王國民

努力推進(jìn)城鄉(xiāng)社會救助均衡發(fā)展

王國民

黨的十八屆五中全會提出“十三五”時期要推動基本公共服務(wù)均等和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，推動城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，歸根結(jié)底是在城鄉(xiāng)居民間合理配置公共資源，以提高社會總體的福利水平，達(dá)到公平與效率的權(quán)衡?？梢姡窈笪迥?，社會救助作為公共服務(wù)的一個重要領(lǐng)域，在統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)救助體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)救助均衡發(fā)展，保障困難群體享受更為公平的社會救助制度方面仍大有可為、大有作為。

一、統(tǒng)籌制度建設(shè)強(qiáng)化政策銜接

要建立城鄉(xiāng)一體的社會救助體系，逐步縮小城鄉(xiāng)救助差異，就要從統(tǒng)籌社會救助制度著手，通過提升標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整政策來維護(hù)并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)困難群眾的基本權(quán)利公平。首先要實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)籌?！笆濉逼陂g，我省以出臺《貫徹〈社會救助暫行辦法〉實(shí)施細(xì)則》為標(biāo)志，將城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、城市“三無”和農(nóng)村五保供養(yǎng)等救助制度通盤考慮統(tǒng)籌提出，不再區(qū)分城市和農(nóng)村，體現(xiàn)出我省城鄉(xiāng)社會救助制度在統(tǒng)一框架下發(fā)展，縮小了城鄉(xiāng)社會救助差異。“十三五”期間，在逐步完善救助制度和政策的同時，還應(yīng)把困難群體的生存權(quán)法律化，對統(tǒng)籌社會救助體系的規(guī)范性文件應(yīng)以人大立法的方式予以確立，進(jìn)一步保障困難群體的基本權(quán)利。同時要在社會救助資金投入、信息化建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等方面逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差別。其次要實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌?！笆濉逼陂g，我省城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)按照不低于居民基本生活消費(fèi)支出的30%調(diào)整，城市低保標(biāo)準(zhǔn)由每人每月221元提高到500元，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由每人每年1200元提高到3500元，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)年均增長25.2%和38.3%，農(nóng)村五保集中和分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)也分別提高到每人每年6200元和4300元，年均增長31.7%和27.8%，農(nóng)村基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)年均增長幅度已超過城市。“十三五”期間，我省還應(yīng)進(jìn)一步提高保障標(biāo)準(zhǔn)及各專項(xiàng)社會救助水平，逐步縮小城鄉(xiāng)救助標(biāo)準(zhǔn)差距，鼓勵城鄉(xiāng)差別小的地方、有條件的地方，在逐步縮小城鄉(xiāng)救助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平的基礎(chǔ)上，達(dá)到城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平的一致，使城鄉(xiāng)困難群眾享受到相對公平的基本生存權(quán)利。再次要實(shí)現(xiàn)救助統(tǒng)籌。社會救助制度是建立在底線公平基礎(chǔ)上的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的綜合性保障制度。最低生活保障制度要由其他各項(xiàng)救助制度來配合和補(bǔ)充。由于農(nóng)村低保對象因病致貧、因病返貧比例較大，一旦患大病很難擺脫貧困，因此要將醫(yī)療救助政策和資金向農(nóng)村困難群體拓展和傾斜；要將臨時救助向低收入群體以及低收入以上邊緣群體延伸，實(shí)施階梯式救助，縮小和弱化社會救助的“懸崖效應(yīng)”；要提高農(nóng)村取暖救助標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)困難群眾冬季取暖的均衡救助；要加強(qiáng)對農(nóng)村困難家庭學(xué)生的就學(xué)救助，提高農(nóng)村學(xué)生的整體知識結(jié)構(gòu)和水平，從而改變命運(yùn)、改變家庭。

二、提高養(yǎng)老服務(wù)水平保障農(nóng)村老人老有所養(yǎng)

“十二五”以來，我省圍繞建立健全農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的工作目標(biāo)，不斷完善政策、創(chuàng)新模式、規(guī)范管理，在全省形成了以社區(qū)養(yǎng)老為依托，以公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。截至2015年6月，我省共有農(nóng)村公辦敬老院273家，床位6.1萬多張，供養(yǎng)能力達(dá)到46.2%，共有五保戶13.2萬人。黨的十八屆五中全會提出“積極開展應(yīng)對人口老齡化行動”，可見，養(yǎng)老問題已擺上了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要位置。“十三五”期間，我省應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，采取多種有效措施確保農(nóng)村老年人老有所養(yǎng)。

一是發(fā)展完善養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。認(rèn)真做好養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃，圍繞提高養(yǎng)老能力和養(yǎng)老水平，統(tǒng)籌考慮五保供養(yǎng)對象集中供養(yǎng)和社會養(yǎng)老需求，重點(diǎn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)院進(jìn)行整合，建設(shè)成區(qū)域性中心敬老院；在集中供養(yǎng)能力較低的地方新建敬老院，提高集中供養(yǎng)能力，確保有需求的五保對象能夠及時進(jìn)入供養(yǎng)機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)，并能滿足社會養(yǎng)老的需求；對目前沒有達(dá)到星級評定標(biāo)準(zhǔn)的五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步完善功能，使其符合老年人建筑設(shè)計規(guī)范和星級評定標(biāo)準(zhǔn)。構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的、功能齊備、布局合理、設(shè)施完善的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系。

二是加大失能養(yǎng)護(hù)院建設(shè)。我省農(nóng)村敬老院現(xiàn)有失能半失能老人11 942人，占在院五保對象的31%，養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)需求量大。在確保五保對象集中供養(yǎng)需求的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對集中供養(yǎng)人員的分類管理，逐步向高齡老人、重度殘疾人等失能半失能特殊群體提供護(hù)理服務(wù)，重點(diǎn)在失能半失能人員數(shù)量較多，需求較大的地方建立專門的五保供養(yǎng)人員養(yǎng)護(hù)院，充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的資源優(yōu)勢，積極探索“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”發(fā)展的新路子，為失能半失能群體提供專業(yè)的醫(yī)療、護(hù)理服務(wù)，實(shí)現(xiàn)資源綜合利用，提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營效益。

三是依托社區(qū)健全養(yǎng)老服務(wù)體系。面對農(nóng)村養(yǎng)老的實(shí)際需求和突出問題，發(fā)揮現(xiàn)有農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)勢，將農(nóng)村社區(qū)服務(wù)站與農(nóng)村幸福院資源有效整合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心與農(nóng)村敬老院服務(wù)平臺優(yōu)勢互補(bǔ)，推進(jìn)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)、服務(wù)疊加、協(xié)同發(fā)展。建立農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)和服務(wù)需求信息系統(tǒng)，開展多種養(yǎng)老服務(wù)，完善農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，提供適合實(shí)際、優(yōu)質(zhì)多樣的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，積極發(fā)展和延伸農(nóng)村獨(dú)居、空巢、留守老人看護(hù)服務(wù)鏈條。

三、加強(qiáng)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村困難群眾脫貧目標(biāo)

《“十三五”規(guī)劃建議》提出，“十三五”期間我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。因此加強(qiáng)農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)兩項(xiàng)制度的有效銜接，對于切實(shí)保障農(nóng)村困難群眾基本生活，加快貧困群眾脫貧具有重要的現(xiàn)實(shí)作用。我省應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)并完善農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)兩項(xiàng)制度的有效銜接。一是完善工作運(yùn)行機(jī)制。發(fā)揮好各級社會救助聯(lián)席會議制度和扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組作用，完善社會救助“一門受理、協(xié)同辦理”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民政社會救助信息系統(tǒng)與扶貧建檔立卡信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通和資源共享，確保兩部門能夠及時掌握困難群眾享受低保救助和扶貧政策情況，為科學(xué)扶貧、精準(zhǔn)扶貧打下信息化技術(shù)基礎(chǔ)。二是加強(qiáng)低保、扶貧標(biāo)準(zhǔn)銜接及貧困對象識別銜接。完善農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)的制定原則和方法，建立標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步縮小兩個標(biāo)準(zhǔn)之間的差距。推進(jìn)農(nóng)村困難家庭收入和財產(chǎn)認(rèn)定辦法的有效落實(shí)，規(guī)范家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查機(jī)制，使農(nóng)村低保對象和扶貧對象認(rèn)定采取大致相同的操作辦法。由民政部門認(rèn)定的農(nóng)村低保對象和特困供養(yǎng)人員全部納入貧困人口，不再重復(fù)認(rèn)定，扶貧部門再根據(jù)每個家庭的具體情況從中挑選適合扶持的對象。三是發(fā)揮農(nóng)村低保“兜底保障”作用。進(jìn)一步健全和完善農(nóng)村低保和特困人員供養(yǎng)制度，落實(shí)“應(yīng)保盡保”要求。對沒有勞動能力和暫時無法通過扶貧開發(fā)脫貧的困難群眾納入農(nóng)村最低生活保障范圍，實(shí)施“兜底保障”。對已經(jīng)脫貧的群眾在遇到困難時要通過醫(yī)療救助、臨時救助等給予適當(dāng)救助，使其不再返貧。

四、強(qiáng)化農(nóng)村社會救助服務(wù)能力提升整體公共服務(wù)水平

相對城市來講，農(nóng)村地域廣闊、村屯分散、家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查較為復(fù)雜，社會救助工作開展更為繁瑣和艱巨，因此應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村社會救助基層能力建設(shè)，從而有效地提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平。一是強(qiáng)化隊伍建設(shè)。我省于2009年在全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了公共服務(wù)中心，配備了工作人員，但目前來看，一些地方的編制和待遇問題還沒有得到較好解決，基層工作人員專業(yè)素質(zhì)仍欠缺。因此要進(jìn)一步落實(shí)好基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會救助經(jīng)辦人員編制和待遇，通過政府購買服務(wù)等方式充實(shí)提升基層經(jīng)辦工作人員隊伍；要采取多種方式對救助工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，努力提高基層救助工作人員的素質(zhì)和水平；要明確有效的工作獎懲辦法，獎優(yōu)罰劣、優(yōu)勝劣汰；要大力發(fā)展專業(yè)社區(qū)隊伍積極投身參與到社會救助工作中，提升社會救助的綜合救助能力和社會效益。二是強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)投入。受農(nóng)村自然條件限制，農(nóng)村社會救助工作成本更高，省級財政應(yīng)對基層社會救助工作經(jīng)費(fèi)實(shí)行普惠型投入，市縣兩級加大對農(nóng)村社會救助經(jīng)費(fèi)投入，以保證社會救助的受理、入戶、核查、審核審批、動態(tài)管理等一系列工作程序保質(zhì)高效完成。由于基層低保經(jīng)辦人員任務(wù)繁重，特別是隨著救助面的逐步擴(kuò)大，救助對象從原有的單純申請救助人員，發(fā)展到現(xiàn)在的較多高風(fēng)險人群，如吸毒人員、刑滿釋放人員、精神病患者等，基層工作人員在承擔(dān)超強(qiáng)度工作的情況下，還要將大量的工作精力放在對上述人員的政策解釋和安撫工作中，有的已超負(fù)荷工作。因此應(yīng)切實(shí)提高基層社會救助經(jīng)辦人員工資待遇。三是強(qiáng)化保障條件。全面加強(qiáng)農(nóng)村社會救助信息化建設(shè)，提升社會救助工作效率和信息化水平；進(jìn)一步完善農(nóng)村居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查辦法，確保農(nóng)村社會救助的公平公正；進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)中心平臺建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮好暢通渠道、提升效率、服務(wù)群眾的作用。

（作者系黑龍江省民政廳副巡視員）

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