葉雪

[摘 要] 經(jīng)濟(jì)全球化不僅帶來世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)上的合作與競爭，也促進(jìn)了各國各民族的文化交流與融合，文化產(chǎn)業(yè)作為新的社會經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，其安全性日益受到重視。尤其是在對外開放的背景下，如何保護(hù)國家文化產(chǎn)業(yè)安全不受侵害成為重要問題。本文通過分析文化產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)、對外開放對文化產(chǎn)業(yè)的影響和現(xiàn)有法律規(guī)范的方式，提出保護(hù)我國文化產(chǎn)業(yè)安全的合理建議。

[關(guān)鍵詞] 文化產(chǎn)業(yè) 文化產(chǎn)業(yè)安全 對外開放 外資

[中圖分類號] G231 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-5853 （2015） 02-0021-05

Legal Consideration of National Cultural Industry Security

Ye Xue

（School of Law，Renmin University of China，Beijing，100872）

[Abstract] Economic globalization has not only brought worldwide cooperation and competition in economic area， but also promoted cultural communication and integration by each country and each nation. National cultural industry security has been given more attention as it becomes new economic growth.It becomes a significant issue that how to protect national cultural industry security from infringement， especially in the context of opening-up. This paper is conducted to put forward some reasonable proposals to protect national cultural industry security by varieties of ways.

[Key words] Cultural industry National cultural industry security Opening-up Foreign investment

近年來，隨著高新技術(shù)的不斷發(fā)展及推廣，知識經(jīng)濟(jì)正在成為影響全世界各個(gè)國家、地區(qū)之間競爭格局的重要力量，而文化產(chǎn)業(yè)正是知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的標(biāo)志性產(chǎn)物。盡管“文化產(chǎn)業(yè)”這一概念的提出在國際上僅有半個(gè)世紀(jì)的歷史，但經(jīng)過一段時(shí)間的探索，文化產(chǎn)業(yè)從過去作為一個(gè)附屬的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，逐步發(fā)展成為能集中體現(xiàn)現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的不可忽視的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。作為21世紀(jì)新興的“朝陽產(chǎn)業(yè)”之一[1]，文化產(chǎn)業(yè)已成為社會新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，在全世界范圍內(nèi)堪稱現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的重要支柱。隨著國際范圍內(nèi)文化交流的日益頻繁及深入，我國文化產(chǎn)業(yè)國際競爭力提升的同時(shí)，也面臨更多的挑戰(zhàn)與危機(jī)，因此我國在發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的同時(shí)必須加強(qiáng)對文化產(chǎn)業(yè)安全的保護(hù)。

1 文化產(chǎn)業(yè)的定義與屬性

文化產(chǎn)業(yè)這一術(shù)語由“文化工業(yè)”一詞發(fā)展而來，早期的文化產(chǎn)品被貴族壟斷，隨著先進(jìn)科學(xué)技術(shù)在文藝產(chǎn)品制作中廣泛應(yīng)用并普及，文化產(chǎn)品被大規(guī)模復(fù)制傳播，文化產(chǎn)品不再單純是藝術(shù)家為表現(xiàn)個(gè)人理念的作品，而是為了滿足大眾審美和需求而程序化創(chuàng)作進(jìn)而大量生產(chǎn)的商品，這種商品具有良好的市場價(jià)值，理所應(yīng)當(dāng)吸引了大量資本，逐漸形成以文化商品為中心的文化產(chǎn)業(yè)。

在中國，文化產(chǎn)業(yè)起步較晚，但自20世紀(jì)90年代開始，文化產(chǎn)業(yè)的地位逐步確立并得到重視。中共中央十五屆五中全會于2000年10月通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》以及九屆全國人大四次會議通過的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要，都明確指出“要完善文化產(chǎn)業(yè)政策，加強(qiáng)文化市場建設(shè)和管理，推動(dòng)有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，這是文化產(chǎn)業(yè)的概念首次見于中央文件。2012年11月，黨的十八大報(bào)告提出，要推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，到2020年全面建成小康社會，文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)，這不僅描繪了文化產(chǎn)業(yè)新的發(fā)展藍(lán)圖，更進(jìn)一步確立了文化產(chǎn)業(yè)的重要地位。我國關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)的定義可參考2012年《文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類》[2]，從國家有關(guān)政策方針出發(fā)，結(jié)合中國的實(shí)際情況，將文化產(chǎn)業(yè)定義為：為社會公眾提供文化、娛樂產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)，以及與這些活動(dòng)有關(guān)聯(lián)的活動(dòng)的集合。

文化產(chǎn)業(yè)有別于其他產(chǎn)業(yè)的顯著特點(diǎn)是其雙重屬性：經(jīng)濟(jì)屬性及文化屬性。一個(gè)國家在出口文化產(chǎn)品的同時(shí)，既創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益，又輸出某種特定的價(jià)值觀念。文化產(chǎn)業(yè)的這種特殊屬性，使它可以成為體現(xiàn)意識形態(tài)的載體和傳播工具，正如我國著名學(xué)者胡惠林所說“文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為一種意識形態(tài)”[3]。文化產(chǎn)業(yè)的雙重屬性決定其在發(fā)展中要同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)利益和意識形態(tài)的影響，既要遵守市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，又不能與主流意識形態(tài)相違背，不能片面地把文化產(chǎn)業(yè)分類為單純的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或者文化活動(dòng)。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，盡管在現(xiàn)實(shí)中文化產(chǎn)業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利益與維護(hù)國家文化利益難免發(fā)生沖突，仍應(yīng)當(dāng)以保護(hù)國家利益為準(zhǔn)則來協(xié)調(diào)矛盾，不能將經(jīng)濟(jì)利益或文化追求置于國家利益之上。

2 對外開放對國家文化產(chǎn)業(yè)安全的影響

文化安全問題古已有之，隨著文化的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展與不同國家、地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)和文化交流日趨頻繁，文化產(chǎn)業(yè)安全問題在全球化背景下愈發(fā)得到重視，已成為國家安全[4]不可或缺的內(nèi)容。文化可謂一柄“雙刃劍”：一方面，可以通過相互之間的交流與合作，使本國的文化內(nèi)容得到豐富，促進(jìn)不同文化之間的協(xié)調(diào)發(fā)展和共同進(jìn)步；另一方面，由于不同民族或地區(qū)的文化具有特殊性，其歷史淵源、價(jià)值取向乃至階級意志可能會發(fā)生矛盾沖突，甚至可能產(chǎn)生“強(qiáng)勢文化”侵略“弱勢文化”的現(xiàn)象。文化產(chǎn)業(yè)安全作為廣義上的國家安全的內(nèi)容之一，具有豐富的內(nèi)涵，文化產(chǎn)業(yè)本質(zhì)上是文化的產(chǎn)業(yè)化，因此文化產(chǎn)業(yè)安全關(guān)注的就是文化產(chǎn)業(yè)這一特定發(fā)展?fàn)顟B(tài)和環(huán)境。

文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展振興除了要依靠國有資本扶持和民間資本的注入，也應(yīng)當(dāng)引入外資，這也是中國加入世貿(mào)組織的承諾之一。2009年7月22日，國務(wù)院常務(wù)會議討論并通過了《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》，標(biāo)志著文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，同時(shí)降低了投資準(zhǔn)入門檻，積極吸收社會資本和外資進(jìn)入政策允許的文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，參與國有文化企業(yè)的股份制改造。

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要外資助力是不爭的事實(shí)，引進(jìn)外資在大多數(shù)情況下能夠?yàn)槲幕a(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來正面影響，但利用不當(dāng)可能也會損害國家文化產(chǎn)業(yè)安全。一方面，文化產(chǎn)業(yè)對外開放有助于提高我國文化產(chǎn)業(yè)的整體實(shí)力和國際競爭力，這將成為維護(hù)國家文化產(chǎn)業(yè)安全的基礎(chǔ)條件；另一方面，外資的注入拓寬了文化產(chǎn)業(yè)的融資渠道，有利于文化資源的優(yōu)化配置和文化產(chǎn)業(yè)的升級改造，我國文化企業(yè)也可以利用這一機(jī)會學(xué)習(xí)先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，提升自身水平和競爭力。引進(jìn)外資在帶來上述眾多機(jī)遇與優(yōu)勢的同時(shí)，也會對我國文化產(chǎn)業(yè)安全造成挑戰(zhàn)與沖擊。第一，對于我國政策允許對外資開放的領(lǐng)域內(nèi)，大批跨國公司涌入中國文化產(chǎn)業(yè)市場，我國文化產(chǎn)業(yè)起步慢，文化企業(yè)的規(guī)模和實(shí)力可能難以與之抗衡，從而導(dǎo)致市場份額被外資企業(yè)侵占，甚至可能會形成壟斷，造成國家文化產(chǎn)業(yè)安全隱患。第二，許多跨國公司為保持自身的技術(shù)優(yōu)勢，進(jìn)入中國后多采用提供技術(shù)的方式，只利用中國的文化資源和人工優(yōu)勢，往往使中方對其形成技術(shù)依賴，甚至削弱了中方的自主創(chuàng)新能力，從而降低我國文化產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，長此以往難免威脅到國家文化產(chǎn)業(yè)安全。第三，對于西方發(fā)達(dá)國家，特別是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國家而言，在投資我國文化產(chǎn)業(yè)時(shí)，很容易憑借本國強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和影響力，將自己國家的生活方式、思維方式以及價(jià)值追求等同時(shí)輸入我國，這種所謂的“文化擴(kuò)張”無形中帶來的改變也不能忽視，是對國家文化產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

3 文化產(chǎn)業(yè)對外開放的法律與政策保障

2013年中國文化產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)到2.1萬億元，約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.77%，2013年上半年，中國文化藝術(shù)業(yè)、廣播電影電視業(yè)實(shí)際使用外資金額增幅分別超過198%和154%。特別是文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的并購活動(dòng)十分活躍，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2013年至2014年4月，文化產(chǎn)業(yè)的并購項(xiàng)目共計(jì)130余起，并購主體主要是私營文化企業(yè)及外資企業(yè)。外資并購主要集中在影視行業(yè)，通過學(xué)習(xí)借鑒國外影視制作行業(yè)和營銷行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)借助雙方已有的資源和渠道，通過并購達(dá)到中外雙方共贏的局面。

3.1 現(xiàn)有關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)安全的法律與政策

文化產(chǎn)業(yè)對外開放的發(fā)展離不開法律與政策的支持與引導(dǎo)，盡管改革開放已逾三十余年，我國更是連續(xù)二十年位居發(fā)展中國家吸收外資之首，但我國迄今為止尚未出臺專門的保障國內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)安全的法律。當(dāng)前調(diào)整文化產(chǎn)業(yè)對外開放問題的規(guī)范、政策主要見于國務(wù)院法規(guī)、政府部門規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。中國經(jīng)過多年的探索與實(shí)踐，不斷完善外商投資的法律法規(guī)，在保護(hù)國家利益的同時(shí)努力營造一個(gè)更具吸引力的投資環(huán)境。文化產(chǎn)業(yè)涉及領(lǐng)域多、包含的范圍廣，文化產(chǎn)業(yè)對外開放又與《外商投資法》及《公司法》《合伙企業(yè)法》等企業(yè)法息息相關(guān)，因此文化產(chǎn)業(yè)安全的法律政策體系是一個(gè)以憲法為基礎(chǔ)，包括文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化產(chǎn)業(yè)管理的政策和法律，以及多個(gè)文化部門法規(guī)等的產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律，以及包括《公司法》《證券法》《外商投資法》等配套民商法相關(guān)法律制度的多層次綜合性法律政策體系。

第一層次是以憲法為基礎(chǔ)，包括《民法》《刑法》《訴訟法》《行政法》《經(jīng)濟(jì)法》等基本法律中涉及文化產(chǎn)業(yè)安全的內(nèi)容。憲法要求發(fā)展為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)的文化事業(yè)[5]，因此既要保障人民群眾的文化需求，又要鼓勵(lì)文化產(chǎn)業(yè)的積極健康發(fā)展。

第二層次是文化產(chǎn)業(yè)各個(gè)領(lǐng)域及部門的法律、行政法規(guī)和規(guī)范性法律文件。主要包括《著作權(quán)法》《廣告法》等知識產(chǎn)權(quán)方面的法律及其管理?xiàng)l例和實(shí)施細(xì)則，《電影管理?xiàng)l例》《廣播電視管理?xiàng)l例》《出版管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，以及各級文化產(chǎn)業(yè)主管部門制定的部門規(guī)章、各級政府發(fā)布的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。

第三層次是外商投資領(lǐng)域的法律法規(guī)。在外資準(zhǔn)入方面，根據(jù)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2011年修訂）》的規(guī)定，根據(jù)不同行業(yè)分別允許外資以合作或合資等方式設(shè)立或經(jīng)營相關(guān)文化產(chǎn)業(yè)，對于電影院的建設(shè)和經(jīng)營、演出經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)、演出場所的經(jīng)營等嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)必須由中方控股。其他諸如新聞機(jī)構(gòu)、圖書、報(bào)紙、期刊出版業(yè)務(wù)、文物拍賣企業(yè)等屬于禁止外商投資的文化產(chǎn)業(yè)。從上述規(guī)定可以看出，我國對于外資進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)多有限制，這也是符合國際通行做法的。由于文化產(chǎn)業(yè)特殊的雙重屬性，世界上許多國家和地區(qū)為保護(hù)民族文化和文化產(chǎn)業(yè)安全，在制定引進(jìn)外資的法律和政策時(shí)，都采取不同程度的限制。目前國家發(fā)展和改革委員會公布新修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，公開征求意見，此次修訂是歷次修訂中幅度和開放性最大的一次，對90%以上的外商投資項(xiàng)目將實(shí)行備案制，在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域也作出調(diào)整，例如：鼓勵(lì)外資進(jìn)入演出場所經(jīng)營，不再要求中方控股；取消對于外資進(jìn)入大型主題公園、演出經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)等的限制，對于禁止外資進(jìn)入的文化產(chǎn)業(yè)部門未有變化。如此次修訂能夠通過并正式施行，外資進(jìn)入中國文化產(chǎn)業(yè)的門檻將進(jìn)一步降低，有利于吸引更多外資促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在外資企業(yè)經(jīng)營管理、分立及合并、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面，有《中華人民共和國外資企業(yè)法》及其《實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于外商投資企業(yè)合并與分立的規(guī)定》《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》《外商投資企業(yè)投資者股權(quán)變更的若干規(guī)定》《關(guān)于向外商轉(zhuǎn)讓上市公司國有股和法人股有關(guān)問題的通知》《反壟斷法》等規(guī)范性文件，都提出不得危害國家安全或者不得違反相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的要求。

3.2 現(xiàn)有規(guī)定的不足

盡管這些規(guī)范性文件對外商投資文化產(chǎn)業(yè)行為的各個(gè)階段都進(jìn)行了調(diào)整與規(guī)制，但仍存在諸多問題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，立法理念錯(cuò)位。我國正逐步加大文化產(chǎn)業(yè)管理體制改革的力度，但由于長期以來“文化事業(yè)”理念的影響，當(dāng)前我國文化產(chǎn)業(yè)立法總體體現(xiàn)的仍是以審批、限制為主的規(guī)定，保護(hù)和服務(wù)文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體的意識并未得到足夠重視。

第二，立法層級普遍偏低，且不同立法之間有沖突。我國現(xiàn)有的文化產(chǎn)業(yè)安全立法集中在行政法規(guī)、規(guī)章、政策中，僅有少數(shù)諸如《反壟斷法》是由全國人大及其常委會通過的法律，未能強(qiáng)調(diào)文化產(chǎn)業(yè)安全在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家安全保護(hù)中的重要地位，可能影響到國家安全利益。同時(shí)，由于保護(hù)文化產(chǎn)業(yè)安全的規(guī)定散見于多部規(guī)范性文件之中，同一法律位階的規(guī)范性文件互相存在沖突，亦對法律適用造成影響。

第三，規(guī)定過于抽象，難以執(zhí)行。例如2005年頒布的《外國投資者對上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》第四條規(guī)定，戰(zhàn)略投資應(yīng)遵守國家法律、法規(guī)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，不得危害國家經(jīng)濟(jì)安全和社會公共利益，諸如此類的規(guī)定大多以原則性規(guī)定方式要求遵守產(chǎn)業(yè)政策，不得損害產(chǎn)業(yè)安全，并未明確規(guī)定其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及適用情形，不僅不利于外國投資者進(jìn)行投資判斷，也為執(zhí)法機(jī)關(guān)尋找適用法律增加難度。

4 完善我國文化產(chǎn)業(yè)安全的法律建議

4.1 明確立法原則

關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)安全的立法應(yīng)當(dāng)建立起統(tǒng)一體系，堅(jiān)持系統(tǒng)性原則。由于我國文化資源豐富、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間大，近年來我國文化產(chǎn)業(yè)對外商投資而言具有巨大的吸引力，但準(zhǔn)入限制及不了解國內(nèi)的法律政策一直是外商投資的障礙。正如前文所述，我國目前并未出臺專門的針對文化產(chǎn)業(yè)的法律，調(diào)整規(guī)制文化產(chǎn)業(yè)對外開放的規(guī)定分布在多部法律、行政法規(guī)和規(guī)章之中，同時(shí)部分法律規(guī)定和政策具有局限性，十分不利于外國投資者了解我國的投資法律環(huán)境，從而導(dǎo)致錯(cuò)失投資機(jī)會。因此，將分散的法律規(guī)定整合起來，消除矛盾，建立起統(tǒng)一體系勢在必行。值得注意的是，由于文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域廣泛，在立法時(shí)也不能忽略不同部門之間的差異，基本法發(fā)揮基本原則和指引方向的作用，部門法中根據(jù)部門實(shí)際情況做出靈活規(guī)定。

文化產(chǎn)業(yè)安全立法同時(shí)應(yīng)體現(xiàn)穩(wěn)定性原則，法律法規(guī)和政策不能朝令夕改。立法應(yīng)當(dāng)以保護(hù)我國文化產(chǎn)業(yè)安全為立法目的，兼顧鼓勵(lì)外商投資。在當(dāng)前情況下，文化產(chǎn)業(yè)對外開放仍應(yīng)遵循循序漸進(jìn)的適度開放原則，對于不直接影響文化產(chǎn)業(yè)安全的行業(yè)如影視制作、文藝演出、主題公園等逐步放開限制，鼓勵(lì)外資以多種方式投入，既能豐富人民的精神生活，又能利用外資發(fā)展這些行業(yè)；對于較為敏感、涉及意識形態(tài)傳播的行業(yè)諸如新聞出版、廣播電視直播等，仍應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持國有資本控制，或者暫時(shí)禁止外資進(jìn)入。

立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)市場化原則。首先要明確區(qū)分“文化事業(yè)”與“文化產(chǎn)業(yè)”，把握文化產(chǎn)業(yè)的特殊屬性，既要重視其傳播思想、價(jià)值觀的功能，又不能忽視經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)文化產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展規(guī)律，按市場化方式運(yùn)作。從以行政為導(dǎo)向逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鰹閷?dǎo)向，因此文化產(chǎn)業(yè)安全的立法應(yīng)當(dāng)與體制改革結(jié)合起來，促使政府轉(zhuǎn)變觀念，改進(jìn)現(xiàn)有的審批程序過多、辦事效率低下等問題，逐步開放市場，服務(wù)于投資主體。文化產(chǎn)業(yè)對外開放應(yīng)當(dāng)遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，減少政府不必要的干預(yù)。

文化產(chǎn)業(yè)安全的立法與政策應(yīng)當(dāng)遵守我國加入世界貿(mào)易組織的承諾。盡管加入世貿(mào)組織，進(jìn)一步開放國內(nèi)市場會給我國的文化產(chǎn)業(yè)帶來前所未有的沖擊，文化產(chǎn)業(yè)安全也面臨重大挑戰(zhàn)，但世界貿(mào)易組織長久以來形成和制定的一系列協(xié)議、協(xié)定等已成為成員國之間相互進(jìn)行文化貿(mào)易與交流的文本基礎(chǔ)，我國加入世界貿(mào)易組織即意味著要履行承諾，接受相關(guān)規(guī)則。因此，我國在制定保護(hù)文化產(chǎn)業(yè)安全的法律和政策時(shí)，要與世界貿(mào)易組織中文化產(chǎn)業(yè)的政策與規(guī)則相協(xié)調(diào)。

4.2 正確處理文化產(chǎn)業(yè)安全法律與政策的關(guān)系

在文化產(chǎn)業(yè)安全立法問題上，不能將法律與政策對立起來，文化產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展離不開政策的導(dǎo)向與支持，也需要法律加以規(guī)范調(diào)整。就一般情況而言，政策是國家或政黨在一定時(shí)期內(nèi)為了實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則[6]。因此可將文化產(chǎn)業(yè)安全政策概括為國家和政府為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)國家文化安全、促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展等目標(biāo)而對文化產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展進(jìn)行干預(yù)的各種政策的總和。合理的文化產(chǎn)業(yè)安全政策應(yīng)當(dāng)能夠彌補(bǔ)市場自主調(diào)節(jié)的不足，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置和市場良性競爭，同時(shí)保護(hù)國家文化安全利益不受侵害。因此在法律允許的范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)充分貫徹執(zhí)行文化產(chǎn)業(yè)安全政策，鼓勵(lì)文化產(chǎn)業(yè)快速穩(wěn)定發(fā)展，對于那些符合文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要、能夠促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的較為成熟的產(chǎn)業(yè)政策，可以考慮將其改造為法律，以便更好地保護(hù)文化產(chǎn)業(yè)安全。

4.3 重視知識產(chǎn)權(quán)的保障是文化產(chǎn)業(yè)安全的前提

文化產(chǎn)業(yè)的核心是創(chuàng)新思維，一旦被竊取或未經(jīng)授權(quán)復(fù)制，就很有可能導(dǎo)致行業(yè)的競爭力下降，尤其是在當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)傳播技術(shù)高度發(fā)達(dá)的背景下，大量復(fù)制并傳播知識、技術(shù)變得更加容易。因此必須重視保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，保護(hù)擁有知識產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益。西方許多發(fā)達(dá)國家為了發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，維護(hù)本國文化產(chǎn)業(yè)安全，在不斷探索中逐漸建立起一整套保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)和文化產(chǎn)業(yè)安全的法律制度。美國在這方面可謂是先驅(qū)者，對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的立法基礎(chǔ)來源于憲法中的授權(quán)性條款。早在1790年，美國就頒布實(shí)施了第一部《版權(quán)法》，開始了保障知識產(chǎn)權(quán)法律體系的構(gòu)建，后來《版權(quán)法》為了適應(yīng)新技術(shù)新問題，歷經(jīng)多次修改，覆蓋文化產(chǎn)業(yè)的多個(gè)領(lǐng)域，發(fā)揮了有效作用。在此之后美國為實(shí)施知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)立法發(fā)展，先后通過《反盜版和假冒修正法案》《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)法》《跨世紀(jì)數(shù)字版權(quán)法》等多部法案，規(guī)范了多個(gè)不同部門或領(lǐng)域的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，逐漸完善了相關(guān)立法體系。

創(chuàng)新是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)與動(dòng)力，要鼓勵(lì)和保護(hù)創(chuàng)新必須要提高全社會的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識，完善知識產(chǎn)權(quán)法律制度。特別是在現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)技術(shù)高度發(fā)達(dá)的社會背景下，知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)面臨更多新的挑戰(zhàn)，既要不妨礙正常的知識傳播，又要堅(jiān)持保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，同時(shí)不能忽視文化產(chǎn)業(yè)安全與經(jīng)濟(jì)效益的兼容并包，要求立法作出更進(jìn)一步的調(diào)整。

4.4 準(zhǔn)入制度與審查制度相結(jié)合確保文化產(chǎn)業(yè)安全

當(dāng)前外資進(jìn)入我國文化產(chǎn)業(yè)主要采取的方式包括并購國內(nèi)文化企業(yè)、在國內(nèi)設(shè)立合資企業(yè)或合作企業(yè)、投資國內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、收購股權(quán)等，方式多種多樣，但都應(yīng)當(dāng)遵守我國的相關(guān)法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策要求。目前外商投資進(jìn)入我國文化產(chǎn)業(yè)前期應(yīng)當(dāng)符合《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的規(guī)定，并且部分行業(yè)應(yīng)依法報(bào)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審批。這種做法雖然能夠較為全面地保護(hù)國家文化產(chǎn)業(yè)安全，仍存在弊端：一是《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》對于文化產(chǎn)業(yè)各個(gè)領(lǐng)域的規(guī)定尚不完全，不能及時(shí)對新出現(xiàn)的部門或產(chǎn)品進(jìn)行規(guī)制；二是需要行政機(jī)關(guān)審批的項(xiàng)目范圍廣、數(shù)量多，審批程序復(fù)雜。完善指導(dǎo)目錄，撤銷不必要的審查程序，將“審批制”逐漸過渡為“備案制”不失為一個(gè)明智的選擇。

我國現(xiàn)已建立起外資并購安全審查制度，由安全審查部際聯(lián)席會議負(fù)責(zé)具體安全審查工作，雖未明確將文化企業(yè)并購列入審查范圍，但根據(jù)安全審查這一制度的功能與目標(biāo)，對可能危害國家文化產(chǎn)業(yè)安全的交易也可以依法開啟安全審查程序。盡管在外商投資準(zhǔn)入制度中確實(shí)包含了關(guān)于國家安全的考量，但外資并購安全審查并非隸屬于準(zhǔn)入制度。《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》是外資準(zhǔn)入審查的依據(jù)，綜合考量外資進(jìn)入某一特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域而帶來的經(jīng)濟(jì)、社會及國家安全等方面的影響，同時(shí)由于我國履行入世承諾、進(jìn)一步開放國內(nèi)市場，《指導(dǎo)目錄》逐漸放寬對部分行業(yè)的準(zhǔn)入限制，只能起到維護(hù)國家安全的基礎(chǔ)性作用。外資并購安全審查程序作為專門審查涉及國家安全與否的制度，不僅能夠在外資進(jìn)入中國市場之前依職權(quán)或者依申請啟動(dòng)審查程序，即使是通過準(zhǔn)入制度已經(jīng)進(jìn)入中國的外資，安全審查機(jī)構(gòu)依然有權(quán)展開審查，判定其是否有損害國家安全的風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于安全審查機(jī)構(gòu)采取聯(lián)席會議的形式，能夠根據(jù)個(gè)案的不同特點(diǎn)集合相關(guān)部門組成聯(lián)席會議，對于涉及文化產(chǎn)業(yè)安全的外資交易更具針對性和專業(yè)性，可以有效彌補(bǔ)準(zhǔn)入制度的遺漏。

4.5 建立國家文化產(chǎn)業(yè)安全預(yù)警機(jī)制

建立有效的國家文化產(chǎn)業(yè)安全預(yù)警機(jī)制是保護(hù)國家文化產(chǎn)業(yè)安全的重要措施，通過預(yù)先設(shè)立警戒線能夠及時(shí)知曉可能的危險(xiǎn)并加以防范。這就要求國家、政府和相關(guān)部門運(yùn)用多種方法，對有關(guān)數(shù)據(jù)全面監(jiān)控并深入分析，預(yù)測發(fā)展趨勢和走向，從而及時(shí)準(zhǔn)確地對危險(xiǎn)做出預(yù)告，并啟動(dòng)一整套防范危險(xiǎn)的對策。值得注意的是，據(jù)此確立警戒線的指標(biāo)并非一成不變的，它是根據(jù)文化產(chǎn)業(yè)不同發(fā)展?fàn)顟B(tài)而發(fā)生動(dòng)態(tài)變化的，因此要根據(jù)產(chǎn)業(yè)狀況和外部環(huán)境不斷完善，才能真正達(dá)到預(yù)警作用。只有建立起科學(xué)有效的文化產(chǎn)業(yè)安全預(yù)警機(jī)制，國家才能在充分了解文化產(chǎn)業(yè)法發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)之上做出正確判斷，及時(shí)啟動(dòng)保護(hù)機(jī)制，才能真正使國家文化產(chǎn)業(yè)安全不受損害。

注 釋

[1]韓永進(jìn).文化產(chǎn)業(yè)是新興的朝陽產(chǎn)業(yè)[J].政策，2004（3）

[2]2012年國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布《文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類》第二條（一）定義：本分類規(guī)定的文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)是指為社會公眾提供文化產(chǎn)品和文化相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)活動(dòng)的集合。

[3]胡惠林.文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中國道路[M].上海：上海人民出版社，2004：40

[4]國家安全就是國家處于沒有危險(xiǎn)的客觀狀態(tài)，也就是國家既沒有外部的威脅和侵害又沒有內(nèi)部的混亂和失序的客觀狀態(tài)。

[5]《中華人民共和國憲法》第二十二條第一款：國家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動(dòng)。

[6]張中秋，楊春福，陳金釗.法理學(xué)：法的歷史、理論與運(yùn)行[M].南京：南京大學(xué)出版社，2001：289

（收稿日期：2014-11-25）