洪曄娟

“陽光政府”、“科學(xué)決策”和“依法施政”是本澳政府一直所倡導(dǎo)的施政理念，雖然不少部門身體力行的去實(shí)踐這些理念，但某些環(huán)節(jié)還有很大的發(fā)展空間，其中不得不提的，就是現(xiàn)下多個部門的政府採購環(huán)節(jié)，漏洞百出、為人詬病。今次，本刊邀請到了澳門大學(xué)政府與行政學(xué)系的何秋祥助理教授，請他為我們分析澳門現(xiàn)在政府採購的弊端以及應(yīng)該如何改革政府採購等多個問題。

法律落後難適應(yīng)

澳門的公務(wù)採購法沿用至今已有三十多年，為了特區(qū)政府的社會、文化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府展開的採購項(xiàng)目，無論在數(shù)量或在質(zhì)量上都持續(xù)不斷地增加或提高。從採購項(xiàng)目角度看，累計(jì)最多金額的大部分都是工程項(xiàng)目的不動產(chǎn)建造，其次是不動產(chǎn)施工的顧問、研究、協(xié)調(diào)或監(jiān)察，第三是設(shè)施的管理、營運(yùn)、保安、清潔或保養(yǎng)。

那麼，已經(jīng)有三十多年的公務(wù)採購法，是否還適用於澳門當(dāng)下呢？對於記者直截了當(dāng)拋出的問題，澳門大學(xué)何秋祥助理教授給予否定的回答，他分析到：“政府採購的法律制度基本上可從兩方面思考，第一是與政府採購有關(guān)的開支制度，其二是適用採購方式的程序法?！?/p>

據(jù)瞭解，在政府採購法中，關(guān)於開支是這樣規(guī)定的：財產(chǎn)與勞務(wù)方面以75萬元為界限，小於75萬的金額可根據(jù)具體金額採用書面招標(biāo)或者口頭招標(biāo)的形式，超出75萬的項(xiàng)目需採用公開招標(biāo)的形式；公共工程方面則要求超出250萬的項(xiàng)目必須公開招標(biāo)。但是對於一些特殊項(xiàng)目，政府有權(quán)豁免招標(biāo)，這也就導(dǎo)致近年政府一些過億的工程無需公開招標(biāo)，市民對於項(xiàng)目的批付也就無權(quán)過問，難免讓人心生疑慮。

“適用採購方式的程序法主要是為招標(biāo)方式而制訂的，以諮詢方式進(jìn)行採購必須依照程序法進(jìn)行相關(guān)的行政步驟，例如：問價方式、訂立合同等等的步驟。缺一不可，整個行政審批的時效，非常緩慢，往往出現(xiàn)採購審批下達(dá)之後，原先的採購價格早已經(jīng)不適用，令相關(guān)部門和供應(yīng)商進(jìn)退兩難。”何秋祥如是說。記者相信，法律的滯後是造成本澳政府採購漏洞百出的主要原因。那現(xiàn)今政府採購出現(xiàn)的問題又有哪些呢？

“首先出現(xiàn)的問題是政府採購的開支不符合現(xiàn)狀。”何秋祥仔細(xì)地為記者分析：“採購法中規(guī)定的金額數(shù)字是多年以前，而現(xiàn)在社會通貨膨脹的價格早就遠(yuǎn)超當(dāng)年，一成不變的規(guī)定使得近年政府採購項(xiàng)目以招標(biāo)方式進(jìn)行採購的數(shù)目大幅增長，給行政工作帶來巨大壓力。同時，負(fù)責(zé)採購的人員工作程序上不明確，工作繁雜和量重，行政效率偏低並且存在潛在的貪污舞弊的可能性?！彼e例補(bǔ)充，法律滯後所帶來的另一問題，就是目前與政府採購有關(guān)的開支制度和政府公共財政管理制度之間，在實(shí)務(wù)上存在概念上的矛盾?！袄纾赓U辦公室在與政府採購有關(guān)的開支制度下被當(dāng)作財產(chǎn)的開支，而在公共財政管理制度下，有關(guān)開支是規(guī)範(fàn)在服務(wù)開支的會計(jì)帳目中，這也是不容忽略的一個問題。”

種種跡象看來，政府採購法的法律改革已經(jīng)“劍在弦上，不得不改了”。雖然澳門當(dāng)下仍處於政府採購法的草擬階段，但尚未公開擬本向公眾諮詢，也未披露政府對該法律制度的改革方向，不知還要多久才能更新現(xiàn)有的法律條文。

變革方式惹爭議

不少人士認(rèn)為政府應(yīng)該放開採購的權(quán)限，由各部門、機(jī)構(gòu)建立靈活多變的採購制度，也有部分意見認(rèn)為建立一個負(fù)責(zé)採購招標(biāo)的統(tǒng)籌部門，採用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)即可。為此，記者也與何秋祥助理教授探討了該建議的可用性。

在何秋祥看來，這兩種說法都有其不足之處。他告訴記者，“標(biāo)準(zhǔn)化的政府採購制度，一定上是能有效讓各公共部門遵循單一的制度處理採購工作。各公共部門承擔(dān)在法律賦予的職能範(fàn)圍中展開行政工作，在制度化的建設(shè)下，各項(xiàng)工作能在標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)範(fàn)下開展和完成。但是，假如各公共部門各自訂定採購制度，那便不能稱為政府的制度，充其量只能看成是各部門內(nèi)部的處理措施和方法。”

何秋祥認(rèn)為，如果採用各個部門自行制定採購條例，可能出現(xiàn)一些問題：首先，會使各公共部門在執(zhí)行相同的工作中各施各法，某些部門或個人可能因不同的制度而作出不正當(dāng)?shù)氖虑榛驖M足一己私欲的行為，甚至做出行政違法；其次亦會令到同一投標(biāo)人或報價公司為同樣的採購項(xiàng)目參加不同公共部門的採購有不同要求、對待及處理方法。何秋祥進(jìn)一步補(bǔ)充道：“鑒於各公共部門的職能、組織規(guī)模、人員專業(yè)能力等等多方面都有所不同，而且各公共部門不一定能為自己部門制訂完整和配合其他法規(guī)的採購制度，這種方式就會適得其反?！?/p>

此外，他也提出一個統(tǒng)籌部門不能代表一個標(biāo)準(zhǔn)化政府採購制度的觀點(diǎn)，如是分析，“其實(shí)，在目前的政府採購工作中，是存在特定採購項(xiàng)目的中央採購，該項(xiàng)目就是各公共部門的日常消耗性物品。只要公共部門參與該中央採購，便由一個統(tǒng)籌部門負(fù)責(zé)招標(biāo)，而參與的公共部門便毋須自行展開採購工作?！?/p>

那麼，採用統(tǒng)一的採購統(tǒng)籌部門又有何不足之處？何秋祥進(jìn)一步解釋道，這種方式的缺點(diǎn)在於各公共部門的採購項(xiàng)目原則上是不一樣的，而且某些部門的每一次採購並不是常規(guī)或者定期的。儘管各公共部門可能有同類項(xiàng)目需要採購，但其內(nèi)容和性質(zhì)都不一樣，在處理上要有不同的考慮、準(zhǔn)備和安排等等，而有關(guān)的評審準(zhǔn)則也因應(yīng)相關(guān)採購項(xiàng)目的要求各不相同，難以集中和統(tǒng)一由一個部門為所有公共部門負(fù)責(zé)採購所有項(xiàng)目。

藉何秋祥的分析可以得知，不論上述兩種方式是否適合政府採購變革的方向，都是為了保證政府採購可以高效率、便捷、公正的完成，只是改革的方式，有待政府去探索。

三建議構(gòu)造政府採購新方式

面對早期澳葡政府遺留下來關(guān)於政府採購的“疑難雜癥”，當(dāng)下本澳政府又該如何去修改政府採購法？在採訪過程中，何秋祥教授給出了以下三點(diǎn)建議。

首先是採購方式的門檻必須按照目前社會的經(jīng)濟(jì)狀況適當(dāng)?shù)靥岣?，過去的金額和方式太過落後，如今的政府採購，對金額和其他方面的考量必須改變，比如可以使用電子採購等多種新式方式，何秋祥指出，政府採購的變革方向需爭取在嚴(yán)格地以招標(biāo)方式執(zhí)行高價採購項(xiàng)目和以諮詢方式提高行政效益之間取得平衡。

第二是建立一套行之有效的標(biāo)準(zhǔn)化政府採購制度，與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展並進(jìn)，有利於提高行政效率和效能。 這個一環(huán)節(jié)的變革是為了杜絕行政腐敗的出現(xiàn)，何助理教授嚴(yán)肅地說：“政府在減輕採購人員不合理不合法的工作量的同時，只有清晰明確採購法律制度和程序，才能也提高行政效率，杜絕行政腐敗的問題?！?/p>

第三點(diǎn)則是需要將採購制度與公共財政管理在法律制度上理順，不能再出現(xiàn)不同的概念和審計(jì)方式。當(dāng)然，加強(qiáng)監(jiān)督的環(huán)節(jié)也必不可少。

當(dāng)記者問及何秋祥助理教授是出於何種考量提出以上建議的時候，他告訴記者，考慮到目前澳門的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在技術(shù)上再次開始變化，博彩收入下降，意味著徵收的博彩稅亦隨之下降?！鞍拈T特區(qū)政府要做好符合社會經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的政府採購政策和計(jì)劃，才能有效善用資源。”他頗為肯定的續(xù)談，“由於政府採購開支關(guān)係到供應(yīng)商或承建商的龐大利益，必須在與政府採購有關(guān)法律制度的改革中引入一些措施和做法，讓採購過程的每一環(huán)節(jié)發(fā)生的事情有效地得到不同程度的監(jiān)管或監(jiān)控，儘可能避免任何貪污舞弊的不法行為出現(xiàn)?！?/p>

長期以來，政府採購項(xiàng)目是多樣和複雜的，若本澳政府能盡快地在形式上和內(nèi)容上，適當(dāng)?shù)刂朴唽ｉT的規(guī)則和指引，相信定會對各公共部門的政府採購工作提供便利，也可以確保各公共部門的採購工作達(dá)到必要的技術(shù)和質(zhì)量水平，畢竟，政府採購涉及公眾資源配置，與每個人都息息相關(guān)。希望當(dāng)局儘早出臺相關(guān)的條文，不要一拖再拖，難上加難了。