■馬玉玲

《中共中央關(guān)于深化文化體制改革 推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》指出，要大力發(fā)展公益性文化事業(yè)，保障人民基本文化權(quán)益，這是我們黨在準確把握當今時代文化發(fā)展新趨勢和人民群眾精神生活新期待的基礎(chǔ)上，提出的文化建設(shè)的基本任務(wù)。農(nóng)村文化是我國文化事業(yè)的基礎(chǔ)，只有農(nóng)村文化建設(shè)搞好了，才能真正實現(xiàn)最廣大人民群眾的基本文化權(quán)益。

一、人民基本文化權(quán)益的特征

人民基本文化權(quán)益的內(nèi)涵十分豐富，包括進行文化創(chuàng)造、參與文化活動、享受文化成果等多個方面，宗教自由、文化教育、學術(shù)研究、文藝創(chuàng)作等也包含其中。具體而言，黨的十七屆六中全會《決定》指出，人民基本文化權(quán)益即每個老百姓都能有條件看到電視、聽到廣播、讀書看報、觀看演出、進行公共文化鑒賞、參與公共文化活動，等等。［1］

（一）基本性

要把握人民基本文化權(quán)益，首先必須理解其基本性的兩個方面。

第一，文化權(quán)益和經(jīng)濟權(quán)益、政治權(quán)益具有同等的基本性。我們黨雖然在抗日戰(zhàn)爭時期就提出了“百家爭鳴、百花齊放”的文藝方針，但無論是在新中國成立后強調(diào)“政治掛帥”的時期，還是過于強調(diào)經(jīng)濟增長的“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的改革初期，都一定程度上忽視了人民文化權(quán)益的基本性。在認識到“最近十年的發(fā)展是很好的。我們最大的失誤是在教育方面”［2］（P290）之后，我國的發(fā)展也逐漸由鄧小平提出的物質(zhì)文明、精神文明“兩個文明”建設(shè)，深化為經(jīng)濟、政治、文化建設(shè)“三位一體”的總體格局，直至今天的“五位一體”的建設(shè)布局。從黨的十二屆六中全會提出經(jīng)濟、政治、文化的“三位一體”后，文化建設(shè)的基礎(chǔ)性和重要性就不斷得到確認和強化。

第二，基本文化權(quán)益是眾多文化權(quán)益中具有基礎(chǔ)性和根本性的文化權(quán)益。文化權(quán)益內(nèi)涵豐富、層次眾多，既有科研創(chuàng)新、文藝創(chuàng)作類的知識產(chǎn)權(quán)保護，也有戲曲、手藝等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承，更有山間俚調(diào)等各種形式的地方文化；有關(guān)于科學傳播的，也有關(guān)于宗教信仰的，更有關(guān)于民俗風情的?；疚幕瘷?quán)益應(yīng)當以群眾的日常文化生活為依歸和發(fā)展的突破口。

（二）公共性

文化權(quán)益是人權(quán)的重要組成部分，是我國憲法確立和保障的基本權(quán)利，也是每一個公民都應(yīng)享有的權(quán)利。尊重人民群眾的主體地位，使每個人獲得基本的文化權(quán)益，必須提供相應(yīng)的文化載體、文化條件和文化氛圍?；疚幕瘷?quán)益的公共性決定了，人民群眾是文化建設(shè)的主體，他們每個人都在進行著文化生產(chǎn)或消費等活動。但像市場經(jīng)濟中無序競爭的企業(yè)一樣，他們需要秩序以及保障而自身又無力提供，這就需要政府發(fā)揮宏觀的調(diào)控和指導作用，而且盡量不進行具體的干預。政府應(yīng)本著公益性、基本性、均等性、便利性等原則，發(fā)展公共文化事業(yè)。在制定、規(guī)劃、實施文化發(fā)展的戰(zhàn)略中，政府應(yīng)著眼公共性和全局性，提供必需的法律保障、規(guī)章制度和物質(zhì)設(shè)施。特別是在兼顧城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展中，要通過調(diào)整資源配置，讓文化資源向農(nóng)村及城市社區(qū)、街道等基層單位傾斜，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系，從資金、設(shè)施、場地、機構(gòu)、人員等方面，保障公共文化設(shè)施的正常運轉(zhuǎn)，保障公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的正常輸送，保障群眾性文化活動的正常進行，維護人民群眾尤其是低收入和特殊群體的基本文化權(quán)益。

（三）與社會主義建設(shè)目標相一致

社會主義的本質(zhì)是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，其目標是實現(xiàn)共同富裕。從解決全民的溫飽問題，到初步建成小康社會，到黨的十八大明確提出2020年全面實現(xiàn)小康社會的奮斗目標，黨和國家一直朝著這個目標奮勇前進。文化作為社會發(fā)展的體現(xiàn)和保障，在這一過程中的作用越來越明顯。但人民基本文化權(quán)益的實現(xiàn)與保障在我國卻還處于初步階段，如果得不到有效發(fā)展，無疑會對國家和社會的發(fā)展產(chǎn)生很大的制約。我國是發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)發(fā)展還存在巨大差距，農(nóng)民占我國總?cè)丝诘?0%以上，因此，人民基本文化權(quán)益的實現(xiàn)和保障重點在農(nóng)民，難點也在農(nóng)民。正如習近平去年在海南考察時所說：“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)?！笨蠢相l(xiāng)不僅要看他們的物質(zhì)生活，還要看他們的文化精神生活。因此，保障農(nóng)民的基本文化權(quán)益，積極引導并幫助農(nóng)民參與文化建設(shè)，加大文化消費，是改善我國人民群眾精神文化生活，增強全民族文化自信，實現(xiàn)中華民族偉大復興、實現(xiàn)中國夢的必由之路。

二、農(nóng)村公共文化落后的原因

近年來，隨著科學發(fā)展觀的貫徹落實，各級黨委政府對文化建設(shè)越來越重視，文化惠民工程穩(wěn)步推進，覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系框架不斷完善，農(nóng)村文化事業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好。但是，我國目前的農(nóng)村文化建設(shè)仍然存在一些問題，如公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運行水平偏低，文化服務(wù)項目品種不多、數(shù)量不足、質(zhì)量不高等。分析個中原因，主要有四點。

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是主因

相對于工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)不僅要承擔市場風險，還要承擔自然風險，因此農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高緩慢，屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。而且，我國農(nóng)村人多地少，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率偏低，這是城鄉(xiāng)差距的自然因素。新中國成立初期，為了抵御資本主義國家的封鎖，并快速實現(xiàn)經(jīng)濟增長，我國采取了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的策略，拉開了城鄉(xiāng)差距。尤其是統(tǒng)購統(tǒng)分和戶籍制的確立，使我國的城鄉(xiāng)二元體制固定下來。在二元體制框架下，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重失衡。雖然我國已著手戶籍制度改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療社會保險，但城鄉(xiāng)的差距依然很大。地方政府談發(fā)展、講改革、定政策都有意無意以城市為出發(fā)點和落腳點，對城市的經(jīng)濟、文化綜合協(xié)調(diào)發(fā)展考慮得比較多，致使優(yōu)質(zhì)資源向城市集中。從農(nóng)村文化建設(shè)的基本設(shè)施可以看出這一問題的一個側(cè)面。文化中心、體育中心、休閑廣場、大劇院、美術(shù)館、圖書館、博物館如雨后春筍般地在城市中冒出來，而廣大農(nóng)村群眾因距離城市太遠而實際上很難普遍享受到這種基本的文化權(quán)益。

（二）思想認識有偏差

對文化權(quán)益實現(xiàn)的作用和意義認識不足，加劇了農(nóng)村公共文化的落后。許多地方包括一些經(jīng)濟狀況較好的地區(qū)，經(jīng)濟文化發(fā)展極不平衡，反差巨大，明顯表現(xiàn)為經(jīng)濟“硬”、文化“軟”。這種情況的出現(xiàn)，固然與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展任務(wù)重、壓力大有關(guān)，但也與對文化的作用、功效普遍認識不足密不可分。許多干部的公共文化觀念非常淡薄：文化無非就是唱唱跳跳，看戲看電影，有錢就搞，沒錢拉倒；只有等經(jīng)濟條件好了，才能搞文化。在這種思想的指導下，公共文化的領(lǐng)導力量、資金調(diào)度、干部配備、人員待遇等難免打折扣，往往是說起來重要，做起來次要，忙起來丟掉。文化搭臺、經(jīng)濟唱戲現(xiàn)象非常普遍，文化只是作為配角，處在邊緣位置。對公共文化真正感興趣的人不多，有自覺的人更少。一些地方政府，即使按照國家文化發(fā)展綱要和規(guī)劃提出本地實施意見，也常常帶有應(yīng)景性質(zhì)，照搬照抄，只談宏觀不講具體，只談原則不講細節(jié)，只談指導不講操作，使得“宏偉藍圖”難以落實。資金更多用于那些看得見、摸得著、來得快的形象工程、政績工程，而對那些與農(nóng)民群眾日常生活息息相關(guān)、卻難以直接為當?shù)貛斫?jīng)濟效益的公共文化基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)項目則熱情不高，主動性不強，致使農(nóng)村文化事業(yè)整體落后于經(jīng)濟社會的發(fā)展。

（三）資金投入不足

各級政府對文化事業(yè)的資金投入，是反映文化事業(yè)發(fā)展的核心指標。按照加快推進城鄉(xiāng)文化一體化發(fā)展的要求，中央加大了公共財政支持力度，每年都有一定數(shù)量的轉(zhuǎn)移支付資金用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村文化建設(shè)，但增長速度緩慢，增幅明顯低于教育、科技、衛(wèi)生事業(yè)，且大多數(shù)只是一次性基建投入，從省里開始要求逐級配套。一些經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，由于配套資金難以到位，致使新建的公共文化項目要么不能如期完成，要么達不到規(guī)定標準，要么缺少設(shè)備不能投入正常使用。一些能為農(nóng)村直接提供服務(wù)的縣級文化館、圖書館除去“人頭”費，全年業(yè)務(wù)經(jīng)費只有1000至3000元，難以添置設(shè)備和書籍。送書下鄉(xiāng)、送戲下鄉(xiāng)，對鄉(xiāng)村文化管理人員的日常培訓、業(yè)務(wù)輔導更難以為繼。［3］由于基層財政困難，一些20世紀八九十年代建成的鄉(xiāng)村文化場所和廣播電視等設(shè)施，因不能保證日常運行和維護的經(jīng)費而日趨陳舊、破損。鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站有的被租賃創(chuàng)收，有的則被挪作他用，有的索性淪為“空殼”。一些從事公共文化服務(wù)的管理人員，由于工資收入偏低，工作存在不安心、不專心的現(xiàn)象，加上活動經(jīng)費匱乏，導致農(nóng)村文化缺乏自創(chuàng)的生機和活力，不少村民對常規(guī)性文化活動表現(xiàn)冷漠，封建迷信及賭博等丑惡現(xiàn)象又有所抬頭。

（四）管理層面較低

農(nóng)村公共文化建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，涉及的部門較多。在鄉(xiāng)村，單單基礎(chǔ)設(shè)施就有文化站、黨員教育活動室、科普基地、體育健身工程、農(nóng)家書屋等，但它們分屬不同的上級部門主管，而各部門之間的工作主張和要求有所不同，資金撥付模式也與地方管理關(guān)系脫節(jié)，容易導致矛盾，造成一些不必要的損失。比如，在分屬于文化部門和新聞出版部門管理的村文化室和農(nóng)家書屋上，就存在漏建、錯建、重復建的問題。政府部門在提供文化產(chǎn)品和服務(wù)時，基本上是統(tǒng)一采購、統(tǒng)一配送，往往是村民想要的得不到，不需要的卻送來了。比如，一些報紙、刊物是為了完成某些上級部門的訂閱任務(wù)而派發(fā)的，并不適合普通百姓，農(nóng)民群眾不喜歡看。這些年，通過文化體制改革，此類情況有所好轉(zhuǎn)，但問題依舊存在。［4］2010年，中宣部等五個部門就共同發(fā)文，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站定崗定編、配備專職管理員，然而至今未能得到很好解決?，F(xiàn)有人員或為聘用或為兼職，人事關(guān)系與文化主管部門不相關(guān)，且普遍存在年齡比較老化、觀念相對落后、知識結(jié)構(gòu)陳舊、能力和素質(zhì)偏低的狀況。不少人掌握不了新的文化樣式、文化業(yè)態(tài)和相關(guān)信息技術(shù)，不會用或用不好諸如為建設(shè)“圖書數(shù)字化工程”、“公共文化信息資源共享工程”而投放的緊跟時代步伐的設(shè)備，影響了政府公益性文化服務(wù)的質(zhì)量和效率。

三、農(nóng)村公共文化發(fā)展的改進措施

只有推進農(nóng)村公共文化建設(shè)，才能實現(xiàn)和保障人民的基本文化權(quán)益。這就要以構(gòu)建全社會公共文化服務(wù)均等化為重心，在壯大農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，增強農(nóng)村文化建設(shè)“造血”功能的同時，堅持新增財力向農(nóng)村文化建設(shè)傾斜，一手抓文化基礎(chǔ)設(shè)施的完善，一手抓文化服務(wù)水平的提高，以改革的勇氣和精神不斷創(chuàng)新工作模式，逐步縮小公共文化供給中的城鄉(xiāng)差別，確保廣大農(nóng)村群眾真正享受到應(yīng)有的基本文化權(quán)益。

（一）盡快立法，建立剛性約束規(guī)則

近年來，中央和地方均出臺了關(guān)于促進公共文化事業(yè)發(fā)展的綱要、規(guī)劃和文件，但在許多方面并未得到較好的貫徹落實，其中一個重要原因是缺少法律依據(jù)，剛性約束不足。因此，要加快文化建設(shè)法制化進程，把公共文化服務(wù)體系建設(shè)納入法制軌道。通過立法，明確公民文化權(quán)利的基本內(nèi)容，規(guī)定公民文化權(quán)利保護的基本原則，規(guī)范國家機關(guān)在保護公民文化權(quán)利方面的職責以及履行職責的程序等，建立健全的公共文化保障制度體系。要整合資源，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化中心為建設(shè)原點，立足于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)、環(huán)境條件和文化建設(shè)需求,統(tǒng)籌規(guī)劃公共文化設(shè)施的數(shù)量、布局、類別、標準、功能，構(gòu)筑起有效的公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。［5］要加強對公共文化事業(yè)的領(lǐng)導，結(jié)合實際制定出既定性又定量、既考核地方政府又考核上級主管部門、既考核集體又考核個人的公共文化績效評價機制，使公共文化保障體系真正得到落實。

（二）加大投入，健全經(jīng)費保障機制

農(nóng)村公共文化服務(wù)體系是一項覆蓋面廣、涉及人群多的民生工程。在構(gòu)建過程中，要借鑒義務(wù)教育階段中小學經(jīng)費保障機制改革的經(jīng)驗，遵循均等化思路，以制度設(shè)計為先導，確立一個時期的政策目標、資金規(guī)模、人均最低經(jīng)費標準和具體落實的時間表，有步驟、分階段地加大投入，保證公共財政對農(nóng)村文化建設(shè)投入的增長幅度高于財政經(jīng)常性收入增長幅度，提高其支出占財政支出的比例。要以事權(quán)劃分為依據(jù)，對現(xiàn)行農(nóng)村文化財政支持政策重新梳理、評估，明確哪些該保留完善，哪些該整合歸并，取消不屬于本級政府財政責任的文化支出。要根據(jù)必須支出的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和活動經(jīng)費等，測算出剛性需求，建立中央和地方按比例分擔的基層公共文化服務(wù)運營經(jīng)費保障機制。要將農(nóng)村人口密度、財政狀況、財政努力程度等客觀因素作為轉(zhuǎn)移支付測算依據(jù)，重點向中西部貧困地區(qū)傾斜、向農(nóng)業(yè)縣傾斜、向革命老區(qū)傾斜。要統(tǒng)籌兼顧，在加強文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，加大政府購買公共文化服務(wù)的力度，讓農(nóng)民群眾方便快捷地享受到更多免費的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。要采取稅費減免、以獎代補、給予榮譽等多種手段，鼓勵社會力量和資金采取對口援建、掛點助建等方式，支持農(nóng)村公益文化事業(yè)，參與農(nóng)村公共文化服務(wù)，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)添磚加瓦。［6］

（三）健全隊伍，確保工作有效運行

當前，與農(nóng)村公共文化服務(wù)關(guān)聯(lián)度較高的是縣級圖書館、文化館、科協(xié)、文藝團體等，送戲、送電影、送圖書送科技下鄉(xiāng)等公共文化活動大部分由這些機構(gòu)組織進行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站和村文化室、農(nóng)家書屋直接承擔著鄉(xiāng)村日常文化服務(wù)的職責。上述這些工作人員，是為農(nóng)村提供公共文化服務(wù)的基本隊伍，其專業(yè)水準、敬業(yè)精神，往往直接決定了農(nóng)村公共文化服務(wù)的質(zhì)量和水平。因此，對于縣、鄉(xiāng)兩級人員的招錄、選拔和引進，要突出專業(yè)特點，按要求配齊配強、專職專用；對村里的文化管理人員，則首先要考慮他們對文化工作的熱情程度。還要重視農(nóng)村文化人才的培養(yǎng)，采取輸送高校學習、逐級分類辦班、定期上門輔導、手把手“傳幫帶”等各種各樣的培訓方式，發(fā)掘鄉(xiāng)土人才，利用好農(nóng)村文化積極分子的力量，打造一支有鄉(xiāng)情鄉(xiāng)誼、根植于本土的農(nóng)村文化工作隊伍。

（四）改善服務(wù)，提高農(nóng)民文化素質(zhì)

伴隨著廣播電視已由“村村通”轉(zhuǎn)向“戶戶通”，“文化信息資源共享”工程、“農(nóng)家書屋”工程基本覆蓋所有具備條件的行政村，廣大農(nóng)民看書難、看戲難、看電影難、收聽廣播難、收看電視難等問題已得到緩解，因此，可以考慮把工作的重點及時轉(zhuǎn)移到豐富文化產(chǎn)品、提升服務(wù)質(zhì)量上來。為此，要進一步完善農(nóng)村公共文化基礎(chǔ)設(shè)施及其標準，加強人員管理并健全管理制度，不斷優(yōu)化服務(wù)載體和平臺。要建立農(nóng)村文化需求的信息和反饋機制，站在農(nóng)民的角度，追求公共文化產(chǎn)品和服務(wù)與群眾需求的有效對接。要加強對創(chuàng)作的引導扶持，將農(nóng)村題材納入廣播影視、戲劇舞臺、報紙書刊、音像制品等文藝作品的創(chuàng)作中，推出貼近農(nóng)民群眾的文藝作品。要善于利用當?shù)孛袼撞⑼诰蚍俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)，因地制宜、靈活機動地開展形式多樣、群眾喜聞樂見的民間藝術(shù)活動和比賽。要經(jīng)常組織科學技術(shù)知識講座、文化藝術(shù)項目培訓，培育有專長的鄉(xiāng)土人才組建群眾身邊的文化藝術(shù)社團，開發(fā)剪紙、繪畫、陶瓷、雕刻、編織等具有地域特色的手工藝產(chǎn)品，讓廣大農(nóng)民群眾在共享文化成果的同時，成為中國特色社會主義文化的建設(shè)者和創(chuàng)造者。

［1］中共中央關(guān)于深化文化體制改革 推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定［EB/OL］.中國網(wǎng)，http://www.china.com.cn/policy/txt/2011-10/26/content_23726299.htm.

［2］鄧小平文選(第3卷)［M］.北京:人民出版社，1993.

［3］江西省宣傳文化工作調(diào)研報告［R］.2013.

［4］“十一五”以來我國文化事業(yè)費投入情況分析［EB/OL］.中華人民共和國文化部，http://www.mcprc.gov.cn/t20110105_20115.html.

［5］彭益民.群眾文化活動：加強和創(chuàng)新農(nóng)村基層社會管理的重要抓手［J］.求實，2013,(2).

［6］王瑞涵.農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)：財政責任與經(jīng)費保障機制［J］.地方財政研究，2010，（8）.