■楊光

高屋建瓴

互聯(lián)網(wǎng)行政監(jiān)管難題亟待破題

■楊光

2015年1月27日，阿里集團(tuán)公開質(zhì)疑工商監(jiān)管部門針對其執(zhí)法的合規(guī)性，引發(fā)社會熱議。前段時間，多地政府把互聯(lián)網(wǎng)專車服務(wù)定性為非法運(yùn)營或黑車，下令叫停滴滴、易到等公司專車服務(wù)。歷次“3X大戰(zhàn)”中，主管部門以行政調(diào)解的角色介入行業(yè)監(jiān)管。結(jié)合歷史相關(guān)事件的梳理可以發(fā)現(xiàn)，針對互聯(lián)網(wǎng)的行政執(zhí)法和日常監(jiān)管正超出傳統(tǒng)信息范疇，進(jìn)入越來越多的社會領(lǐng)域，并呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢。

行政監(jiān)管對矯正市場失靈、保護(hù)消費(fèi)者弱勢地位、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展等具有重要意義。然而在近期互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)事件中，行政監(jiān)管的方式方法、處理結(jié)果往往難以令所有人滿意，這需要站在國家治理層面予以高度關(guān)注，進(jìn)一步思考在互聯(lián)網(wǎng)時代，國家如何才能實施有效的行政監(jiān)管，逐步提升其監(jiān)管效能。

互聯(lián)網(wǎng)行政監(jiān)管問題和挑戰(zhàn)

面對互聯(lián)網(wǎng)，行政監(jiān)管面對的最直接挑戰(zhàn)是無法可依。互聯(lián)網(wǎng)與社會各領(lǐng)域融合的過程中，產(chǎn)生的許多新事物超出了現(xiàn)有行政法規(guī)的規(guī)制范圍，或是現(xiàn)有的法律規(guī)定對其并不完全適用。由于監(jiān)管部門所依據(jù)的法規(guī)無法跟上時代的步伐，有可能造成監(jiān)管人員面對具體問題時不知是否該監(jiān)管、如何去執(zhí)法，也有可能造成執(zhí)法不規(guī)范、不科學(xué)。

無法可依衍生出另一個非常重要的問題是，很多領(lǐng)域的行政監(jiān)管效率低下。具體體現(xiàn)在兩個方面，一是行政監(jiān)管部門缺乏問題預(yù)判和認(rèn)知，很多時候?qū)⑿栴}拖成了大問題，將局部問題拖成了全局問題；另一方面是在具體事件過程中，決策程序慢，效率低?；ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展迅速，資金和技術(shù)要求高，競爭激烈。監(jiān)管效率低的現(xiàn)狀與互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的需求不符。

另外，還應(yīng)該注意的是監(jiān)管不作為現(xiàn)象。行政監(jiān)管人員面臨問題時，總是傾向于不采取行動，寄希望司法途徑、其他行政部門、上級主管部門來解決問題。當(dāng)越來越多的行政監(jiān)管者采用如此的策略時，社會就無法從行政部門獲得良好的預(yù)期，這往往阻礙互聯(lián)網(wǎng)作為先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)揮作用。

監(jiān)管難在哪

分析造成這些問題的原因，可以歸納為三個方面：

“新”和“舊”的沖突。互聯(lián)網(wǎng)是人類歷史上最重要的“通用目的技術(shù)（GPT，general Purpose technologies）”之一，通過新生產(chǎn)群體在新生產(chǎn)條件下，作用于新生產(chǎn)要素，為社會創(chuàng)造出越來越多的新產(chǎn)品或新服務(wù)，正從業(yè)務(wù)流程、組織模式、產(chǎn)品生產(chǎn)等方面，對社會、經(jīng)濟(jì)、文化和世界格局產(chǎn)生巨大的變革。然而，當(dāng)前世界各國的基本社會制度大多停留在適用于工業(yè)技術(shù)的階段，往往阻礙互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)的發(fā)展，掣肘創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。例如，大型互聯(lián)網(wǎng)公司每天的創(chuàng)新可達(dá)上百項，并且創(chuàng)新的生命周期越來越短，但是專利的授權(quán)所需時間數(shù)以年計；企業(yè)打贏一場官司往往需要兩三年且賠償額偏低，但很多互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)很可能因為短短幾天的不正當(dāng)競爭而一蹶不振。類似這樣的新技術(shù)和舊制度之間的沖突，將會在未來非常長的一段時間內(nèi)存在。

“定”與“不定”的對撞。新事物總是體現(xiàn)出更多的不確定性。互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅速，人工智能、虛擬現(xiàn)實等新技術(shù)不斷成熟進(jìn)入商用領(lǐng)域，新出現(xiàn)的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用不斷顛覆著現(xiàn)有的主流應(yīng)用，新穎的商業(yè)模式不斷沖擊舊模式的陣地，可以說互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)是市場格局變化最迅速、競爭最激烈的行業(yè)之一。就像百度總裁李彥宏說“百度離破產(chǎn)永遠(yuǎn)只有30天”，不確定性讓互聯(lián)網(wǎng)永遠(yuǎn)在自我迭代、試錯中發(fā)展。然而，行政監(jiān)管卻非常在確定性、規(guī)定性的框架下運(yùn)行?，F(xiàn)實中，行政監(jiān)管部門嚴(yán)格按照“定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制”的模式進(jìn)行執(zhí)法，超出“三定”的行為往往意味著越權(quán)執(zhí)法或執(zhí)法不規(guī)范。以不變應(yīng)萬變是一種智慧，“定”與“不定”的對撞中，相信監(jiān)管者和被監(jiān)管對象會相互磨合，調(diào)試出更有效的監(jiān)管模式。

“強(qiáng)”和“弱”的轉(zhuǎn)換。從某些角度來講，互聯(lián)網(wǎng)讓“大政府小社會”到“小政府大社會”的轉(zhuǎn)變呈現(xiàn)加速趨勢，其速度甚至?xí)鑫覀兊念A(yù)期。信息層面，過去政府信息涵蓋全社會信息的80%，大數(shù)據(jù)時代來臨后社會領(lǐng)域產(chǎn)生、使用更多的信息，以百度為例，其管理的信息量超過EB，比任何政務(wù)信息庫都要大。技術(shù)層面，企業(yè)更是在能力上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越政府，淘寶網(wǎng)能承載10億件商品同時在線銷售，監(jiān)管部門對此實現(xiàn)全范圍、全流程監(jiān)管基本不具有可行性。社交層面，網(wǎng)民每次訪問都是與網(wǎng)站、移動應(yīng)用進(jìn)行實時交互，百度、騰訊等公司也借此深入理解中國運(yùn)行狀態(tài)、社會需求，反觀行政執(zhí)法人員只能通過有限的渠道獲取信息、調(diào)研社會情況。監(jiān)管主體和對象之間強(qiáng)弱正在發(fā)生著變化，監(jiān)管能力、效率自然無法取得預(yù)期效果。

如何完善監(jiān)管

明確監(jiān)管原則和目的，確保監(jiān)管執(zhí)法有利于促進(jìn)市場公平、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、推動社會健康發(fā)展?；ヂ?lián)網(wǎng)對社會具有非常大的變革和推動作用、它作為新技術(shù)手段具有非常明顯的進(jìn)步性。很多時候，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展中出現(xiàn)各種產(chǎn)業(yè)自身的問題，往往會以自組織的方式快速解決。互聯(lián)網(wǎng)造成社會不公平其實是在加速淘汰落后生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式，用發(fā)展和變革的方式創(chuàng)造一種新的社會秩序。因此，在針對互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管執(zhí)法中，不能單純以解決眼前問題為導(dǎo)向，以現(xiàn)有格局為基礎(chǔ)進(jìn)行簡單的執(zhí)法和監(jiān)管。尤其要注意當(dāng)面對阻礙社會進(jìn)步的既有利益格局、落后生產(chǎn)方式時，認(rèn)真思考什么樣的監(jiān)管結(jié)果才是更有利于社會、人民、市場，拿出當(dāng)年小崗村包產(chǎn)到戶的改革勇氣，突破陳舊觀念的束縛。

加大組織體系和機(jī)制創(chuàng)新，提升行政監(jiān)管效率和執(zhí)法效果。行政監(jiān)管部門在自身技術(shù)水平相對較低和不完全掌握信息資源的條件下，力圖做出正確的決策、實施有效監(jiān)管的成本會不斷升高?，F(xiàn)有行政監(jiān)管部門往往是常設(shè)機(jī)構(gòu)，具有慣性思維、既定組織方式、固定行為方式的特點(diǎn)，面對互聯(lián)網(wǎng)時，經(jīng)常因為需要跨部門協(xié)調(diào)導(dǎo)致決策效率不高、執(zhí)行能力降低。解決這些問題，可以通過設(shè)置“專門委員會”“特別小組”等臨時性機(jī)構(gòu)、動態(tài)調(diào)配人員來應(yīng)對創(chuàng)新加速情況下的公共環(huán)境，避免常設(shè)機(jī)構(gòu)面對不確定性所表現(xiàn)出的遲鈍，還可以通過調(diào)動行業(yè)積極性的方式，推動互聯(lián)網(wǎng)平臺和網(wǎng)絡(luò)生態(tài)自我約束和規(guī)范，實現(xiàn)監(jiān)管主體與對象的共管共治。在無法完全預(yù)判事件局勢的情況下，通過多主體投票機(jī)制形成“行業(yè)共識”，來提升決策效率、穩(wěn)定被監(jiān)管對象的政策預(yù)期。

提升行政監(jiān)管者個人執(zhí)法能力，也是非常重要的一環(huán)。一方面加強(qiáng)監(jiān)管人員認(rèn)識規(guī)律、發(fā)現(xiàn)問題的能力，盡早預(yù)判問題的發(fā)生并科學(xué)執(zhí)法，降低監(jiān)管執(zhí)法的社會總成本。另一方面，強(qiáng)化監(jiān)管法治化，提升執(zhí)法人員執(zhí)法過程的規(guī)范性。同時，需要強(qiáng)調(diào)的是面對風(fēng)險社會中的不確定性，執(zhí)法人員本能地傾向于不作為、少作為，應(yīng)鼓勵執(zhí)法人員嘗試創(chuàng)新監(jiān)管模式，并給予監(jiān)管人員適當(dāng)?shù)脑囧e優(yōu)化空間。