■夏國(guó)永 鄭 青

目前，在城鄉(xiāng)二元體制尚存及正在推進(jìn)適度普惠型社會(huì)福利制度建設(shè)的現(xiàn)狀下，中國(guó)農(nóng)村福利的發(fā)展存在著很多問(wèn)題。究其原因，主要有三:一是農(nóng)村福利發(fā)展目標(biāo)生存化，導(dǎo)致農(nóng)村福利發(fā)展的可能空間被忽視；二是農(nóng)村福利發(fā)展規(guī)劃城市化，導(dǎo)致農(nóng)村福利發(fā)展的可比優(yōu)勢(shì)被漠視；三是農(nóng)村福利發(fā)展的主體單一化，導(dǎo)致農(nóng)村福利發(fā)展的多元?jiǎng)恿Ρ惠p視。除此之外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)變遷、人口流動(dòng)等因素引發(fā)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)急劇分化，導(dǎo)致如何在遵循福利發(fā)展規(guī)律如服務(wù)社會(huì)化、對(duì)象群體化、發(fā)展協(xié)調(diào)化等的基礎(chǔ)上，兼顧中國(guó)農(nóng)村福利發(fā)展的統(tǒng)一性和多樣化，成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。其中重要的一點(diǎn)，就是通過(guò)發(fā)展具有可比優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村福利，為中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展培育現(xiàn)代農(nóng)民、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件。然而，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村衰落的發(fā)展現(xiàn)狀，需要發(fā)揮多元的社會(huì)力量進(jìn)行福利治理。基于此，本文著重解析中國(guó)農(nóng)村福利治理的困境和難點(diǎn)，以此為進(jìn)一步探究中國(guó)農(nóng)村福利治理的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

一、中國(guó)農(nóng)村福利治理的困境

（一）缺位困境

中國(guó)農(nóng)村福利治理缺位困境主要集中在四個(gè)層面，即福利治理意識(shí)缺位、福利治理主體缺位、福利治理客體缺位、福利治理手段缺位。福利治理意識(shí)缺位，主要受兩種鮮明對(duì)照的寬窄福利治理理念的影響。一種觀點(diǎn)是將社會(huì)福利與國(guó)家、社會(huì)向貧弱群體的救助聯(lián)系起來(lái)，甚至認(rèn)為社會(huì)福利即等同于社會(huì)救助。另一種觀點(diǎn)是將社會(huì)福利視為國(guó)家和社會(huì)為了改善和提高全體社會(huì)成員的生活質(zhì)量，而提供的各種設(shè)施、服務(wù)和采取的措施。換言之，這種意義上的社會(huì)福利是將社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)救助排除之后確保社會(huì)成員獲得更高生活質(zhì)量而采取的各種措施。［1］以上兩種福利理念把國(guó)家向公民提供福利確定為責(zé)任，把部分公民或全體公民享有福利明確為權(quán)利。這種把權(quán)利與責(zé)任割裂開(kāi)來(lái)的福利治理理念，導(dǎo)致國(guó)家與公民雙方持有的是消極的福利治理理念。國(guó)家或因著力于對(duì)弱勢(shì)群體的福利供給而無(wú)暇滿足占據(jù)人口大多數(shù)普通民眾的福利需求，或因考慮在整個(gè)社會(huì)發(fā)展資源有限的情況下，分配生產(chǎn)資源先于福利消費(fèi)資源的優(yōu)序安排。福利受助者要么把能夠獲得國(guó)家提供的有限福利利益當(dāng)作國(guó)家理所當(dāng)然給予自己的權(quán)利，要么彰顯自己有別于其他人的能力體現(xiàn)，要么基于平均主義強(qiáng)調(diào)人人有份的福利受益的觀念。在這種觀念指導(dǎo)下，福利受益者僅僅只是被動(dòng)的福利消費(fèi)者，福利提供-福利消費(fèi)成為福利發(fā)展的唯一范式，而兼顧權(quán)利-責(zé)任、公平-效率、成本-收益等保障福利良性發(fā)展的社會(huì)治理理念總體呈現(xiàn)缺失的狀態(tài)。

福利治理理念的缺失，導(dǎo)致實(shí)踐層面本應(yīng)多元發(fā)展社會(huì)福利的治理主體、客體和手段的多重缺失，在這方面，中國(guó)農(nóng)村福利治理缺位的現(xiàn)象更為突出。究其原因，一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，致使綁定在集體經(jīng)濟(jì)中的公共福利遭到了不同程度的解體，公權(quán)力從農(nóng)村的撤離，雖然催生了體現(xiàn)政治民主的農(nóng)村村民自治，但需要獲得國(guó)家層面直接給予的公共福利或需要國(guó)家利用公共權(quán)力組織、協(xié)調(diào)發(fā)展的公共福利，隨著自上而下的政治治理真空而長(zhǎng)期受到擱置；二是隨著農(nóng)村之外生存和發(fā)展空間可比優(yōu)勢(shì)的展現(xiàn)，農(nóng)村居民中的主體特別是青壯年農(nóng)民大部分離開(kāi)，使農(nóng)村不同程度出現(xiàn)了自下而上的社會(huì)治理真空，原有的基于血緣、親緣、族緣等作為聯(lián)系紐帶的家庭或家族互助共擔(dān)的福利社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸消解。隨著中國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理的變遷，重構(gòu)農(nóng)村福利治理的結(jié)構(gòu)，尋求系統(tǒng)化的農(nóng)村福利治理途徑是破解當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村福利治理缺位的有效途徑。

（二）越位困境

縱觀包括農(nóng)村在內(nèi)的整個(gè)中國(guó)社會(huì)福利保障發(fā)展的歷程，以政府、市場(chǎng)或社會(huì)為單一主體的福利治理在治理的責(zé)任邊界上往往陷入越位的困境，特別是政府的越位福利治理行為。政府福利治理的越位行為，是指政府實(shí)施了不屬于自己職能范圍內(nèi)的福利發(fā)展事務(wù)。政府福利治理的本意或初衷即使不是完全為了提升農(nóng)村福利的水平，至少也是包含了發(fā)展農(nóng)村福利的目的，對(duì)于總體福利處于缺失的中國(guó)農(nóng)村而言，擁有人力、物力和財(cái)力的政府福利治理的越位行為，表面上看來(lái)是無(wú)須糾正的。因此，與政府福利治理缺位引發(fā)的關(guān)注度相比，政府福利治理的越位行為長(zhǎng)期以來(lái)并沒(méi)有受到應(yīng)有的重視。然而，政府福利治理越位導(dǎo)致農(nóng)村福利遭受重大損失，同時(shí)削弱非政府福利主體介入農(nóng)村福利治理的積極性，這成為阻礙農(nóng)村福利發(fā)展的重大隱患。

政府福利治理越位主要有兩個(gè)方面，一是政府對(duì)非政府福利治理職能的越位，二是政府內(nèi)部的行政層級(jí)越位。對(duì)于前者而言，農(nóng)村非政府福利治理主體包括市場(chǎng)、企業(yè)、村民委員會(huì)、村民理事會(huì)、農(nóng)戶家庭及農(nóng)民個(gè)體等。這些非政府福利治理主體有著較為鮮明的利益取向，這些利益訴求雖然都沒(méi)有政府福利治理行為的公益性強(qiáng)，但考慮到農(nóng)村福利需求的多層差異性，這些多元福利主體都最有可能從福利收益角度來(lái)推進(jìn)農(nóng)村福利的發(fā)展。政府如果一味地遵循鄉(xiāng)政村治，不注意對(duì)非政府福利治理意愿的回應(yīng)和引導(dǎo)，以及對(duì)非政府福利治理能力的培育和治理實(shí)踐的協(xié)調(diào)，不僅不利于激發(fā)多元主體福利治理的積極性，而且一旦因?yàn)椴町愋愿＠枨蟮貌坏接行M足，就會(huì)助長(zhǎng)整個(gè)農(nóng)村地區(qū)對(duì)有限福利需求的爭(zhēng)奪及不斷提升福利的剛性需求，從而不利于農(nóng)村福利治理的良性發(fā)展。對(duì)于后者來(lái)說(shuō)，不同層級(jí)政府間福利治理的行政越位，會(huì)造成福利治理的有效性和共識(shí)性的缺失。黨的十八大以來(lái)，中央政府對(duì)農(nóng)村福利的治理有著清晰的優(yōu)先福利項(xiàng)目的發(fā)展規(guī)劃，地方政府面臨的是地域特點(diǎn)較為鮮明且福利需求差異較大的福利治理空間，即中央與地方福利治理的偏好不可避免存有差異?；鶎诱歉＠卫碜陨隙掳才诺木唧w執(zhí)行機(jī)構(gòu)，最了解當(dāng)?shù)卮迕駛兤惹行枰鉀Q的福利問(wèn)題，但自下而上福利治理資本的缺乏，導(dǎo)致基層政府在福利治理方面不作為。福利決策的大一統(tǒng)導(dǎo)致福利資源分配的平均主義和浪費(fèi)，削弱了福利治理發(fā)展的共識(shí)。

（三）錯(cuò)位困境

從范式層面來(lái)看，農(nóng)村福利治理的錯(cuò)位，主要包括福利治理的權(quán)責(zé)錯(cuò)位、供需錯(cuò)位、時(shí)空錯(cuò)位和本末錯(cuò)位等；從實(shí)施層面來(lái)看，農(nóng)村福利治理的錯(cuò)位，主要包括福利受益對(duì)象的錯(cuò)位、福利產(chǎn)品種類的錯(cuò)位和福利管理主體的錯(cuò)位等。

對(duì)于公民基本生活保障的福利治理的權(quán)責(zé)，在中國(guó)憲法層面有著明確的規(guī)定。但是，在中國(guó)農(nóng)村特別是一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，國(guó)家制度層面提供的福利幫助畢竟主要是給予有限的目標(biāo)群體，但實(shí)際上更多的普通村民同樣需要獲得福利幫助。在國(guó)家福利治理責(zé)任還無(wú)法顧及所有村民的情況下，存在國(guó)家福利治理的責(zé)任與村民福利治理的權(quán)益脫節(jié)的問(wèn)題，國(guó)家對(duì)村民福利需求的回應(yīng)較弱。國(guó)家與村民福利治理權(quán)責(zé)的脫節(jié)，表現(xiàn)為聯(lián)系兩者的福利治理主體即鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的錯(cuò)位，使其福利治理實(shí)踐處于上下被指責(zé)的困境之中。“造成這種困境的一個(gè)重要原因，在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)所承擔(dān)的責(zé)任與其擁有的權(quán)力嚴(yán)重不對(duì)稱，缺乏與責(zé)任相匹配的權(quán)力資源，表現(xiàn)出非常典型的‘管得到的看不到，看得到的管不到’狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為上一級(jí)和農(nóng)民們的‘出氣筒’，哪一方都不討好?！保?］鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)與村民福利治理最近的行政組織的效能低下，引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政福利治理的無(wú)奈和村民對(duì)此評(píng)價(jià)的不滿。

農(nóng)村福利治理的供需錯(cuò)位，是指自下而上的農(nóng)民福利需求與自上而下的制度化福利供應(yīng)之間不銜接。農(nóng)民福利并不僅僅局限于生存福利的金錢補(bǔ)貼需求，還有需要為提升生存水平或?yàn)榘l(fā)展奠定基礎(chǔ)的福利產(chǎn)品、福利服務(wù)和福利設(shè)施，而國(guó)家制度層面的福利供給還沒(méi)有全面延伸到這些福利需求上來(lái)，在這種情況下，福利治理的供需錯(cuò)位就在所難免。

農(nóng)村福利治理的時(shí)空錯(cuò)位，是指在城鄉(xiāng)二元福利體制下，農(nóng)村福利無(wú)論是數(shù)量還是質(zhì)量都無(wú)法與城市福利相比，在同一時(shí)間下位于城鄉(xiāng)兩個(gè)空間區(qū)域的福利有著較大差距。盡管2008年以來(lái)，中國(guó)政府加大了對(duì)農(nóng)村福利保障制度建設(shè)，特別是農(nóng)村人口向城市的遷移，農(nóng)村福利也間接得到了提升，但由于農(nóng)村與城市享有同等福利的發(fā)展進(jìn)程不是短時(shí)間就能解決的問(wèn)題，從而阻礙了整個(gè)中國(guó)社會(huì)福利公平發(fā)展的步伐。

農(nóng)村福利治理的本末錯(cuò)位，是指從福利治理的可持續(xù)性方面來(lái)看，滿足農(nóng)村福利基本所需是末，提升農(nóng)村福利發(fā)展能力是本。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村的福利治理主要是給予弱勢(shì)群體的福利生存所需，導(dǎo)致農(nóng)村福利制度成為消耗公共資源而無(wú)生產(chǎn)能力的消費(fèi)機(jī)制，這種舍本求末的福利治理方式引發(fā)的詬病是不言而喻的。正因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到這類福利治理的不可持續(xù)性，中國(guó)政府正在做著轉(zhuǎn)變。但需指出的是，求本兼末的福利治理方式在中國(guó)還處于起步階段，廣大農(nóng)村地區(qū)還沒(méi)有改變福利治理的本末錯(cuò)位狀況。

二、中國(guó)農(nóng)村福利治理的難點(diǎn)

（一）目標(biāo)定位的難點(diǎn)

2014年，中國(guó)農(nóng)業(yè)部全面啟動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃（2016—2020），其中提到：“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和深化改革的攻堅(jiān)時(shí)期、大有可為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、全面深化農(nóng)村改革的重要時(shí)期。［3］在這樣的背景下，中國(guó)農(nóng)村福利治理的目標(biāo)，就是要明確福利治理由一元的對(duì)弱勢(shì)目標(biāo)群體的救助福利轉(zhuǎn)向有助于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民增收、農(nóng)村生產(chǎn)生活改善等推動(dòng)農(nóng)村多元整體發(fā)展的目標(biāo)定位上，以此通過(guò)農(nóng)村跟進(jìn)城市的現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化。

要實(shí)現(xiàn)這樣的福利治理目標(biāo)，主要存在三個(gè)方面的難點(diǎn)。一是國(guó)家要加大對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)性福利治理的資源投入，特別是對(duì)影響農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施的修繕與完善至關(guān)重要。但是，目前在很多農(nóng)村地區(qū)，留守的農(nóng)村人口居住比較分散，相當(dāng)一部分地區(qū)人口外流的現(xiàn)象非常普遍，國(guó)家對(duì)這部分地區(qū)如何進(jìn)行有效的生產(chǎn)性福利資源的投入是一個(gè)難題。二是長(zhǎng)期福利水平低下的中國(guó)農(nóng)村地區(qū)，福利消費(fèi)觀念遠(yuǎn)遠(yuǎn)比福利生產(chǎn)觀念要根深蒂固的多，福利生產(chǎn)性功能的發(fā)揮還缺乏整體的規(guī)劃。這不僅表現(xiàn)為平均分配養(yǎng)老、醫(yī)療等福利資源的制度安排導(dǎo)致低效福利消費(fèi)現(xiàn)象，而且具有體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性的生產(chǎn)性福利治理的思路還沒(méi)有破題。三是今后中國(guó)農(nóng)村福利治理的途徑之一，就是需要城市直接或間接地承接和帶動(dòng)農(nóng)村福利的發(fā)展。盡管近些年城市對(duì)口支援農(nóng)村的制度安排，促使農(nóng)村地區(qū)項(xiàng)目福利提升的成功個(gè)案比比皆是，但對(duì)于廣大的農(nóng)村而言，這樣的支持也只能算是杯水車薪。因?yàn)榇罅康膭趧?dòng)力人口向城市外流，這些農(nóng)村人口在城市所需的養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育、住房、失業(yè)保障等諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，仍因戶籍等身份因素的限制還無(wú)法獲得最有效的保障。

（二）主體定位的難點(diǎn)

作為農(nóng)村福利治理的主導(dǎo)力量，政府制定的相關(guān)政策應(yīng)具有動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制，以便及時(shí)糾正福利治理的低效或失效，但這種自上而下的福利治理調(diào)整機(jī)制，構(gòu)建和實(shí)施的難點(diǎn)在于如何較準(zhǔn)確地掌握農(nóng)村福利治理的變化情況。按照常理，作為政府行政層級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)相關(guān)的情況是最有發(fā)言權(quán)的，但對(duì)于那些一直享受著制度福利資源的基層政府而言，主動(dòng)放棄既得利益不是件容易的事。社會(huì)企業(yè)與非營(yíng)利組織對(duì)農(nóng)村福利治理的介入力度總體而言還非常有限，主要集中于單個(gè)項(xiàng)目的參與，而具有推廣價(jià)值的福利治理模式的發(fā)展還不多見(jiàn)。同時(shí)，這兩類主體介入農(nóng)村福利治理的積極性不是太高的原因在于，農(nóng)村福利治理的起步及后續(xù)的維持需要政府的政策、物力和財(cái)力的支持，但在農(nóng)村的一些地方，政府與企業(yè)或非營(yíng)利組織合作的意愿并不強(qiáng)烈，村委會(huì)起到的上傳下達(dá)的單一福利治理的職能還很明顯，這不利于擁有專業(yè)知識(shí)及具有籌集福利治理資源能力的社會(huì)治理主體對(duì)農(nóng)村福利治理的參與。

村民理事會(huì)、地方精英、村民家庭、村民個(gè)人是農(nóng)村福利治理的直接參與者和受益者，這部分福利治理主體的能力總體有限但又是不可或缺的組成部分，對(duì)于部分福利項(xiàng)目而言，甚至這些自治主體要承擔(dān)最大比例的責(zé)任。如目前農(nóng)村的養(yǎng)老福利中，家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、市場(chǎng)養(yǎng)老的比例大致分別是90%：5%：5%，對(duì)于大量勞動(dòng)力常年外出務(wù)工的家庭而言，家庭在人員的構(gòu)成或數(shù)量方面的變化，使得家庭養(yǎng)老的職能在可見(jiàn)的未來(lái)具有不可持續(xù)性。由于養(yǎng)老基數(shù)龐大，社區(qū)養(yǎng)老、市場(chǎng)養(yǎng)老對(duì)此的承接能力有限，如何整合社會(huì)治理資源，對(duì)家庭養(yǎng)老進(jìn)行效率升級(jí)，諸如此類的福利治理問(wèn)題值得全社會(huì)進(jìn)行思考。

（三）路徑定位的難點(diǎn)

當(dāng)代農(nóng)村的福利需求呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢(shì)，非政府的其他福利治理主體參與農(nóng)村的福利治理之中。目前，政府管理與農(nóng)村自治呈現(xiàn)出兩極化且割裂開(kāi)來(lái)的狀態(tài)，而其他主體進(jìn)行福利協(xié)同治理的局面還未形成，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村福利發(fā)展有益的政策在執(zhí)行的過(guò)程中出現(xiàn)偏差。以退耕還林補(bǔ)助款的發(fā)放為例，因?yàn)楫?dāng)初在丈量土地畝數(shù)的時(shí)候只有相關(guān)的行政人員及村干部參與而沒(méi)有讓土地所有者的農(nóng)戶進(jìn)行確認(rèn)，同時(shí)村干部又可能私自把農(nóng)戶們應(yīng)獲得的補(bǔ)助款的畝數(shù)進(jìn)行了內(nèi)部調(diào)整，從而導(dǎo)致補(bǔ)助款發(fā)放的不公平，引發(fā)利益受損者農(nóng)戶們的不滿，扭曲了福利政策的實(shí)踐成效。因此，如何組織農(nóng)村多元福利治理主體的協(xié)同，是探索農(nóng)村福利治理路徑的難點(diǎn)之一。

此外，農(nóng)村福利治理的基礎(chǔ)和環(huán)境也是決定福利治理路徑選擇的重要因素。與城市相比，農(nóng)村人文和農(nóng)村地理是規(guī)劃這一地區(qū)福利治理路徑的基礎(chǔ)。但在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，中國(guó)的農(nóng)村治理還是出現(xiàn)了偏差，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的非農(nóng)化發(fā)展路徑，由于沒(méi)有考慮農(nóng)民集中居住后的就業(yè)、人的現(xiàn)代化等問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)民福利受損而非增進(jìn)。在今后很長(zhǎng)的一段時(shí)間，注重保護(hù)和開(kāi)發(fā)農(nóng)村的價(jià)值，以此推進(jìn)未來(lái)農(nóng)村福利治理的成效是今后農(nóng)村社會(huì)治理努力的方向。這正如李昌平所指出的：“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村文明會(huì)在‘逆城市化’潮流中得以振興，低碳環(huán)保綠色等理念引導(dǎo)傳統(tǒng)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式創(chuàng)新，并賦予其時(shí)尚性。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村文明將有很高的消費(fèi)價(jià)值，有數(shù)以萬(wàn)計(jì)的村莊將實(shí)現(xiàn)‘農(nóng)業(yè)、農(nóng)村服務(wù)業(yè)化’。”［4］在這樣的美好圖景變成現(xiàn)實(shí)之前，如何提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的吸引力、培養(yǎng)現(xiàn)代農(nóng)民、美化農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境以及改變衰弱的農(nóng)村現(xiàn)狀，是農(nóng)村福利治理的實(shí)踐著力點(diǎn)。

三、中國(guó)農(nóng)村福利治理的路徑

基于中國(guó)農(nóng)村福利治理獨(dú)特的國(guó)情，破解其困境和難點(diǎn)的有效路徑，一是謀劃積極的農(nóng)村福利治理戰(zhàn)略，二是重整有效的農(nóng)村福利治理組織，以此為農(nóng)村福利治理凝聚發(fā)展共識(shí)和能量。

（一）謀劃積極戰(zhàn)略，為中國(guó)農(nóng)村福利的治理積聚發(fā)展的戰(zhàn)略能量

中國(guó)不缺乏農(nóng)村福利治理的戰(zhàn)略，其中針對(duì)全體公民的適度普惠型的發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施后呈現(xiàn)兩大問(wèn)題。一是在城鄉(xiāng)二元體制沒(méi)有完全消除的情況下，適度普惠的農(nóng)村福利更加突顯與城市福利總體水平的差距，特別是福利總供給的一部分還受制于福利所在地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的影響。這一福利治理的發(fā)展戰(zhàn)略僅就著力保障公民公正福利權(quán)益的目標(biāo)而言，始終存在著福利發(fā)展水平形式合理而實(shí)質(zhì)不合理的窘境。具有差異性的福利治理水平產(chǎn)生的一個(gè)負(fù)外部效應(yīng)，就是低福利的農(nóng)村人口向高福利的農(nóng)村地區(qū)或城市地區(qū)流動(dòng)，這不僅增加了原本高福利地區(qū)福利治理的壓力，而且還會(huì)造成低福利的農(nóng)村地區(qū)由于居民人數(shù)的減少而產(chǎn)生沒(méi)有提升福利水平迫切需要的錯(cuò)覺(jué)。二是中國(guó)農(nóng)村人口基數(shù)龐大，任何一項(xiàng)普惠型的基本福利需求的滿足，都面臨著巨大的福利支出成本壓力，這就必然導(dǎo)致在選擇供給福利類型時(shí)，存在著優(yōu)序發(fā)展的難題。［5］以農(nóng)村的醫(yī)療和養(yǎng)老兩項(xiàng)福利項(xiàng)目為例，目前農(nóng)民較為滿意醫(yī)療福利收益。但相比而言，農(nóng)村養(yǎng)老保障缺失的境況有目共睹。農(nóng)村適度普惠型的福利治理遭遇到的這些發(fā)展難題，不可否認(rèn)有其無(wú)法規(guī)避的國(guó)情要素的制約，如農(nóng)村人口的基數(shù)大、農(nóng)村福利基礎(chǔ)甚至包括中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不均衡等。但與這些客觀要素相比，中國(guó)農(nóng)村缺失具有成效的福利發(fā)展戰(zhàn)略是一個(gè)無(wú)法回避的主要原因。這兩類福利戰(zhàn)略區(qū)別的關(guān)鍵點(diǎn)，在于消極性的福利戰(zhàn)略把福利更多當(dāng)作是一種消費(fèi)行為，而積極性的福利戰(zhàn)略側(cè)重把福利當(dāng)作一種生產(chǎn)行為，前者強(qiáng)調(diào)社會(huì)資源的消耗，后者注重社會(huì)效能的產(chǎn)出。

中國(guó)農(nóng)村人口過(guò)多的事實(shí)，注定了農(nóng)村無(wú)法在短時(shí)期內(nèi)建立全面、統(tǒng)一和制度化的社會(huì)福利保障體系。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，并沒(méi)有隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善而有根本性的改變。這就決定了中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)福利在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，除循序漸進(jìn)地建立有限的社會(huì)保障制度之外，依然主要還是依靠“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，通過(guò)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民增收、農(nóng)村環(huán)境優(yōu)化得以自給解決。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于中高速發(fā)展速度的階段，“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，更加需要國(guó)家政策、資源的支持，要落實(shí)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的安排。同時(shí)，突顯新時(shí)期“三農(nóng)”問(wèn)題在推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中的重要性，這是農(nóng)村福利治理最為有效的保障來(lái)源。

（二）重整基層組織，為中國(guó)農(nóng)村福利的治理積聚發(fā)展的組織能量

中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)福利治理要解決兩個(gè)方面的問(wèn)題，一是實(shí)現(xiàn)國(guó)家福利政策的落實(shí)，二是回應(yīng)農(nóng)村社會(huì)福利的訴求。前者解決的是國(guó)家社會(huì)福利發(fā)展的共性問(wèn)題，后者解決的是農(nóng)村社會(huì)福利發(fā)展的個(gè)性問(wèn)題，兩類問(wèn)題既有重合的部分，又有較大的區(qū)別所在。目前，一些農(nóng)村發(fā)展緩慢，這兩類社會(huì)福利治理陷入困境，最直觀的問(wèn)題就是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入與務(wù)工收入相比微薄，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的外流。作為中國(guó)政治制度重要組成部分的農(nóng)村基層自治，是在黨和政府推動(dòng)之下的自治，這是由國(guó)家的制度邏輯所決定了的。因此，包括福利在內(nèi)的農(nóng)村治理，始終要發(fā)揮這兩個(gè)最基本的組織力量——黨和政府的組織力量與農(nóng)民自身的組織力量的作用。負(fù)責(zé)具體農(nóng)村治理事務(wù)的基層組織，“大致可以分為三層，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織、村組干部以及農(nóng)村黨員和積極分子”［5］。這三層基層組織是中國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理最基本的組成部分，其領(lǐng)導(dǎo)核心是基層黨組織。

但值得注意的是，農(nóng)村基層黨的組織優(yōu)勢(shì)并不會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)化為推動(dòng)每一階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。2005年農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村基層組織力量的削弱，導(dǎo)致一些農(nóng)村基層黨組織出現(xiàn)了軟弱渙散的情形。這使得一方面一些農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事務(wù)出現(xiàn)了欠缺有效組織管理的局面，另一方面，一些非政府社會(huì)組織乘虛而入，對(duì)農(nóng)村安全穩(wěn)定造成重大隱患。這樣的農(nóng)村基層黨組織發(fā)展現(xiàn)狀，難以為農(nóng)村福利的治理提供有效的政治和組織保障。為此，2015年中共中央一個(gè)重要的決策就是對(duì)基層黨組織軟弱渙散村和貧困村選派第一書(shū)記，以此加強(qiáng)這些農(nóng)村地區(qū)基層黨組織的力量。不可否認(rèn)，有著原單位依托的第一書(shū)記，有可能帶來(lái)包括福利在內(nèi)農(nóng)村治理的新理念和對(duì)口支援的優(yōu)勢(shì)，但是這些選派的第一書(shū)記任職短暫，且所在的原單位是否有能力和有意愿提供幫扶存在不確定性。與此同時(shí)，第一書(shū)記與農(nóng)村的基層黨組織如何磨合和合作，也存在不確定性。基于此，在認(rèn)知農(nóng)村福利治理的基層黨組織建設(shè)這一問(wèn)題上，重建什么樣的基層黨組織和如何建設(shè)，除遵循農(nóng)村福利治理的基本規(guī)律之外，還要比照各個(gè)地方發(fā)展不均衡情況下農(nóng)村福利發(fā)展的意愿，培育、幫扶、激發(fā)農(nóng)村各個(gè)層面基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和組織福利治理的能力，給予農(nóng)村基層黨組織人力資源和物力資源的支持。其中，要特別積聚廣大村民們關(guān)于優(yōu)序發(fā)展社會(huì)福利的意愿和力量，要發(fā)揮村民委員會(huì)組織動(dòng)員的自治優(yōu)勢(shì)，達(dá)成解決農(nóng)村福利問(wèn)題的共識(shí)，以此形成治理中國(guó)農(nóng)村福利的組織能量。

[1]陳治.我國(guó)農(nóng)村社會(huì)福利保障的理念轉(zhuǎn)型與體系重構(gòu)[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012，（3）.

[2]趙光，李放.農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展水平指標(biāo)體系構(gòu)建與評(píng)價(jià)——以江蘇省為例[J].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（5）.

[3]龍新.“十三五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃編制工作全面啟動(dòng)[EB/OL].中國(guó)供銷合作網(wǎng)，http://www.zh-hz.com/dz/html/2014-05/30/content_92364.htm，2014-5-30.

[4]李昌平.我對(duì)未來(lái)十年三農(nóng)問(wèn)題的十大預(yù)言[J].村委主任，2012，（16）.

[5]韓小威.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與農(nóng)村基本公共服務(wù)供給模式的選擇[J].求索，2013，（5）.

[6]賀雪峰.農(nóng)村基層組織的狀況[J].三農(nóng)中國(guó)，2008，（1）.