高家遠(yuǎn)，葛廣鳳

（1.濟(jì)南市建設(shè)監(jiān)理有限公司， 山東 濟(jì)南 250014；2.山東華能建設(shè)項(xiàng)目管理有限公司， 山東 濟(jì)南 250011）

1 建設(shè)工程監(jiān)理與安全生產(chǎn)的關(guān)系及監(jiān)理工作的定位

1.1 建設(shè)工程監(jiān)理與安全生產(chǎn)的關(guān)系

根據(jù) GB/T 50319－2013《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》的術(shù)語解釋，工程監(jiān)理單位是受建設(shè)單位委托，根據(jù)法律法規(guī)、工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、勘察設(shè)計(jì)文件及合同，在施工階段對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量、進(jìn)度、造價(jià)進(jìn)行控制，對(duì)合同、信息進(jìn)行管理，對(duì)工程建設(shè)相關(guān)方的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，并履行建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理法定職責(zé)的服務(wù)活動(dòng)。由此可見，監(jiān)理是指對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)管理的監(jiān)理，并不能理解為“安全控制”或者是“安全監(jiān)理”。 根據(jù)《中華人民共和國建筑法》的規(guī)定，施工現(xiàn)場(chǎng)安全由建筑施工企業(yè)負(fù)責(zé)，施工單位是工程安全的責(zé)任主體。對(duì)監(jiān)理工作應(yīng)負(fù)責(zé)任的擴(kuò)大化認(rèn)識(shí)都是錯(cuò)誤的。無論業(yè)主是否委托監(jiān)理對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行安全生產(chǎn)管理，監(jiān)理單位都要根據(jù)國家法律法規(guī)中有關(guān)安全生產(chǎn)的規(guī)定，履行《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》規(guī)定的法定職責(zé)。監(jiān)理單位通過對(duì)施工單位現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)管理的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，從而發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)管理中存在的問題和安全隱患，及時(shí)督促施工單位整改，消除安全生產(chǎn)隱患。

1.2 監(jiān)理責(zé)任定位問題

在《中華人民共和國建筑法》中沒有對(duì)監(jiān)理安全責(zé)任的界定，也未提及監(jiān)理中的安全責(zé)任?！督ㄔO(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第十四條明確規(guī)定，工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)理，并對(duì)建設(shè)工程安全生產(chǎn)承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任?？梢?，監(jiān)理承擔(dān)安全責(zé)任是由條例規(guī)定的；違反了上述規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。同時(shí)也說明了監(jiān)理承擔(dān)責(zé)任的前提條件，而不能曲解為所有安全責(zé)任都由監(jiān)理承擔(dān)。目前出現(xiàn)了一個(gè)怪圈，只要有安全事故，監(jiān)理就要承擔(dān)責(zé)任。前提條件一，按照法律、法規(guī)進(jìn)行監(jiān)理。這里的法律是指全國人大通過、主席令頒布的法律，如《中華人民共和國建筑法》等，法規(guī)是指國務(wù)院頒布的命令，如《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》。而非部門規(guī)章及地方政府規(guī)章，也不是地方政府部門規(guī)章。前提條件二，按照工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)理。這里談到工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的含義。工程建制性標(biāo)準(zhǔn)有廣義和狹義之分。根據(jù)《實(shí)施工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督規(guī)定》(建設(shè)部第 81 號(hào)令)第三條規(guī)定，工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是指直接涉及工程質(zhì)量、安全、衛(wèi)生及環(huán)境保護(hù)等方面的工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文。也就是我們常見的工程建設(shè)方面的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)中的黑體字部分。監(jiān)理應(yīng)當(dāng)對(duì)違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)條文的部分進(jìn)行監(jiān)督檢查，而并非所有影響安全標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任都由監(jiān)理來承擔(dān)。

2 建設(shè)監(jiān)理工作在施工機(jī)械安全管理、安全防護(hù)方面存在的問題

2.1 安全生產(chǎn)管理是綜合系統(tǒng)工程

施工機(jī)械安全管理、安全防護(hù)管理是安全生產(chǎn)管理方面的兩大重點(diǎn)，容易造成較大的安全事故和較大的社會(huì)影響。本文從這兩個(gè)方面，依據(jù)國家法律、法規(guī)和有關(guān)這兩方面的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)展開論述，強(qiáng)調(diào)監(jiān)理應(yīng)該進(jìn)行的工作及應(yīng)該規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)安全生產(chǎn)。

2.2 建設(shè)監(jiān)理工作在施工機(jī)械安全管理、安全防護(hù)方面存在的問題

(1)機(jī)械安全管理、安全防護(hù)未納入監(jiān)理規(guī)劃及監(jiān)理實(shí)施細(xì)則或無針對(duì)性。主要表現(xiàn)在監(jiān)理規(guī)劃及監(jiān)理實(shí)施細(xì)則中查閱不到機(jī)械安全管理、安全防護(hù)方面的監(jiān)理工作內(nèi)容、方法和措施?；蛘唠m有此方面的內(nèi)容，但與現(xiàn)場(chǎng)脫節(jié)，如塔吊、施工升降機(jī)的數(shù)量、具體型號(hào)無描述，內(nèi)容空泛無針對(duì)性。安全防護(hù)方面沒有根據(jù)工程的實(shí)際情況編寫，如擬建建筑物的高度、需安全防護(hù)的部位、安全防護(hù)應(yīng)達(dá)到的要求等。

(2)未認(rèn)真審核機(jī)械安全管理、安全防護(hù)方面的安全專項(xiàng)施工方案。在專項(xiàng)方案中，施工單位經(jīng)常照搬標(biāo)準(zhǔn)文本，甚至連工程名稱和地點(diǎn)都不加選擇地引用；在多臺(tái)塔吊安裝密集的部位無防碰撞措施；塔吊、施工升降機(jī)的升節(jié)幅度無具體的描述，安裝高度無描述、周邊環(huán)境無描述等。專項(xiàng)方案未經(jīng)施工單位技術(shù)、設(shè)備、安全、質(zhì)量部門進(jìn)行審核簽字，總承包單位技術(shù)負(fù)責(zé)人未審核簽字，未蓋單位公章。安全防護(hù)方面的內(nèi)容無針對(duì)性，未考慮周邊環(huán)境、季節(jié)的變化、工程的高度、需防護(hù)的部位不詳?shù)取Ｐ鑼＜艺撟C的方案未論證。

(3)未認(rèn)真審核建筑起重機(jī)械安裝單位的資質(zhì)、許可等文件。主要表現(xiàn)在：起重機(jī)械的特種設(shè)備制造許可證、產(chǎn)品合格證、備案證不齊全；起重機(jī)械安裝單位的安全生產(chǎn)許可證過期、特種作業(yè)人員操作資格證書過有效期未進(jìn)行續(xù)期考核。

(4)未認(rèn)真監(jiān)督安裝單位執(zhí)行建筑起重機(jī)械安裝、拆卸專項(xiàng)方案施工情況。主要表現(xiàn)在：未認(rèn)真核查現(xiàn)場(chǎng)安全管理人員、特種作業(yè)人員是否與所報(bào)證件相符，是否按方案的要求及順序進(jìn)行安全施工；安裝前的周邊環(huán)境是否對(duì)現(xiàn)場(chǎng)機(jī)械的安全或拆卸造成安全隱患等。

(5)未認(rèn)真監(jiān)督檢查起重機(jī)械的使用情況。主要是：未按照強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)安裝；建筑起重機(jī)械安裝完畢后，使用單位未組織出租、安裝、監(jiān)理等有關(guān)單位進(jìn)行驗(yàn)收，或者未委托具有相應(yīng)資質(zhì)的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)械進(jìn)行驗(yàn)收就擅自使用；使用單位自起重機(jī)械安裝驗(yàn)收合格之后，未及時(shí)向工程所在地建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督部門辦理起重機(jī)械使用登記；項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)對(duì)以上違規(guī)情況未及時(shí)發(fā)出書面通知，未認(rèn)真履行監(jiān)理職責(zé)。

(6)對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)的安全防護(hù)是否執(zhí)行方案的情況、是否符合安全生產(chǎn)管理法規(guī)的情況未認(rèn)真巡視檢查；對(duì)于安全防護(hù)不到位的地方或者是防護(hù)不符合要求的，未及時(shí)下書面通知要求施工單位整改。

3 安全生產(chǎn)監(jiān)理工作在施工機(jī)械安全管理、安全防護(hù)方面的對(duì)策

(1)在監(jiān)理規(guī)劃及監(jiān)理實(shí)施細(xì)則中納入機(jī)械安全管理、安全防護(hù)的內(nèi)容，明確監(jiān)理工作內(nèi)容、方法和措施。結(jié)合建筑施工現(xiàn)場(chǎng)情況及方案審核情況，寫明對(duì)塔吊、施工升降機(jī)等設(shè)備的監(jiān)督檢查方法；對(duì)于易發(fā)生的問題，列出安全管理的重點(diǎn)；對(duì)于起重機(jī)械初始安裝、升節(jié)安裝、拆除可按旁站管理的要求進(jìn)行管理，明確監(jiān)理現(xiàn)場(chǎng)塔吊、施工升降機(jī)的位置、數(shù)量、基礎(chǔ)地耐力要求、基礎(chǔ)強(qiáng)度要求。根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)寫明需安全防護(hù)的部位、安全防護(hù)應(yīng)達(dá)到的要求等。

(2)認(rèn)真審核機(jī)械安全管理、安全防護(hù)方面的安全專項(xiàng)施工方案。在專項(xiàng)方案中，起重機(jī)械安裝的工程名稱、地點(diǎn)、項(xiàng)目環(huán)境應(yīng)與實(shí)際情況一致，在多臺(tái)塔吊安裝密集的部位應(yīng)有防碰撞措施，塔吊、施工升降機(jī)的升節(jié)幅度、初始安裝高度、最終安裝高度都應(yīng)有具體的描述。專項(xiàng)方案應(yīng)經(jīng)施工單位技術(shù)、設(shè)備、安全、質(zhì)量部門進(jìn)行審核簽字，總承包單位技術(shù)負(fù)責(zé)人應(yīng)審核簽字，蓋單位公章。安全防護(hù)方面的內(nèi)容應(yīng)有針對(duì)性，應(yīng)考慮周邊環(huán)境、季節(jié)的變化、工程的高度、需防護(hù)的部位等。需專家論證的方案應(yīng)在該分項(xiàng)工程施工前完成論證。安裝單位應(yīng)制訂建筑起重機(jī)械安裝、拆卸工程安全生產(chǎn)事故應(yīng)急救援預(yù)案。

(3)認(rèn)真審核建筑起重機(jī)械安裝單位的資質(zhì)、許可等文件。起重機(jī)械的特種設(shè)備制造許可證、產(chǎn)品合格證、備案證等資料應(yīng)齊全，特種設(shè)備的名稱應(yīng)一致，備案證應(yīng)在有效期；根據(jù)《建筑起重機(jī)械安全監(jiān)督管理規(guī)定》(建設(shè)部第166 號(hào)令)第五條中規(guī)定，出租單位應(yīng)在建筑起重機(jī)械首次出租前，自購買建筑起重機(jī)械的使用單位在建筑起重機(jī)械首次安裝前，應(yīng)當(dāng)持建筑起重機(jī)械特種設(shè)備制造許可證、產(chǎn)品合格證和制造監(jiān)督檢驗(yàn)證明到縣級(jí)以上地方人民政府建設(shè)主管部門辦理備案。第二十二條規(guī)定，監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)履行安全職責(zé)，不但要求審核上述證件，還要求審核備案證。筆者以為，此要求會(huì)造成申請(qǐng)人多次重復(fù)提交相同的資料進(jìn)行重復(fù)審查。備案之前的資料建設(shè)主管部門均已審核完成后才發(fā)放備案證，要求監(jiān)理再審核備案證之前的許可實(shí)屬多余。起重機(jī)械安裝單位的安全生產(chǎn)許可應(yīng)在有效期內(nèi)、特種作業(yè)人員操作資格證書在有效期內(nèi)使用。

(4)認(rèn)真監(jiān)督安裝單位執(zhí)行建筑起重機(jī)械安裝、拆卸專項(xiàng)方案施工情況。認(rèn)真核查現(xiàn)場(chǎng)專職安全管理人員、專業(yè)技術(shù)人員到崗到位情況，特種作業(yè)人員是否與所報(bào)證件相符；是否按方案的要求及順序進(jìn)行安全施工，安裝前的周邊環(huán)境是否對(duì)現(xiàn)場(chǎng)機(jī)械的安全或拆卸造成安全隱患。安裝或拆卸完成后應(yīng)形成旁站記錄，在安全日志中應(yīng)記錄全面。建筑起重機(jī)械在使用過程中需要附著的，使用單位應(yīng)當(dāng)委托原安裝單位或者具有相應(yīng)資質(zhì)的安裝單位按照專項(xiàng)施工方案實(shí)施，并按照規(guī)定由使用單位組織出租、安裝、監(jiān)理等有關(guān)單位進(jìn)行驗(yàn)收；驗(yàn)收合格后方可使用。

(5)認(rèn)真監(jiān)督檢查起重機(jī)械的使用情況。《建筑起重機(jī)械安全監(jiān)督管理規(guī)定》(建設(shè)部第 166 號(hào)令)規(guī)定，建筑起重機(jī)械安裝完畢后，使用單位應(yīng)組織出租、安裝、監(jiān)理等有關(guān)單位進(jìn)行驗(yàn)收，或者委托具有相應(yīng)資質(zhì)的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)械進(jìn)行驗(yàn)收，不許擅自使用?！督ㄔO(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第三十五條規(guī)定，施工單位在使用起重機(jī)械和整體提升腳手架、模板等自升式架設(shè)設(shè)施前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)單位進(jìn)行驗(yàn)收；有關(guān)單位是指施工總承包單位、分包單位、出租單位、和安裝單位共同進(jìn)行驗(yàn)收。條例中沒有將監(jiān)理單位列為驗(yàn)收主體，在建設(shè)部令中則將監(jiān)理列為了驗(yàn)收主體，建設(shè)部令與條例不一致。根據(jù)下位法不得與上位法相矛盾的原則，尤其是李克強(qiáng)總理關(guān)于清理規(guī)范性文件的精神，與法律、法規(guī)不一致的應(yīng)列入清理或修訂范圍。筆者以為建設(shè)部令沒有很好地界定監(jiān)理的定位。使用單位自起重機(jī)械安裝驗(yàn)收合格之后應(yīng)及時(shí)向工程所在地建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督部門辦理起重機(jī)械使用登記。起重機(jī)械產(chǎn)權(quán)單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)在用設(shè)備的管理，組織專業(yè)技術(shù)人員定期每月對(duì)起重機(jī)械設(shè)備進(jìn)行全面的檢查，并填寫“起重機(jī)械定期檢查記錄”，相關(guān)責(zé)任人員簽字、蓋章。起重機(jī)械產(chǎn)權(quán)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)起重機(jī)械的日常維修保養(yǎng)，并按有關(guān)要求對(duì)設(shè)備進(jìn)行定期維修保養(yǎng)，確保起重機(jī)械的安全技術(shù)狀況完好。作為建設(shè)監(jiān)理單位，項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)不可能對(duì)機(jī)械的全面檢查記錄進(jìn)行復(fù)核，也無此義務(wù)。項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)只須要加強(qiáng)對(duì)“起重機(jī)械定期檢查記錄”及日常保養(yǎng)行為的檢查，檢查產(chǎn)權(quán)單位是否定期進(jìn)行了檢查，是否進(jìn)行了日常的保養(yǎng)。同時(shí)要將“起重機(jī)械定期檢查記錄”、“日常保養(yǎng)記錄”留存項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)備案；在安全日志中也要全面記錄施工單位在起重機(jī)械安全生產(chǎn)管理方面的情況。在強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)方面，塔吊方面主要有載荷限制裝置、行程限位裝置、保護(hù)裝置、吊鉤、滑輪、卷筒與鋼絲繩、多塔作業(yè)、安裝、驗(yàn)收與使用；施工升降機(jī)方面主要有：安全裝置、限位裝置、防護(hù)設(shè)施、附墻架、鐵絲繩、滑輪與對(duì)重、安裝、驗(yàn)收與使用。起重吊裝方面主要有施工方案、起重機(jī)械、鐵絲繩與地錨、索具、作業(yè)環(huán)境、作業(yè)人員。項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)對(duì)于以上有違規(guī)的情況應(yīng)及時(shí)發(fā)出書面通知或暫停令，按規(guī)定及時(shí)上報(bào)建設(shè)單位及主管部門。

(6)對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)的安全防護(hù)是否執(zhí)行方案的情況、是否符合安全生產(chǎn)管理法規(guī)的情況認(rèn)真巡視檢查。安全防護(hù)方面的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)主要有：現(xiàn)場(chǎng)圍檔；封閉管理；腳手板與防護(hù)欄桿；基坑安全防護(hù)；施工升降機(jī)防護(hù)設(shè)施。高處作業(yè)雖沒有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)中的保證項(xiàng)目，但是高處作業(yè)評(píng)分表中的得分值在 70 以下時(shí)，也屬違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的行為。高處作業(yè)主要包括：安全帽、安全網(wǎng)、安全帶、臨邊防護(hù)、洞口防護(hù)、通道口防護(hù)、攀登作業(yè)、懸空作業(yè)、移動(dòng)式操作平臺(tái)、懸挑式物料鋼平臺(tái)。施工升降機(jī)處每層的防護(hù)門應(yīng)及時(shí)關(guān)閉，門的開啟與關(guān)閉應(yīng)保持良好的質(zhì)量狀態(tài)。對(duì)于安全防護(hù)不到位的地方或者是防護(hù)不符合要求的，要及時(shí)發(fā)書面通知要求施工單位整改。

(7)安全管理工作是項(xiàng)目管理中十分重要的工作，關(guān)系到人身和財(cái)產(chǎn)安全。作為監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)理，對(duì)施工組織設(shè)計(jì)中的安全技術(shù)措施或者專項(xiàng)施工方案進(jìn)行審查；發(fā)現(xiàn)安全事故隱患要及時(shí)要求施工單位整改或者暫時(shí)停止施工；施工單位拒不整改或者不停止施工的，及時(shí)向有關(guān)主管部門報(bào)告。