顏運秋 余 彥

我們究竟需要什么樣的環(huán)境民事公益訴訟*—最高院環(huán)境民事公益訴訟解釋《征求意見稿》評析

顏運秋 余 彥**

為了進一步明確和落實環(huán)境民事公益訴訟制度，為環(huán)境民事公益訴訟的有效開展創(chuàng)造更多有利的條件，最高人民法院前不久發(fā)布了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（征求意見稿）》。如何客觀并理性評價《征求意見稿》的進步性與不足，為司法解釋獻計獻策，尤為必要。對于《征求意見稿》的進步之處，應(yīng)當充分證成并給予肯定，防止這些方面在《解釋》最終定稿時“不進反退”；對于《征求意見稿》中仍然存在的不足，尤其是原告范圍、管轄規(guī)則以及制度銜接三大重點問題也應(yīng)當結(jié)合具體國情以及國外成熟經(jīng)驗進行科學(xué)評判，以期《解釋》能夠更有效地保障環(huán)境民事公益訴訟的實施和發(fā)展，進而更好地保護生態(tài)環(huán)境。

環(huán)境民事公益訴訟 環(huán)境行政公益訴訟 司法解釋

最高人民法院于2014年10月制定了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（征求意見稿）》（以下簡稱為《征求意見稿》）并向社會公開，廣泛聽取意見和建議?！墩髑笠庖姼濉芬?guī)定，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織依據(jù)民事訴訟法、環(huán)境保護法等法律的相關(guān)規(guī)定，對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟，符合民事訴訟法相關(guān)規(guī)定的，人民法院應(yīng)予受理。應(yīng)該看到，《征求意見稿》是最高人民法院在立足實際基礎(chǔ)上求真務(wù)實并考慮學(xué)界及實務(wù)界意見后的結(jié)果。雖然《征求意見稿》使得新《民事訴訟法》第55條以及新《環(huán)境保護法》第58條關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的各方面抽象規(guī)定更加具有可操作性，但是距離學(xué)界和實務(wù)界期待的環(huán)境民事公益訴訟制度還有很多問題亟待解決。在這些問題之中，原告范圍、管轄規(guī)則以及制度銜接三類問題最為重要，需要引起足夠重視。

一、原告范圍的合理界定

羅馬法諺有云：“無原告即無法官”。任何訴訟的開始都是因為原告的起訴，若無原告起訴行為，整個訴訟程序無法開始?；谠嬖谠V訟程序中如此重要的作用，對適格原告范圍必須進行準確界定。傳統(tǒng)的訴訟理論對原告范圍限定在“直接利害關(guān)系原則”認定范圍內(nèi)，即只有直接利益受到損害的人才能夠作為原告提起相應(yīng)訴訟。這種限定顯然對環(huán)境民事公益訴訟這一新型訴訟制度的開展極為不利。訴訟以解決社會矛盾為最終目的，當某類社會矛盾以及相應(yīng)個案大量涌現(xiàn)的時候，相應(yīng)的訴訟形式就有了存在的基礎(chǔ)。當前我國環(huán)境污染日益嚴重，全國多地深陷“十面霾伏”的危險境地之中，如果任由環(huán)境問題愈演愈烈，在不久的將來，改革開放30多年來創(chuàng)造的物質(zhì)繁榮因為生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)的崩塌而毀滅并不僅僅是危言聳聽。環(huán)境民事公益訴訟無疑是有效遏制環(huán)境污染，保護生態(tài)環(huán)境的良方之一。而環(huán)境民事公益訴訟原告資格的擴張就是這項制度能否真正發(fā)揮自身應(yīng)有作用的最大障礙。只有合理厘定環(huán)境民事公益訴訟原告的范圍，才能使制度價值既能得到最大發(fā)揮，也能避免“訴訟爆炸”帶來過多訴累。就《征求意見稿》針對原告范圍的規(guī)定而言，有一定的進步之處：

第一，重申《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，再次提及了“法律規(guī)定的機關(guān)”有提起訴訟的權(quán)利。新《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上且無違法記錄。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益?！倍?013年1月1日開始實行的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！毙隆董h(huán)境保護法》第58條相比《民事訴訟法》第55條而言，對環(huán)境公益訴訟原告資格與范圍的規(guī)定，嚴格得多。無論按照“特別法優(yōu)于一般法”還是“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則，“法律規(guī)定的機關(guān)”似乎都沒有提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利。這樣無疑將大量應(yīng)該適格的原告排除在外，不利于環(huán)境民事公益訴訟制度作用的發(fā)揮。基于這一問題，《征求意見稿》在第1條就明確規(guī)定上述主體有提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利，有效保障了環(huán)境民事公益訴訟適格原告的應(yīng)有范圍，進而使得環(huán)境民事公益訴訟的制度具備了充分發(fā)揮其作用的前提條件。

第二，對社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的條件有了適當放寬?！墩髑笠庖姼濉穼⑿隆董h(huán)境保護法》第58條中的“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”解釋為“設(shè)區(qū)的市、自治州、盟、地區(qū)，不設(shè)區(qū)的地級市，直轄市的區(qū)、縣以上人民政府民政部門”，使得適格的社會組織范圍有了一定程度的擴展；《征求意見稿》還將“專門從事環(huán)境保護公益活動”解釋為“章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護社會公共利益，且從事環(huán)境保護公益活動”，也使得大量主要從事環(huán)境公益活動并少量涉足其他事務(wù)的社會組織有了提起環(huán)境民事公益訴訟的可能。

但是，在看到上述進步的同時，仍應(yīng)看到許多更加值得關(guān)心的原告范圍問題并沒有得到明確回應(yīng)，許多一直困擾環(huán)境民事公益訴訟的實質(zhì)問題并沒有得到真正解決。

第一，“法律規(guī)定的機關(guān)”依然不明確?！墩髑笠庖姼濉冯m然重申《民事訴訟法》第55條 “法律規(guī)定的機關(guān)”有提起訴訟的權(quán)利。但是，對于具體哪些“法律規(guī)定的機關(guān)”有提起訴訟的權(quán)利仍然沒有一個令人滿意的解釋。從學(xué)界的探討和實務(wù)界的具體個案實踐來看，應(yīng)當重點明確檢察機關(guān)以及環(huán)保行政機關(guān)的起訴權(quán)利。

1. 明確檢察機關(guān)的環(huán)境民事公益訴訟起訴權(quán)。檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，依法行使國家的檢察權(quán)。在當代，社會組織、社會關(guān)系和社會利益呈現(xiàn)出群體化、集團化的特征，基本權(quán)利義務(wù)也不再專屬于特定個人，出現(xiàn)了泛個人的、集體的、社會的和社團的權(quán)利義務(wù)。①蔡守秋：《環(huán)境資源法教程》，武漢大學(xué)出版社2001年版，第53頁。就公共環(huán)境而言，一旦環(huán)境遭到破壞，不但對具體波及到的當事人不利，更是對國家利益和社會公共環(huán)境利益的損害。因此，通過檢察機關(guān)提起和參與民事訴訟等手段，來加強對環(huán)境領(lǐng)域的干預(yù)是各國的通用做法。在我國，盡管當前法律沒有明文規(guī)定檢察機關(guān)擁有提起環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定，但是在各地檢察機關(guān)進行的一系列有益嘗試和制度探索情況看，的確取得了令人滿意的成果，對環(huán)境保護也起到了積極的作用。②如2008年廣州市番禺區(qū)檢察院訴東泰皮革廠一案。2008年7月初，廣州市環(huán)境監(jiān)察支隊番禺大隊接到群眾舉報：位于番禺區(qū)東涌鎮(zhèn)官坦村的蝦導(dǎo)工業(yè)區(qū)出現(xiàn)了一條長達近百米的“紅色”水帶。番禺區(qū)環(huán)保局迅速派出執(zhí)法人員對該河涌附近的工廠進行逐家排查。經(jīng)過調(diào)查，執(zhí)法人員終于找到了污染的源頭—東泰皮革廠。針對這一案件事實，番禺區(qū)檢察院大膽提出合作設(shè)想—通過環(huán)境公益訴訟來加強執(zhí)法力度。在查證、污染鑒定等證據(jù)確鑿的情況下，檢察院以訴訟主體的身份對污染單位提起公訴。 4個月后，番禺區(qū)檢察院迎來了首宗環(huán)境公益訴訟案件的勝訴。廣州海事法院公開宣判，判決支持檢察機關(guān)提出的所有訴訟請求，賠償款項由原告受償后上交國庫，專門用作河流污染治理。相對于其他原告，檢察院有著得天獨厚的人力、財力以及專業(yè)優(yōu)勢。明確檢察機關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟適格原告，能夠更好地遏制環(huán)境污染，維護公眾環(huán)境利益。

2. 明確環(huán)境行政機關(guān)的環(huán)境民事公益訴訟起訴權(quán)。從環(huán)境行政職能角度來看，行政機關(guān)可以分為環(huán)境行政機關(guān)和其他行政機關(guān)。就其他行政機關(guān)而言，由于其職權(quán)與編制、預(yù)算等均有嚴格的法定性，參與環(huán)境民事公益訴訟可能影響其本身職責(zé)的行使，因而不應(yīng)作為環(huán)境民事公益訴訟的原告。③張敏純、陳國芳：《環(huán)境公益訴訟的原告類型探究》，載《法學(xué)雜志》2010年第8期。而環(huán)境行政部門是否能夠作為環(huán)境公益訴訟的適格原告，學(xué)界存在爭議。④參見姜明安：《行政訴訟中的檢察監(jiān)督與行政公益訴訟》，載《法學(xué)雜志》2004年第5期；王小鋼：《為什么環(huán)保局不宜做環(huán)境公益訴訟原告？》，載《環(huán)境保護》2010年第1期。筆者認為，應(yīng)當賦予環(huán)境行政部門提起環(huán)境民事公益訴訟的資格。（1）賦予環(huán)保行政部門起訴權(quán)有利于克服這些部門環(huán)境行政權(quán)的局限，保障環(huán)境監(jiān)管真正實現(xiàn)。仍舉廣州市番禺區(qū)檢察院訴東泰皮革廠一案為例，此案中表面強勢的環(huán)保局實際權(quán)力極其有限，即只能就污染行為本身進行行政處罰，而對權(quán)限以外的環(huán)境賠償無能為力。如果本案中檢察院沒有提起公益訴訟，而環(huán)保局自身又無起訴權(quán)利，則如此嚴重的環(huán)境問題就有可能面臨著環(huán)境行政層面和法律層面均無法有效解決問題的危險。（2）從已有的環(huán)境行政機關(guān)作為原告的判例來看，絕大多數(shù)取得了較為理想的結(jié)果?；裟匪拐f：“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗?！崩硐氲姆蓪嵺`結(jié)果也可以成為制度構(gòu)建的理由。如2007年“貴州環(huán)境民事公益訴訟第一案”—貴陽市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司案，使得貴陽市百萬市民的飲用水源紅楓湖的水質(zhì)免受化工生產(chǎn)的污染；2010年“云南環(huán)境民事公益訴訟第一案”—昆明市環(huán)保局訴三農(nóng)農(nóng)牧有限公司案，使得受到污染的大龍?zhí)董h(huán)境治理費用得到法律保障?？梢?，環(huán)境行政機關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟的適格原告不僅得到了學(xué)理分析層面的證成，更有實踐層面的合理性。但是，環(huán)境行政機關(guān)提起公益訴訟并非完全沒有限制。由于此項內(nèi)容涉及后文需要探討的制度銜接問題，此不贅述。

第二，對社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的條件沒有實質(zhì)放開。盡管《征求意見稿》已經(jīng)對《環(huán)境保護法》第58條中對社會組織提起訴訟的適格要求進行了一定程度的放寬，但是從學(xué)界討論和一些地方法院對環(huán)境民事公益訴訟的有益嘗試來看，社會組織在環(huán)境民事公益訴訟的具體實施過程中仍然困難重重。從應(yīng)然角度分析，法律應(yīng)當將盡可能多的社會組織納入到環(huán)境民事公益訴訟適格原告范圍之中。根據(jù)《社會團體登記管理條例》第6條第1款的規(guī)定，“國務(wù)院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關(guān)”，但以上規(guī)定有例外情況，這種例外情況體現(xiàn)在下列兩個方面。（1）有不需要根據(jù)該條例規(guī)定登記的社會團體。根據(jù)該條例第3條的規(guī)定，“下列團體不屬于本條例規(guī)定登記的范圍：(一) 參加中國人民政治協(xié)商會議的人民團體；(二) 由國務(wù)院機構(gòu)編制管理機關(guān)核定，并經(jīng)國務(wù)院批準免于登記的團體；(三) 機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準成立、在本單位內(nèi)部活動的團體”。這三類團體不需要在民政部門登記，但也屬于合法社會團體，這些社會團體當中的一部分也可能在環(huán)境保護以及提起環(huán)境民事公益訴訟方面發(fā)揮積極作用。（2）需要根據(jù)該條例登記，但并不在民政部門登記。根據(jù)該條例第6條第3款的規(guī)定，“法律、行政法規(guī)對社會團體的監(jiān)督管理另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”。也就是說，民政部門并非社會團體的唯一登記機關(guān)。上述兩種情況的社會團體組織是合法組織，也都有對環(huán)境民事公益訴訟制度完善產(chǎn)生積極影響的可能性，若《征求意見稿》在最終定稿時仍對這兩類團體不予關(guān)注，僅僅因為注冊的問題就剝奪了其起訴資格，不能不說是一種巨大的遺憾。從實然角度分析，結(jié)合新《環(huán)境保護法》第58條和《征求意見稿》的相關(guān)規(guī)定，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的民間環(huán)保組織需要：（1）在民政部門登記；（2）登記民政部門級別需要在設(shè)區(qū)的市級以上。就當前我國社會組織的注冊情況而言，注冊方式主要有：社團注冊、民辦非企業(yè)單位注冊、工商注冊、未注冊。其中，工商注冊和未注冊情況下的社會組織當然不符合新法的起訴條件規(guī)定，民辦非企業(yè)單位注冊雖然符合新法的從寬規(guī)定，但是結(jié)合“章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護社會公共利益，且從事環(huán)境保護公益活動的”這一規(guī)定，使得民辦非企業(yè)單位注冊情況下的適格主體仍然少之又少。至于社團注冊情況，有學(xué)者根據(jù)調(diào)查指出，2008年76.6%的由政府發(fā)起成立的環(huán)保NGO選擇在民政部門注冊，85.1%的高校環(huán)保社團為高校內(nèi)部社團，接受校團委領(lǐng)導(dǎo)，不需要注冊。草根環(huán)保NGO一般選擇工商注冊，國際環(huán)保NGO尚無法在中國進行注冊。對于未注冊的環(huán)保NGO來說，注冊問題是其發(fā)展的瓶頸。這些組織的身份合法性問題都沒有得到解決，隨時面臨被取締的風(fēng)險。⑤曹明德：《中國環(huán)保非政府組織存在和發(fā)展的政策法律分析》，載《清華法治論衡》（第19輯），清華大學(xué)出版社2013年版，第18～19頁。由以上調(diào)查可以看出，民間環(huán)保組織在民政部門登記的，本來就少之又少，加上“設(shè)區(qū)的市級以上”這一級別限制，僅就注冊標準一項就導(dǎo)致提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟的適格民間環(huán)保組織如鳳毛麟角，只手可算。

第三，個人的訴訟資格仍然沒有得到承認。盡管在環(huán)境民事公益訴訟中，擔心公民個體作為主體將會大大增加案件的數(shù)量，甚至出現(xiàn)訴訟爆炸的現(xiàn)象，在我國當前司法資源極其緊張的背景下是有必要的。但是，無論在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，公民個體在數(shù)量上的優(yōu)勢和內(nèi)在動力方面的積極性都是其他主體所不能比擬的。⑥顏運秋、張金波：《構(gòu)建完整的生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟制度—兼論新民事訴訟法第55條》，載《江西社會科學(xué)》2013年第12期。國外大量國家的立法均承認個人為環(huán)境民事公益訴訟的適格主體，這也應(yīng)當成為我國環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展的一個方向。在美國，環(huán)境公民訴訟制度最早規(guī)定于1970年的《清潔空氣法》之中。該法第304條（a）款規(guī)定：“任何個人”可以“以他自己的名義”對任何違反該法的人（包括國家、環(huán)境行政機關(guān)及其他個人）提起訴訟，要求違法污染排放者停止侵害行為、恢復(fù)原狀或賠償損失。在英國，其《污染控制法》規(guī)定，“對公害，任何人均可起訴”⑦王名揚：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1987年版，第201頁。。在捷克，法律不僅規(guī)定個人有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，而且法律有專門規(guī)定政府應(yīng)當給予通常處于弱勢的個人一方更多支持以及保障環(huán)保法律中公共實施和私人實施的并行不悖。⑧Dietrich Earnhart. Civil Litigation, Access to Government-Held Information, and Coordination of Public and Private Enforcement in the Czech Republic. European Journal of Law and Economics, 6:113-141 1998.印度《憲法》第32條第2款規(guī)定，“最高法院有權(quán)運用任何合適的方法來保障公民基于人身權(quán)利法案等法律規(guī)定的基本權(quán)利”。從此項規(guī)定可以看出，印度《憲法》賦予了最高法院非常大的權(quán)利，因為“合適”這一詞太過于抽象，因此在法律實踐中，印度最高法院有許多其他國家不可能實行的制度創(chuàng)新，一些法律對普通公民及社會組織的限制也因此少之又少。如印度民事訴訟法典特別規(guī)定了涉及公害案件的特別程序。對涉及公害的案件，可以由總檢察長或是任何兩個以上印度公民向法院提起，即使該公民對此公害沒有直接損失的因果關(guān)系。⑨何勤華、李秀清主編：《東南亞七國法律發(fā)達史》，法律出版社2002年版，第123頁。其實，環(huán)境公益訴訟制度的產(chǎn)生就存在一個邏輯前提，即環(huán)境行政部門不可能24小時毫不間斷地對所有的環(huán)境污染源進行有效監(jiān)控，并對所有可能引發(fā)環(huán)境污染的隱患進行預(yù)判并進行相應(yīng)處理。再說，公民個人是環(huán)境公益的直接受益人和環(huán)境公害的直接受害人，是保護環(huán)境最原生的權(quán)利主體，無論是法律規(guī)定的機關(guān)的起訴權(quán)還是社會組織的起訴權(quán)，實際上都是基于民眾的信托或者委托，在法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織怠于行使起訴權(quán)時，公民個人的公益起訴權(quán)就顯得非常必要，我們沒有理由一概懷疑和否定公民個人的環(huán)境公益保護意識和公民個人的環(huán)境公益起訴權(quán)，至于權(quán)利濫用的問題，可以通過制度設(shè)計來約束，不可因噎廢食。如何在條件成熟時將個人納入環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍之內(nèi)，進一步打開環(huán)境公益訴訟私人執(zhí)行的大門，是這次或者以后立法必須考慮的問題。

二、案件管轄的科學(xué)設(shè)計

《征求意見稿》第6條第1款規(guī)定：“第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地或者損害結(jié)果地的中級以上人民法院管轄。”這就使環(huán)境民事公益訴訟的地域管轄以及級別管轄制度得以確定，是一大進步。

第一,地域管轄的明確。關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的地域管轄問題，學(xué)界莫衷一是。一些學(xué)者認為，鑒于環(huán)境案件的公益性，適用污染行為發(fā)生地專屬管轄較為適宜。⑩郭翔：《論環(huán)境民事訴訟的地域管轄》，載《河北法學(xué)》2008年第2期；陳果：《環(huán)境民事訴訟管轄問題研究》，載《法制與社會》2014年第3期（下）。筆者認為，與《征求意見稿》第6條第1款的規(guī)定一致，適用由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地或者損害結(jié)果發(fā)生地的人民法院管轄的特殊地域管轄制度更有利于環(huán)境民事公益訴訟案件的審理。原因在于結(jié)合環(huán)境污染及其造成危害的特點來看，特殊地域管轄中的兩地各有利弊：就污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地而言，該地的人民法院更容易掌握環(huán)境污染行為的主要證據(jù)。但從具體實踐來看，環(huán)境民事公益訴訟被告人所在地與環(huán)境污染行為發(fā)生地通常為同一地點，當?shù)卣牡胤奖Ｗo主義可能對當?shù)胤ㄔ旱墓龑徖碓斐梢欢ㄓ绊?。就損害結(jié)果發(fā)生地而言，該地的人民法院更容易認定環(huán)境污染的具體危害結(jié)果，但在廣域環(huán)境污染案件中，由于污染行為和污染結(jié)果的異地性，使得查清案情的難度較大。鑒于兩地均沒有更為明顯的相對優(yōu)勢，適用靈活性較強的特殊地域管轄顯然更為合適。更為重要的是，選擇某一具體法院進行案件審理的權(quán)利掌握在原告手中，原告完全可以根據(jù)自己對案件的考量，自由選擇管轄法院，因而也不存在一些學(xué)者所認為的特殊地域管轄給環(huán)境民事公益訴訟帶來的消極作用。

第二，級別管轄的基本明確。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2014年6月24日，全國共設(shè)有310個環(huán)境保護審判組織，其中省高院級別的有6個，分別位于貴州省、江蘇省、福建省、海南省、重慶市以及湖北??；中院級別的有52個，基層法院級別的有252個。?張寶：《中國環(huán)境保護審判組織概覽》，http://ahlawyers.fyfz.cn/b/172083;jsessionid=BD0845048A1A0339D890FFF45D188F72?tm p=30&loginUserId=-1&domainUserId=8082，2014年10月15日訪問?！墩髑笠庖姼濉分袑⒁粚弻徏壴瓌t上定位于中級以上人民法院的做法，一定程度上解決了長期以來各地司法機關(guān)在探索審理環(huán)境民事公益訴訟組織形式雜亂無章的問題，契合了環(huán)境民事公益訴訟的案件特點。環(huán)境民事公益訴訟維護的是社會公共的利益，涉及面廣，影響大；中級人民法院相對于基層法院而言，案件數(shù)量少，審判工作壓力小，人員素質(zhì)和審判水平要更高，更能符合環(huán)境民事公益訴訟的審理要求。?葉勇飛：《論環(huán)境民事公益訴訟》，載《中國法學(xué)》2004年第5期。筆者認為，為了確保司法不受地方干擾，第一審環(huán)境民事公益訴訟案件不宜在基層人民法院審理，除非高級人民法院指定?！墩髑笠庖姼濉返囊?guī)定，可能造成中級人民法院裁量權(quán)過大，隨意將第一審環(huán)境民事公益訴訟案件踢給基層人民法院，不便于高級人民法院對移送管轄的監(jiān)督。對于復(fù)雜疑難環(huán)境民事公益訴訟案件，第一審環(huán)境民事公益訴訟案件也不宜在基層人民法院審理，中級人民法院不得認為確有必要的，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理。所以，筆者建議將第6條第3款“中級人民法院認為確有必要的，可以在報請高級人民法院批準后，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理”刪除，或者修改為“中級人民法院認為確有必要的，應(yīng)當將案件移交高級人民法院處理，高級人民法院可以提審，也可以由高級人民法院指定其他中級人民法院或者基層人民法院審理，中級人民法院不得將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理”。

第三，《征求意見稿》第6條第2款“經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)本轄區(qū)環(huán)境和生態(tài)保護的實際情況，在轄區(qū)內(nèi)確定一至五個中級人民法院受理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件。中級人民法院對于環(huán)境民事公益訴訟案件的管轄區(qū)域由高級人民法院確定”的規(guī)定也使得環(huán)境民事公益訴訟案件有了更加有效解決的可能。相對于一般案件，環(huán)境民事公益訴訟案件更多涉及公共利益。而環(huán)境污染對環(huán)境公益的損害多呈現(xiàn)廣域性的特點。由于生態(tài)環(huán)境問題往往不局限于某一特定既有行政區(qū)劃范圍內(nèi)，跨地區(qū)的環(huán)境問題時有發(fā)生。在這種情況下，傳統(tǒng)的管轄規(guī)則不是沒有給予法院足夠的管轄權(quán)限，就是使得多地人民法院爭奪管轄權(quán)導(dǎo)致案件遲遲不能進入實際審理階段。通過深入探究環(huán)境污染的廣域性特點可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境污染的范圍雖廣，但也同樣遵循著一定的規(guī)則分布。例如水域污染主要影響的是河流流經(jīng)地區(qū)，土壤或大氣污染也因為河流或山脈的分隔呈明顯區(qū)域分布?！墩髑笠庖姼濉分刑峒暗墓茌犚?guī)則可以讓各省高級人民法院根據(jù)本省省情更好地分配管轄權(quán)，從而更好地解決廣域性的環(huán)境案件?！墩髑笠庖姼濉返?條第2款的規(guī)定，必將要求高院和中院設(shè)置更多的環(huán)境保護審判組織，而基層法院的環(huán)境保護審判組織要進行壓縮，甚至撤銷，以解決“無米下鍋”的人員閑置現(xiàn)象。

但是，《征求意見稿》第6條也存在明顯的不足。不足之處集中體現(xiàn)在第3款“中級人民法院認為確有必要的，可以在報請高級人民法院批準后，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理”之中。

第一，對于簡單的環(huán)境民事公益訴訟案件，應(yīng)當認同上述條款規(guī)定的合理性。這類案件通常案情簡單，證據(jù)認定難度不大，案件影響區(qū)域有限，基層人民法院同樣可以勝任此類案件的審判工作。如前文提到的貴陽市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司案，就是由貴州省貴陽市清鎮(zhèn)市人民法院進行審理并作出判決，此案對我國環(huán)境民事公益訴訟制度的發(fā)展起到了巨大的示范推動作用。但是，司法實務(wù)中，出現(xiàn)很多把傳統(tǒng)民法上相鄰權(quán)糾紛的案件等同于生態(tài)環(huán)境案件的做法，也出現(xiàn)很多把環(huán)境損害私益賠償案件等同于生態(tài)環(huán)境公益案件的做法，我們認為相鄰權(quán)糾紛的案件和生態(tài)環(huán)境案件、環(huán)境損害私益賠償案件和生態(tài)環(huán)境公益案件，分別屬于兩類不同性質(zhì)的案件，不能混為一談。

第二，針對一些重大疑難案件，上述條款的局限性比較明顯。（1）不存在實際可操作性。相對于基層人民法院，中級人民法院有更為充足的司法資源進行環(huán)境民事公益訴訟的案件審理，試問連中級人民法院都基于各種原因無法勝任的案件，有什么理由相信基層人民法院可以進行更有質(zhì)量的審理工作？管轄權(quán)轉(zhuǎn)移制度的根本目的就在于確保審理結(jié)果的公正性，而重大疑難案件恰恰因為其案情復(fù)雜，涉及面廣，中級人民法院才考慮將案件進行移送審理。在這種情況下，由高級人民法院提審或指定其他中級人民法院管轄比指定基層人民法院更有可行性，也更能保證公正的審理結(jié)果。（2）中級人民法院可能利用該條款惡意適用，歪曲立法本意。根據(jù)該條款，中級人民法院認為確有必要的情況下，在向高級人民法院報批后將案件移送基層人民法院，而基層人民法院在一審后如果當事人不服，則二審仍有可能由移送案件的中級人民法院管轄。這里就存在一個悖論，一審都不合適審理的中級人民法院，為何適合審理該案件的二審？從審理程序上來分析，如果一審存在不合理，仍有可能通過二審加以解決，由于二審是制度內(nèi)常規(guī)程序，因此糾偏的成本更?。蝗绻彺嬖诓缓侠?，則只能通過再審或其他非制度性方法解決，案件糾偏的成本明顯更大，且更容易造成更多后續(xù)問題。由于這種情況在法律實施中有實際存在的可能，有必要增設(shè)條款加以規(guī)避。

三、與其他制度的銜接問題

環(huán)境民事公益訴訟制度不能孤立存在，只有與其他關(guān)聯(lián)制度有機結(jié)合且并行不悖才能發(fā)揮自身的最大作用。在其他種類繁多的關(guān)聯(lián)制度當中，與環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境行政公益訴訟以及其他民事訴訟的銜接最為重要。

（一）與環(huán)境行政執(zhí)法的銜接

應(yīng)該看到，當前環(huán)境行政執(zhí)法仍然是環(huán)境保護的主要手段，環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當處于從屬性的輔助地位。大凡環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境民事公益訴訟之間能夠做到各司其職、有機配合、并行不悖的，大多能夠有效地實現(xiàn)環(huán)境保護，而那些單靠環(huán)境行政執(zhí)法或企圖以環(huán)境民事公益訴訟代替環(huán)境行政執(zhí)法的做法，往往不利于生態(tài)環(huán)境的保護。從國外的經(jīng)驗來看，過多或過少地限制環(huán)境民事公益訴訟的適用，都不利于環(huán)境的有效保護。

印度作為從寬適用環(huán)境民事公益訴訟制度的典型國家，大量原本可以通過環(huán)境行政執(zhí)法或其他方式解決的環(huán)境糾紛最終都進入到訴訟階段。環(huán)境公益訴訟制度大有取行政執(zhí)法而代之的傾向。由于印度環(huán)境民事公益訴訟沒有處理好與環(huán)境行政執(zhí)法的關(guān)系，導(dǎo)致了一系列的問題：（1）司法極度擴張，既違背法理，也妨礙行政執(zhí)法。印度《憲法》第32條規(guī)定，公民有權(quán)請求最高法院采取任何合適的程序保護其基本權(quán)利。基于這一規(guī)定，印度最高法院有如下理解：“《憲法》第32條的規(guī)定不僅是把自由裁量權(quán)賦予法院，同時也是把保護公民基本權(quán)利的責(zé)任交給了法院。法院有權(quán)根據(jù)這一授權(quán)獲得其他附帶的權(quán)利，包括創(chuàng)設(shè)新的救濟方式和為保護基本權(quán)利采用的新的訴訟策略?！?Jona Razzaque. Public Interest Environmental Litigation in India, Pakistan and Bangladesh. Netherlands: Kluwer Law International, 2004. 188.這樣的理解本無可厚非，但是在隨后的法律實踐中，最高法院更加傾向于認為，只要能得到公正的結(jié)果，就是適當?shù)某绦?，不受現(xiàn)存法律甚至是最高法院自己制定的訴訟規(guī)則的約束。如此這般重實體、輕程序，對法的安定性造成了極大破壞。而由此帶來的司法過多干預(yù)也影響到了環(huán)境行政執(zhí)法。許多遵照在先法律規(guī)定而作出的環(huán)境行政執(zhí)法行為，很可能因為最高法院對規(guī)則的過多更改而變得無效甚至違法。（2）司法過于主動，環(huán)境行政機關(guān)無所適從。在印度的環(huán)境民事公益訴訟具體個案中，經(jīng)常出現(xiàn)隨著案件事實逐漸清晰，更多的加害者和受害者可能出現(xiàn)，其他一些政府部門也可能牽扯進來。為了實現(xiàn)保護環(huán)境的目的，法官往往會主動追加訴訟主體或允許原告增加新的訴訟請求。例如在印度甘加河（Ganga River）污染案中，原告原本只就幾家污染企業(yè)進行起訴，法院隨后主動發(fā)出傳票，通知甘加河沿岸所有流經(jīng)城市的市政府參加訴訟，加上其他新增的大型污染工廠，訴訟主體多達上百個。在印度的司法實踐中，此類案件比比皆是，過于隨意地“主動司法”使得案件越審越復(fù)雜，使得更多當事人以及環(huán)境行政機關(guān)苦于訴累，還有可能要承擔比預(yù)期更多的責(zé)任，環(huán)境行政執(zhí)法效果大打折扣。（3）原告資格的過度擴張和訴訟時效的過度放寬，環(huán)境行政執(zhí)法效力遲遲不能確定。如前文所述，印度環(huán)境民事公益訴訟的原告資格極度寬松。盡管印度法律對環(huán)境民事公益訴訟的訴訟時效方面有所規(guī)定，但是在實踐中法官考慮到原告可能在收集證據(jù)、籌集資金方面存在很多困難，一般都不會因訴訟時效駁回原告的起訴。這就使得很多當事人怠于起訴，環(huán)境行政執(zhí)法的最終效力也因此長期處于不確定的狀態(tài)。

德國作為從嚴適用環(huán)境民事公益訴訟制度的典型國家，由于訴訟資格過于嚴格，大量環(huán)境公益訴訟案件因為原告不適格而被法院拒之門外。環(huán)境行政執(zhí)法缺乏有效制約使得環(huán)境保護面臨諸多風(fēng)險。德國環(huán)境公益訴訟今后的重點在于如何擴展適格原告資格范圍，拓寬環(huán)境公益訴訟的受案范圍，最終對環(huán)境行政執(zhí)法進行有效的補充、制約。一直以來，德國法院恪守“專有損害”原則，對本國民間環(huán)保組織以侵害公共利益為由而提起的環(huán)境公益訴訟常常被法院以起訴主體不適格為由駁回。即便德國于2002年通過了《聯(lián)邦自然保全法》，德國環(huán)境公益訴訟的范圍也沒有超出自然保全以外的事項，因而其作用也非常有限。舉德國環(huán)境與自然保護聯(lián)盟北萊茵—西法倫州聯(lián)合會（BUND-NRW）以Trianel電廠有限公司為第三人訴Arnsberg地區(qū)政府案為例，此案中當事人雙方的爭論焦點是《環(huán)境法律救濟法》規(guī)定的環(huán)境保護團體起訴權(quán)的范圍。根據(jù)該法的規(guī)定，獲得資格認證的環(huán)境保護團體，僅可以針對違反保護個人權(quán)利之法律規(guī)范的行政行為提起訴訟。由于原告的部分訴訟請求涉及保護公共環(huán)境利益的法律規(guī)范，北萊茵—西法倫州高等行政法院將案件提交歐洲法院，澄清該法律問題。2011年5月，歐洲法院對德國北萊茵—西法倫州高等行政法院提交的申請作出裁判，認定德國《環(huán)境法律救濟法》違反歐盟相關(guān)環(huán)境保護指令，確認原告的訴訟請求合法，并明確指出歐盟各成員國的法律不應(yīng)將環(huán)境保護團體訴訟的適用范圍局限于侵害個人權(quán)利的行政行為。其實，在此案之前，絕大多數(shù)民間環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟案件甚至沒有進入訴訟階段，在此案后，由于德國的大陸法系傳統(tǒng)，判例盡管具有一定的指導(dǎo)作用，但遠沒有在英美法系國家中重要，很多環(huán)境公益訴訟案件仍然面臨無法起訴的風(fēng)險。?張大海：《論我國環(huán)境保護團體訴訟的建構(gòu)—以德國環(huán)境保護團體訴訟為參考》，載《法律適用》2012年第8期。在這種情況下，德國環(huán)境行政機關(guān)的環(huán)境行政執(zhí)法都缺乏有效監(jiān)督，從而可能對生態(tài)環(huán)境保護帶來重大隱患。

結(jié)合上述兩個國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，對待環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法的科學(xué)態(tài)度應(yīng)當是不偏不倚，張弛有度。為了實現(xiàn)兩者之間的良性關(guān)系，一方面，結(jié)合前文環(huán)境行政機關(guān)作為適格原告的認定條件，在賦予環(huán)境行政機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利時，應(yīng)當尤其注意下列問題：（1）合理界定環(huán)境行政機關(guān)的范圍。一提到環(huán)境行政機關(guān)，大多數(shù)人都認為其為環(huán)保部及其下屬各環(huán)保廳、局的同義詞。這樣的認定范圍顯然過窄。在我國，許多部門雖不隸屬于環(huán)保部，但都享有專門或一定的環(huán)保職權(quán)。前者如前文提到過的“兩湖一庫”管理局，后者如農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等。只有同樣賦予這些部門提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利，才能在法律層面對生態(tài)環(huán)境進行更為全面的保護。（2）明確環(huán)境行政部門提起環(huán)境民事公益訴訟的前提：用盡自身職權(quán)。作為環(huán)境行政機關(guān)，這些部門本來就具有相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管職權(quán)，如果對起訴條件不加任何限制，很容易使環(huán)保行政機關(guān)推卸責(zé)任、怠于行政，將屬于本部門日常工作的內(nèi)容過多地丟給法院，既影響了行政效率，又浪費了司法資源。另一方面，在環(huán)境行政執(zhí)法以及環(huán)境民事公益訴訟之間應(yīng)當留有一定的回旋余地（從民事環(huán)境公益訴訟角度稱此為通告期），以便兩種制度的銜接更加從容不迫。

結(jié)合《征求意見稿》第11條的具體規(guī)定：“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當在10日內(nèi)告知對被告行為負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門?！痹谑芾戆讣蟾嬷嘘P(guān)部門的規(guī)則設(shè)計，說明最高人民法院已經(jīng)認識到了環(huán)境民事公益訴訟在環(huán)境保護制度體系內(nèi)的應(yīng)然地位，是我國環(huán)境民事公益訴訟制度的進步。但這并不意味著該條規(guī)定是完美無缺的。相反，就《征求意見稿》第11條而言還有以下三點值得探討：

第一，通告期設(shè)定于人民法院受理案件之后是否合適？對于通告期的規(guī)定和實踐，美國已經(jīng)有了較為成熟的經(jīng)驗。在美國，鑒于環(huán)境公益訴訟的目的在于監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法，美國法律規(guī)定原告在訴訟提起前60日告知即將成為被告的污染者或主管機關(guān)。?曹明德、王鳳遠：《美國和印度ENGO環(huán)境公益訴訟制度及其借鑒意義》，載《河北法學(xué)》2009年第9期。如果公民和社會組織要求停止環(huán)境污染、保護生態(tài)環(huán)境的目的能夠不通過訴訟就得以實現(xiàn)，顯然更加節(jié)省時間和金錢成本；同時，60天的通告期也給予了環(huán)境行政機關(guān)一個改正的機會，有利于彌補環(huán)境行政機關(guān)在環(huán)境保護事務(wù)上的不足，同時也表明了法院對于環(huán)境行政執(zhí)法在環(huán)境保護領(lǐng)域居于主要地位的肯定。但是考察《征求意見稿》的類似規(guī)定，一方面，通告期設(shè)立于案件受理之后，法院必須進行一定的案件審理準備工作，減輕訴累的目的沒有達到；另一方面，由于告知義務(wù)由法院進行，且案件受理后即使不進入審理階段，法院也需要作出不予受理或駁回起訴等裁定或決定，這使得法院的工作負擔有不減反增的可能性。反觀美國的通告期制度，法院除了對起訴主體是否履行通告期規(guī)定的審查以外在前期基本不介入案件，從而真正減輕了自身負擔。對比之下美國相關(guān)法律的規(guī)定可能更為合理。

第二，“10日”的時間長度是否合適？如前文所述，一般情況下美國法律規(guī)定的通告期是60天，這一長度使得可能成為被告的污染者有足夠的時間認真審視自身行為并作出相應(yīng)補救。反觀《征求意見稿》中“10日”的時間長度，從當前發(fā)達的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以及通信技術(shù)來看，僅僅完成通知的程序要求是沒有問題的。但是，通告期制度的根本目的并不僅僅是為了讓可能的被告知曉可能的起訴，而在于防止污染者的不當行為對環(huán)境保護造成消極影響。如果環(huán)境污染者改正了自身行為，消除了環(huán)境污染造成的危害結(jié)果，環(huán)境民事公益訴訟就變得沒有必要。從這一層面來說，只要環(huán)境不會因為通告期的適當放寬而受到無法挽回的危害，給予更長的通告時間讓可能的被告改正自身的不當行為就更為合理且必要。

第三，通告期內(nèi)訴訟程序的兩難境地。根據(jù)《征求意見稿》的相關(guān)條文來看，人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟案件后，在通告期以內(nèi)的訴訟程序如何進行并無具體規(guī)定。但是筆者認為，無論法院如何繼續(xù)下一步的程序流程，都有可能帶來過多訴累，進而浪費司法資源：（1）由于案件處于通告期內(nèi)，可能的原告和被告將會如何采取下一步措施都無法確定，后續(xù)程序可能處于停滯狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，大量的程序和案件事實都處于懸而未決的狀態(tài)，不符合案結(jié)事了、效率審判指導(dǎo)原則的要求。（2）如果后續(xù)訴訟程序不受通告期的影響繼續(xù)進行，則無論是法院還是可能的原告和被告都要為可能開始的訴訟進行各種準備，一旦案件不能進入審理階段即告結(jié)束，則所有前期準備工作都是徒勞，不僅浪費了雙方當事人的時間和精力，更浪費了寶貴的司法資源。因此，結(jié)合前文的探討，在案件確認能夠進入審理階段之前，法院最大程度地減少對案件的介入應(yīng)為最佳做法。

結(jié)合以上三點分析，我們認為，起訴前置程序是原告必須走的程序，這是對行政權(quán)的起碼尊重，也是多數(shù)國家通行的做法。只是存在前置時限的差異，鑒于現(xiàn)在交通便利和通訊發(fā)達，30日，足矣！如果案件起訴到了法院，法院不能再踢皮球，將案件踢給行政機關(guān)，否則必然延誤對生態(tài)環(huán)境之保護。筆者建議將《征求意見稿》中第11條“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當在10日內(nèi)告知對被告行為負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門”，修改為“原告在提起環(huán)境民事公益訴訟前，應(yīng)當在30日內(nèi)告知對被告行為負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門，環(huán)境保護監(jiān)督管理部門不處理，或者原告對處理不服的，期滿可以起訴”。

（二）與環(huán)境行政公益訴訟的銜接

環(huán)境行政公益訴訟也是環(huán)境民事公益訴訟需要重點關(guān)注相互銜接的制度。盡管環(huán)境行政公益訴訟制度在當下于法無據(jù)，也仍然未被寫進正在審議的《行政訴訟法》修改草案，但在學(xué)界的討論?詹建紅：《論環(huán)境公益訴訟形態(tài)的類型化演進》，載《河北法學(xué)》2006年第8期。以及各級司法機關(guān)的司法活動?新浪網(wǎng)：《我國第一例環(huán)境公益行政訴訟獲立案》，http://gongyi.sina.com.cn/gyzx/2009-07-28/172611554.html，2014年10月16日訪問。中已經(jīng)對環(huán)境行政公益訴訟之于環(huán)境保護的作用予以了充分的證成。環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟之間盡管存在諸多差異，但是在許多案件中由于民事關(guān)系和行政關(guān)系的交叉重合，使得兩類具體類型的公益訴訟存在選擇和銜接的問題。舉山東樂陵市檢察院訴“金鑫化工廠”環(huán)境污染案為例，雖然檢察院在本案中僅就金鑫化工廠嚴重污染環(huán)境的行為向人民法院提起民事訴訟，但是深入剖析環(huán)境污染造成的原因可以發(fā)現(xiàn)，作為環(huán)境監(jiān)管機關(guān)的環(huán)保部門行政失職，怠于行政，適格主體也可以對同一問題提起環(huán)境行政公益訴訟。上述案例說明，在某些條件下，環(huán)境行政公益訴訟以及環(huán)境民事公益訴訟作為一體兩面的關(guān)系而同時存在。雖然具體采用哪一具體類型的公益訴訟保護環(huán)境取決于適格訴訟主體的自主選擇，但是環(huán)境公益案件很多存在民事行政交叉的情形。因此,《征求意見稿》鑒于主題的局限，回避了這個問題。而且，新近修改的《行政訴訟法》依然回避了這個問題，沒有對包括生態(tài)環(huán)境保護在內(nèi)的行政公益訴訟作出明確規(guī)定。這是立法的一大遺憾。

（三）與其他民事訴訟的銜接與受償順位

與其他民事訴訟相比，除去環(huán)境民事公益訴訟的公益屬性這一特殊性，環(huán)境民事公益訴訟同樣也屬于民事訴訟的一種，必然涉及同其他民事訴訟的關(guān)系。這種關(guān)系在《征求意見稿》第27條已有提及：“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的，不影響因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為受到人身、財產(chǎn)損害的公民、法人和其他組織依據(jù)民事訴訟法第119條的規(guī)定提起民事訴訟。依據(jù)民事訴訟法第119條的規(guī)定提起民事訴訟的原告申請中止訴訟的，人民法院可以予以準許?！币簿褪钦f，環(huán)境民事公益訴訟案件與其他民事訴訟案件在訴訟程序上應(yīng)當同等對待。該條規(guī)定有效地平衡了公益訴訟與私益訴訟之間的關(guān)系，應(yīng)當予以肯定。但是，在兩類訴訟的受償順位上，《征求意見稿》第29條規(guī)定：“污染者因污染環(huán)境、破壞生態(tài)同時被環(huán)境民事公益訴訟和其他民事訴訟判決承擔責(zé)任，其財產(chǎn)不足以履行判決確定的全部義務(wù)的，應(yīng)當先履行其他民事訴訟判決所確定的義務(wù)，但法律另有規(guī)定的除外。”這一規(guī)定存在下列值得商榷之處：

第一，環(huán)境污染者存在惡意規(guī)避法律，進而逃避法律責(zé)任的可能。由于第27條已經(jīng)規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟的審理不影響其他民事訴訟案件的審理，第29條又認定在污染者財產(chǎn)不足以履行全部義務(wù)時優(yōu)先履行其他民事訴訟判決義務(wù)。此條規(guī)定私益訴訟受償原則上先于公益訴訟，這就可能成為被告與他人進行虛假訴訟以逃避公益訴訟賠償金額的法律依據(jù)，或是債權(quán)人恐慌于債務(wù)人進行公益訴訟賠償后無法實現(xiàn)其債權(quán)而對債務(wù)人提起訴訟，這樣也將導(dǎo)致許多公益訴訟雖提起，但最終因為民事賠償在先而無法實現(xiàn)。而對于“法律另有規(guī)定的除外”，事實上，目前法律對于公益訴訟賠償金額并無其他規(guī)定。公共權(quán)利和個人權(quán)利皆需保障，無所謂先后之分，應(yīng)當將受償順序改為一般情況按比例清償。因環(huán)境民事公益訴訟和其他民事訴訟判決而承擔責(zé)任，都是民事責(zé)任，應(yīng)當受到同等的保護，而且環(huán)境民事責(zé)任帶有重大的公益色彩，意義更為重大。因此，假如按照《征求意見稿》的規(guī)定，很有可能存在其他虛假民事訴訟判決，這樣對環(huán)境公益的維護極為不利。這必須引起立法者的足夠重視。

第二，環(huán)境公益面臨無法維護的危險。即使環(huán)境污染者不存在惡意規(guī)避法律逃避責(zé)任的情況，由于其責(zé)任承擔能力有限，而其他民事義務(wù)又有優(yōu)先履行的規(guī)定，致使環(huán)境公益在很大程度上都面臨著無法執(zhí)行的情況。如果環(huán)境民事公益訴訟最后僅有生效判決，而無法實際履行，那么根本就達不到公益訴訟的效果。因此，我們不能簡單地將私益救濟放在最前面，而要求污染者對環(huán)境民事公益訴訟和其他民事訴訟的判決同等看待與履行。其實，環(huán)境民事公益訴訟與其他民事訴訟的受償順位是一個復(fù)雜問題，必須區(qū)別對待。如果在具體個案中環(huán)境破壞程度嚴重，不立即治理就會造成不可挽回的損失，環(huán)境民事公益訴訟判決確定的義務(wù)就應(yīng)當無條件地完全優(yōu)先執(zhí)行；如果環(huán)境破壞程度較輕，且其他民事訴訟判決確定之義務(wù)沒有必須立即履行的正當事由，則兩類義務(wù)按比例分別履行，其他民事判決確定義務(wù)只有存在必須立即履行的正當事由時才能優(yōu)先履行，或者依照法律規(guī)定（如擔保債權(quán)）優(yōu)先受償。

四、結(jié)語

環(huán)境民事公益訴訟的訴訟主體資格、管轄規(guī)則以及制度銜接三類問題是建立并完善我國環(huán)境民事公益訴訟制度的重中之重，三者有機結(jié)合，共同構(gòu)建了環(huán)境民事公益訴訟制度的基本框架和出入口。合理劃定訴訟主體資格的范圍直接決定了環(huán)境民事公益訴訟的作用得以充分發(fā)揮的可能性，合理的管轄規(guī)則能夠使人民法院得以靈活整合有限的司法資源來有效審理復(fù)雜的廣域性環(huán)境案件；科學(xué)合理的制度銜接規(guī)則既在環(huán)境民事公益訴訟的可能原告和可能被告之間加裝了一個“緩沖器”，也使得環(huán)境民事公益訴訟制度在環(huán)境公益維護體系內(nèi)進退有據(jù)，從而彰顯自身的制度價值和作用。必須指出的是，《征求意見稿》的眾多規(guī)定之中還有許多諸如訴訟利益、訴訟請求、舉證責(zé)任、激勵約束機制等其他值得討論的問題，這些問題都對這一新型制度的實施和發(fā)展起著舉足輕重的作用，有賴于大家共同進一步探討。

*本文系教育部2012年度哲學(xué)社會科學(xué)重大課題攻關(guān)項目“生態(tài)環(huán)境保護的公益訴訟機制研究”（課題號：12JZD037）、2014年度國家哲學(xué)社會科學(xué)基金重點項目“中國特色環(huán)境公益訴訟理論與制度研究”、2011年度最高人民檢察院檢察理論研究重點課題“民事檢察監(jiān)督模式研究”（批準號：GJ2011B09）、教育部“新世紀優(yōu)秀人才支持計劃”（NCET-12-0556）和2013年度湖南省軟科學(xué)項目“環(huán)境訴訟創(chuàng)新機制研究”（2013ZK3001）的階段性研究成果之一。

**作者簡介：顏運秋，中南大學(xué)升華特聘教授、博士生導(dǎo)師、中南大學(xué)公益訴訟研究中心主任；余彥，中南大學(xué)法學(xué)院博士研究生。