)社會主義法制國家”作為一條基本方針明確地載入了我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標(biāo)》。接著“依法治國”被寫進1997年9月黨的第十五次代表大會的決議里：“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，是社會文明進步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保證?！痹?999年3月全國人大對憲法進行修正時，也把依法治國方略載入憲法。它明確規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”它說明“依法治國”作為治國方略已被中國共產(chǎn)黨正式接受。之后把這一思想進一步發(fā)展，把依法治國與精神文明建設(shè)、政治體制改革和改進黨的執(zhí)政方式聯(lián)系起來，指出其關(guān)鍵是執(zhí)政黨必須依法執(zhí)政。在十六屆四中全會上，中共中央又對執(zhí)政能力和執(zhí)政方式問題進行了認(rèn)真的討論，并通過了《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出了科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的問題。在2014年的十八屆四中全會上又作出了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，進一步確定了“依法執(zhí)政”的觀念，深刻闡述了“法治中國”建設(shè)中的一系列問題。這意味著在我國建立“法治中國”的目標(biāo)已經(jīng)確立，并開始實現(xiàn)由“人治”向“法治”體制的轉(zhuǎn)變。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨也在加強和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，走向科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政。在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神，全面推進依法治國專題研討班開班式的重要講話［1］中，習(xí)近平同志指出，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，這就是黨的領(lǐng)導(dǎo)力量的體現(xiàn)。這進一步揭示了黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面依法治國、厲行法治的政治保障；法治，是黨的領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)途徑和實施過程，二者必須統(tǒng)一起來。

但是，這一轉(zhuǎn)變是艱巨的，它不僅是要制定一系列法律和法規(guī)，而且要改變現(xiàn)有的政治體制，還要從內(nèi)心改變“以黨治國”的觀念和思維方式。現(xiàn)實中還存在、殘留著一些“人治”的痕跡。比如，法律的權(quán)威還未樹立起來。在很多人看來，黨的政策高于法律。比如，黨的領(lǐng)導(dǎo)人，包括地方領(lǐng)導(dǎo)人，都是實際上的一把手或者說缺乏明晰權(quán)力邊界的中心，掌握有無限的權(quán)力（特別是人事、財政等資源要素方面）。而其權(quán)力的取得盡管有著一定的民主途徑，但是實際上是過于單純依靠上級任命的成分較大。這使他們行使權(quán)力中存在著可以不對法律負責(zé)、不對所在地區(qū)的民眾負責(zé)的可能性和現(xiàn)實性。這是必須彌補的。再比如，“黨政不分”，在實際的決策和執(zhí)行過程中仍然很大程度上存在，而對黨委及其中的負責(zé)人的監(jiān)督制約問責(zé)還有待于明確和加強。地方黨委的有些活動尚未被納入法律的軌道，而是遵從行政化的一套辦事。顯然，這些情況是與依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)所應(yīng)追求的法律權(quán)威不相一致的，因為它不是把黨的權(quán)威融入法律的權(quán)威之中，而是把它們放在法律權(quán)威之外、之上的位置，在根本上是不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)、不利于人民民主、不利于厲行法治的。

三、對改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的若干建議

鑒于上述以前存在而現(xiàn)在仍有殘留的問題②，我們必須從以下幾方面改進：

1.必須調(diào)整現(xiàn)有的治理體系，改變“以黨治國”的體制，糾正在治理中直接插手和包辦一切的作法，迅速提升執(zhí)政黨的素質(zhì)和能力，復(fù)歸其“執(zhí)政黨”的角色，發(fā)揮其政治領(lǐng)導(dǎo)作用。執(zhí)政黨作為一種政黨，仍然是一種社會團體，不能與國家機關(guān)混為一體，因而它不能直接使用國家權(quán)力和具體參與社會治理工作，只能間接地作為執(zhí)政黨發(fā)揮其政治領(lǐng)導(dǎo)作用。否則，就會發(fā)生角色錯位的問題，就會使執(zhí)政黨難以發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)的作用，也難以潔身自好，出現(xiàn)腐敗問題。所以必須進行體制的某些改革，使黨與政分開，使黨組織保持其群眾性政治社團的身份。這其中的關(guān)鍵是處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與法律權(quán)威的關(guān)系，融合黨的領(lǐng)導(dǎo)于法律權(quán)威之中。黨的領(lǐng)導(dǎo)與法律權(quán)威是可以統(tǒng)一的，因為法律權(quán)威是虛的，需要落實，黨的領(lǐng)導(dǎo)是一種組織領(lǐng)導(dǎo)，它是落實法律權(quán)威必不可少的手段。因此二者在本質(zhì)上并不矛盾，是可以統(tǒng)一的。辦法就是改變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，使黨的領(lǐng)導(dǎo)圍繞法律的制定和實施進行，使黨的組織和領(lǐng)袖人物的活動以法的名義和通過法律的程序來領(lǐng)導(dǎo)，而不是以黨組織和書記個人的名義來號召人民。這樣一來，黨組織活動才具有合法性，黨組織和黨的領(lǐng)袖人物的權(quán)威，才會真正樹立起來，才不會與法治國家的觀念相對立?？傊?，在法治國家中法律的權(quán)威與黨的領(lǐng)導(dǎo)是可以統(tǒng)一起來的，統(tǒng)一的辦法是在維護和不損害法律權(quán)威的前提下，維護黨的權(quán)威和堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，而要達此目的就必須為維護法律的權(quán)威而使用黨的領(lǐng)導(dǎo)，即把黨的領(lǐng)導(dǎo)用之于制定和實施法律的活動中，而不是在法律之外另搞一套，另樹一個權(quán)威。只有如此，才能建立起真正的法治國家，也才能真正發(fā)揮執(zhí)政黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)作用，并從中樹立起自己在群眾中的威望。這就是說，在法治國家建設(shè)中，不是不要黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是黨如何領(lǐng)導(dǎo)，它要求黨以法的名義和通過法律的程序來領(lǐng)導(dǎo)，黨在國內(nèi)和黨在法下，把黨的活動納入法律的軌道，遵照民主法治原則來領(lǐng)導(dǎo)。

不僅如此，要真正發(fā)揮執(zhí)政黨在社會治理中的應(yīng)有作用，還必須使其適應(yīng)現(xiàn)代民主法治社會的需要，改變自己的活動方式，使之民主化和法治化，成為一個成熟的現(xiàn)代化的執(zhí)政黨。

所謂政黨活動的民主化指的是政黨能遵循民主精神進行活動，這包括對外和對內(nèi)兩個方面：第一，對外的民主化指的是它能以民主的觀念為指導(dǎo)，正確地理解和處理它與人民以及它與其他社會組織的關(guān)系。這就是說，它應(yīng)該認(rèn)識到自己只是人民中一部分人的政治代言人，因而它必須忠實地表達這部分人的政治訴求，而不能以黨的領(lǐng)袖人物的個人意志取而代之。先進的政黨意味著它具有更大的代表性和所代表的社會勢力是先進生產(chǎn)力和先進的科學(xué)文化，即江澤民同志所說的“三個代表”。只有這樣的政黨才能得到更大多數(shù)人民的擁護，從而獲得執(zhí)政權(quán)。第二，對內(nèi)的民主是指遵循民主原則來組建政黨和開展黨內(nèi)活動，其中最為重要的是遵循民主原則來處理黨的領(lǐng)導(dǎo)人和普通黨員的關(guān)系，要樹立一個觀念，即他們之間是平等的，不存在人身依附關(guān)系，因而領(lǐng)導(dǎo)不是自封的，而是由黨員民主選舉的。這意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)必須向黨員負責(zé)，并接受黨員的監(jiān)督；黨的權(quán)力的掌握者是黨員大會或黨員代表大會，而不是領(lǐng)導(dǎo)者個人。黨的重大決策應(yīng)由黨員大會或黨員代表大會作出，而不是黨委會，更不是領(lǐng)導(dǎo)者個人。

所謂政黨活動的法治化，就是要把政黨的活動納入法律的軌道，它也包括兩方面的內(nèi)容：其一，對于一般政黨而言，就是要使自己的活動合乎法治的要求，這包括黨內(nèi)的活動和黨外與其他政黨交往、與私人和私人組織的交往，以及參與國家機關(guān)的活動或“參政議政”活動，都必須依法而行，不能做違法亂紀(jì)的事。對內(nèi)活動的法治化要求各政黨不僅黨內(nèi)活動有一套比較完整的規(guī)章制度，嚴(yán)格地遵守這些規(guī)章制度，而且要求這些規(guī)章制度不得背離民主國家關(guān)于政黨活動的法律。也就是說它們在精神上應(yīng)與國家的法律相一致。其二，對執(zhí)政黨而言，它除了與其他政黨一樣外，還應(yīng)注意的就是執(zhí)政活動的依法問題，用現(xiàn)在流行的話來說就是“依法執(zhí)政”的問題。這里也包括兩個方面的內(nèi)容：一方面就是執(zhí)政黨地位的取得應(yīng)通過法律的途徑，對我國來說，雖然作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位早為法律所規(guī)定，但作為個人的中共黨員能否進入國家權(quán)力機構(gòu)卻是不確定的，必須通過各地人民的定期選舉，否則不具有合法性。另一方面，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，應(yīng)努力改進現(xiàn)有的執(zhí)政觀念和執(zhí)政方式，學(xué)會“依法治國”或“依法執(zhí)政”。即不直接用黨的政策和黨的領(lǐng)導(dǎo)人的指示號令人民，而是用法律的形式表達自己的意志和用法律規(guī)定的方式統(tǒng)領(lǐng)全國人民的行動。這里最重要的是在立法機關(guān)抓緊立法活動，建立適合我國國情的社會主義法律體系，使我國首先做到有法可依；其次就是要使這些已有的法律落實在全國人民的行為中，這其中最重要的是動員各級黨組織和在國家機關(guān)工作的黨員帶頭守法，使他們成為遵守法律的模范和帶頭人。為此，對黨員的違法行為必須嚴(yán)懲，不能以黨內(nèi)的紀(jì)律處分代替法律處分③。

我們認(rèn)為，只有執(zhí)政黨的活動民主化和法治化之后，才能成為一個合格的執(zhí)政黨，也才有相應(yīng)的執(zhí)政能力，包括治理自身存在的腐敗問題。因為執(zhí)政黨的活動民主化和法治化之后，才能使“黨政分開”，使黨組織不直接掌握國家權(quán)力，從而才能避免“以權(quán)謀私”的腐敗問題發(fā)生。因此，應(yīng)該改變現(xiàn)有的治理體系的結(jié)構(gòu)，變單一的治理主體為多元主體，變更執(zhí)政黨在治理體系中的地位，由實際操作者變?yōu)槌鲋\劃策的領(lǐng)導(dǎo)者。

總之，治國先治執(zhí)政黨，只有執(zhí)政黨角色明確，才能正確地領(lǐng)導(dǎo)全國人民抓好社會治理工作。因為只有執(zhí)政黨真正地樹立起民主觀念，才能改變執(zhí)政黨在社會治理中的錯位和單打一傾向，回歸執(zhí)政黨應(yīng)有的角色和改變“包打天下”的想法，改變“黨在國上”和“黨政不分”的體制，理順法律權(quán)威和黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，融黨的領(lǐng)導(dǎo)于法律權(quán)威之中［2］。習(xí)近平同志在《首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》［3］中就旗幟鮮明地指出，維護憲法權(quán)威，就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現(xiàn)。這就在本體、本質(zhì)上指出黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民利益之間的內(nèi)在一致性。他還進一步在正反兩方面指出對憲法尊嚴(yán)和法律權(quán)威的損害，不應(yīng)僅僅在法治的層面和領(lǐng)域加以看待，而應(yīng)在三者高度統(tǒng)一的角度深刻認(rèn)識其嚴(yán)重危害。他指出，只要我們切實尊重和有效實施憲法，人民當(dāng)家作主就有保證，黨和國家事業(yè)就能順利發(fā)展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權(quán)利和自由就無法保證，黨和國家事業(yè)就會遭受挫折。這樣在樹立法律權(quán)威、維護憲法尊嚴(yán)的同時，黨才能獲得最高的權(quán)威，才使其執(zhí)政具有正當(dāng)性，也才能真正地發(fā)揮其作為執(zhí)政黨在社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，培育和扶持各種社會組織，選擇好各種治理手段，使各盡其力，相輔相成，最大效率地治理社會問題。

2.必須用系統(tǒng)論和多元論的觀念指導(dǎo)我國的社會治理工作，迅速改變在社會治理中由共產(chǎn)黨“包打天下”的狀態(tài)，充分發(fā)揮非政府組織和基層社會組織在社會治理中的作用。社會治理領(lǐng)域、層次和所要治理的問題很多，因而其治理絕非任何一種社會組織所能完成的。它需要各種社會組織分工合作，共同來做。國家和執(zhí)政黨在其中所直接抓的只是政治性或全局性的社會問題。至于那些非政治性的社會問題的治理，則根據(jù)其性質(zhì)，由各種社會組織治理。國家和執(zhí)政黨無須治理、也無力治理。因為，社會地域遼闊，人員眾多，事項復(fù)雜而瑣碎，有的技術(shù)性很強。國家和執(zhí)政黨不該管，也管不了。而各種社會組織，正是適應(yīng)不同的需要而產(chǎn)生的，它們從事相應(yīng)的社會治理，是適得其所，也會得心應(yīng)手。國家和執(zhí)政黨就應(yīng)該放手讓它們從事這些方面的治理工作，不要直接干預(yù)或取而代之。否則，是站錯了地方，是奪人之美，是干自己不該干或力所不及的事。這樣只會把社會搞亂，把事情搞砸，對社會治理而言適得其反，就像用大炮打蒼蠅一樣。社會治理中各種社會組織各有其責(zé)，各有其能，應(yīng)各負其責(zé)，各盡其能。應(yīng)本乎自然，讓這些非政治性的社會組織成長起來，發(fā)揮在社會治理中國家和政黨難以發(fā)揮的作用。當(dāng)然，這不是說國家和執(zhí)政黨不應(yīng)管理非政治性的社會問題的治理，因為這些社會問題的治理是社會治理的基層和最主要的部分，也會轉(zhuǎn)化為政治問題。它們關(guān)乎最基本的社會秩序，沒有這些秩序，人們的身體和靈魂就難以安定。只有這些領(lǐng)域的問題治理好了，人們才會有一個溫馨的家庭，有一個好的單位和工作，有一個良好的自然環(huán)境和社會治安狀況，人們心靈上才有一個落腳之處，才會感到踏實。否則，社會就會陷入嚴(yán)重的危機之中，什么政治信仰、愛國熱情等都成了空話。那么，國家和執(zhí)政黨在非政治性社會問題的治理中擔(dān)當(dāng)著什么角色和發(fā)揮著什么作用呢？我們認(rèn)為就是政治上的領(lǐng)導(dǎo)和管理。因為基層的各種社會組織的秩序有價值取向問題，它們相互之間也會發(fā)生某種沖突，這就有一個政治定向和協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問題，必須從宏觀上給予指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和控制，并對有害的組織，如恐怖組織、走私販毒集團、宗教邪惡組織、黑社會組織等的活動，加以限制和打擊。這樣才能統(tǒng)合各種社會治理，抓住社會治理中的重大問題，使社會治理形成一個和諧的體系和發(fā)揮更大的效應(yīng)。

3.必須真正地選擇和學(xué)會“法治”的模式?！胺ㄖ巍笔强偨Y(jié)幾千年來人類社會治理經(jīng)驗基礎(chǔ)上摸索出來的一種比較合理的社會治理模式，它與市場經(jīng)濟和民主政治之間有一種內(nèi)在的邏輯關(guān)系，也與人的自由、平等的本性和追求正義的目的是相一致的。真正全面實施法治，必需樹立法律權(quán)威、維護憲法尊嚴(yán)，轉(zhuǎn)變和擯棄過去片面依賴“政策”、指示和政治運動的治國模式。2012年11月8日，黨的十八大報告明確要求，“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。這里在“法治思維”之后，第一次增加了“法治方式”。2012年12月4日，習(xí)近平總書記《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》［3］中指出：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作?！绷?xí)近平總書記的這一講話，將“法治思維”和“法治方式”在全黨領(lǐng)導(dǎo)和治理的全局高度和廣闊領(lǐng)域，由主觀價值和規(guī)范認(rèn)知以及思想邏輯的層面，到外化在客觀行為、方式方法以及實施過程上，強調(diào)主客觀的一致性和實踐法治的徹底性。當(dāng)然厲行法治，不意味著對法律這一種社會規(guī)范體系和類型的極端推崇和片面依賴。黨的十八大以來，習(xí)近平同志數(shù)次強調(diào)“堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來，把他律和自律緊密結(jié)合起來，做到法治和德治相輔相成、相互促進”。德治，對“法治”社會尤為重要，因為社會的和諧根本在于道德觀念和社會理想的統(tǒng)一，在于廣大社會成員有高尚的道德修養(yǎng)，對人生和社會有正確的觀念和態(tài)度。所以治者在治國中不僅要注意制定一整套法律制度，更要注意摸索和創(chuàng)造該社會普遍認(rèn)可的核心價值觀念，還要以之為指導(dǎo)督促社會各部分、各領(lǐng)域、各行業(yè)和不同性別、年齡人群創(chuàng)制更為具體的價值觀念。如人生觀念、家庭觀念、性別觀念、職業(yè)和事業(yè)觀念、市場觀念、政黨觀念等。只有這樣，才能使制定出來的法律是良的，并且能得到人們普遍遵守的。否則，如果只是把“法治”建設(shè)停留于立法活動，從形式上追求它的合理和完整，那么，這一套法律只能是一紙空文。因為，一個只有形式合理性的法律體系是沒有生命力的，一個到處是“壞人”的社會，法律是不會有人遵守的，執(zhí)法者也是不會“依法辦事”的。

4.必須以科學(xué)的法律觀念來指導(dǎo)我國的法治建設(shè)，特別是必須拋棄“國家主義”的治理觀念，應(yīng)用全球化的觀念思考社會治理問題，要把社會治理與人類的命運結(jié)合起來，著眼于人類的長遠存在和發(fā)展，追求更大范圍內(nèi)的社會和諧。它包括國內(nèi)的和諧，也包括國與國、人類與自然的和諧。這種治理稱之為全球治理，而在這種治理中要遵循國際人道主義原則，追求和平與發(fā)展，通過平等協(xié)商的辦法和學(xué)會用法律途徑解決國際糾紛。要認(rèn)識到在進入全球化時代之后，許多社會治理問題都具有全球性，因而解決它們需要通過國際合作的辦法。例如我國的許多恐怖組織都有國際背景，要解決反恐問題離不開鄰國的合作，要想取得比較好的解決效果，雖然主要在于國內(nèi)的發(fā)展和進步，但也離不開睦鄰關(guān)系的建立。只有周圍的國家都聯(lián)起手來，共同合作，才能取得比較好的效果。我國在社會治理中面臨許多新的問題，如反恐，打擊走私、販毒、海盜活動，網(wǎng)絡(luò)犯罪問題，民族和宗教關(guān)系問題等，都有賴于與其他國家的合作。因此，必須有全球的思維，要借助于各種國外力量服務(wù)于國內(nèi)的社會治理工作。這要求我們眼光放寬一點，不要老瞅著國內(nèi)，也不能老瞅著國家的政府組織，要積極地參與和利用各種非政府組織，發(fā)揮他們在社會治理中政府所不能起的作用。這樣才能借別人之力而用之，增強我國的治理能力。

這其中有兩點特別需要注意：

其一，是建構(gòu)社會主義法律體系時，視野要放寬一點，不要把法律只是理解為國家制定法，因而把法制建設(shè)只是理解為立法建設(shè)或構(gòu)建國家法體系，而應(yīng)認(rèn)識到國家制定法之外，還有習(xí)慣法、判例法、學(xué)理法等，它們在某些方面會更有效力，而且國家制定法是從它們中提煉出來的，所以必須給予應(yīng)有的關(guān)注，并把它們協(xié)調(diào)起來，構(gòu)建一個大的、內(nèi)容更為豐富的多層次的動態(tài)法律體系。

其二，在目標(biāo)確定和道路選擇上，不要立足于國外和主要用移植的辦法，而應(yīng)立足于國內(nèi)，多研究中國的國情，包括傳統(tǒng)的法律文化和現(xiàn)在正在發(fā)生的新情況（新的中國特色的法律問題及其解決的辦法），從中吸收更根本的東西。對西方法律文化的觀念和制度，可以借鑒，不應(yīng)照搬。

總之，現(xiàn)代民主政治是政黨政治，而政黨政治并不意味著必然會選擇法治之路，而要走法治之路，就必須使執(zhí)政黨在執(zhí)政時，在進行社會治理時，在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者的作用時，正確地理解“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的科學(xué)涵義，這就是把“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與法律權(quán)威統(tǒng)一起來，融“黨的領(lǐng)導(dǎo)”于法律權(quán)威之中，而不要使它蛻化為“以黨治國”。因此，當(dāng)前我國法治建設(shè)的關(guān)鍵是在堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時，改善黨的執(zhí)政方式，其中關(guān)鍵的關(guān)鍵是其活動的民主化和法治化。

注釋：

①關(guān)于法律權(quán)威的落實離不開政黨的觀點的闡述，可參見拙文《法律權(quán)威與黨的領(lǐng)導(dǎo)》，刊載于《新華文摘》“全面推進依法治國?？保?014年）。

②這些問題是深層次的觀念和體制問題，不是一下子能解決的。

③關(guān)于執(zhí)政黨的民主化和法治化問題，詳見拙著：《法治的觀念和體制：法治國家與政黨政治》最后部分，商務(wù)印書館2013年版。

［1］習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上發(fā)表重要講話［N］.人民日報，2015-02-03（1）.

［2］嚴(yán)存生.融黨的領(lǐng)導(dǎo)于法律權(quán)威之中［J］.環(huán)球法律評論，2014（1）.

［3］習(xí)近平.在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話［EB/OL］.（2012-12-04）［2014-01-23］. http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-12/04/c_113907206. htm.

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嚴(yán)存生，男，陜西大荔人，西北政法大學(xué)刑事法學(xué)院教授。