●葉 青 呂 陽

國庫集中支付改革中存在的問題及對策研究

●葉 青 呂 陽

國庫集中支付制度是財政體制改革及國庫管理改革的重要內容，它對于政府宏觀管理預算執(zhí)行具有重要作用，充分適應了社會主義市場經(jīng)濟體制，目前這項制度執(zhí)行已有十四年。本文對我國現(xiàn)有國庫集中支付制度進行概述，回顧了國庫集中支付改革取得的成效，分析國庫集中支付運行中存在的問題，并提出相應的對策建議。

一、我國現(xiàn)有國庫集中支付制度概述

（一）我國現(xiàn)有國庫集中支付制度的定義

2001年，財政部頒發(fā)了《財政預算國庫管理制度改革方案》，并在全國范圍內施行，標志著國庫集中支付制度的正式開始。國庫集中支付制度是一種改革、創(chuàng)新性的財政資金管理、運行制度。通過將財政性資金集中到國庫單一賬戶體系中，實施統(tǒng)一管理，將收入部分直接放入國庫以及財政專戶，財政支出則通過國庫單一賬戶、零余額賬戶及財政專戶支付。主要采用直接支付和授權支付兩大方式將款項撥付給用款單位或者商品和勞務供應者。國庫集中支付制度是順應財政體制改革和社會主義市場經(jīng)濟體制的一項重點改革性制度，對于提升財政資金管理透明度、財政管理效率，完善會計核算制度以及加強預算執(zhí)行力度都有助推性作用，同時也加強了財政部門、預算單位、代理銀行、人民銀行多方的交流合作，相互監(jiān)督體系日益完善。然而，隨著改革實施階段的不斷深入，國庫集中支付制度在運行階段也日益凸顯出許多問題，這些漏洞引起了財政部門以及社會各界的廣泛關注，如何采取有效措施提升國庫集中支付制度的運行效益就顯得尤為關鍵。

（二）我國現(xiàn)有國庫集中支付制度的發(fā)展歷程

我國在2001年之前采用的是自上而下的分散支付制度，這種財政國庫支付管理制度存在諸多弊端。由于多重賬戶的設立嚴重影響了資金到賬的時效性，大量不合理、不合法的賬戶嚴重影響了支付流程，以開會形式?jīng)Q定就可以定下規(guī)避矛盾的財政資金管理使用辦法，許多部門利用分散支付制度在會計核算制度及財務管理制度中找到財政資金漏管縫隙，容易滋生腐敗，造成財政資金的挪用、擠占和截留。無論是紙質賬務還是電子賬務都容易遺失、篡改及忽視，造成事前、事中監(jiān)督的缺失。僅靠事后審計監(jiān)督不容易發(fā)現(xiàn)問題，造成財政資金的嚴重流失，不利于信息平臺發(fā)揮科學管理作用，無論是資金的下?lián)苓€是資金的使用都得不到真實的反應。越往基層單位，資金實際到賬使用情況越糟糕，國家對經(jīng)濟的宏觀調控、預算執(zhí)行分析都受到了挑戰(zhàn)。在這種背景下，我國在2001年開始實行國庫集中支付制度，采取了更為科學、有效、監(jiān)控有保障的現(xiàn)代財政國庫支付制度。

二、國庫集中支付制度改革所取得的成效

（一）夯實了政府的宏觀管控力度，提高了資金的使用效率

國庫集中支付制度改革，相較于以往的分散支付制度而言，主要體現(xiàn)于“集中”二字，要求預算單位一切財政資金運行嚴格按照流程、規(guī)定集中執(zhí)行。從預算單位到財政部門，再到代理銀行、人民銀行的業(yè)務流程，一旦流程符合規(guī)章制度，就可以很快在國庫單一賬戶體系下迅速收到財政資金；一旦手續(xù)不合規(guī)定，迫使預算單位按流程整改手續(xù)。從財政體制改革總體目標上來看，提升了各預算單位對財政資金的使用效率，加強了政府對財政資金流向、使用額度的管理監(jiān)督，各執(zhí)行主體資金電子信息宏觀管控力都有了明顯提升，為政府宏觀決策提供了有效信息，方便政府及時撤銷或兼并多余、違規(guī)財政專戶。從某種意義上來說，管控到位，促使資金使用率提升，避免分散支付導致的人為操控、“暗箱操作”、尋租腐敗，杜絕了不合法現(xiàn)象，防止了財政性資金流失、浪費?，F(xiàn)代化網(wǎng)絡信息系統(tǒng)更是降低了預算申報、下?lián)艿馁Y金成本。上報時間大大縮短，“一條龍”支付流程科學高效，入賬安全保障明顯，按流程一次性撥付資金有效避免了資金沉淀、留存時間長，挪用、擠占、轉移等漏管現(xiàn)象。

（二）進一步規(guī)范了政府采購行為，提升了政府采購執(zhí)行力

國庫集中支付制度推動了政府采購行為的科學化、流程化、規(guī)范化。政府的采購行為要嚴格審核采購清單、額度標準過后才能通過 “政府采購資金專戶”撥付給用款單位，規(guī)范、消除政府采購經(jīng)濟干預行為，集中支付結合集中采購方便管理，便于培養(yǎng)專業(yè)的采購人員，集中信譽實力有保障的供應商參與市場競爭，推動政府采購制度的完善，用法治軌道規(guī)范采購人員、采購單位、采購行為、采購環(huán)節(jié)。政府采購人員資格認定等一系列采購監(jiān)管機制的建立，使得財政直接支付透明度明顯提升，符合廉政采購要求，事前預算，事中支付，預算管理、政府采購與國庫集中支付、事后審計緊密聯(lián)系在一條業(yè)務線上，資金運作鏈條清晰，全方位的監(jiān)控管理束縛了一系列違規(guī)違法行為，對腐敗行為亮起了紅燈。

（三）加大了財政資金流動的監(jiān)控力度，強化了財政預算執(zhí)行

國庫集中支付執(zhí)行后，對財政預算提出了更高要求。預算單位不僅要對上級單位提供預算編制信息，對財政部門申請財政資金更要歷經(jīng)嚴謹審查，預算單位內控監(jiān)督管理明顯加強，不僅要審查文件，還要審查資金用途及額度。以垂管部門為例，垂管部門要告知上級部門審核及地方政府人大批準，經(jīng)由雙上級部門審核、批準通過，向當?shù)刎斦块T申請財政性資金。在信息傳達上不僅做到了紙質蓋章及時上報，也做到了電子上報及時備案，避免違規(guī)調整、追加、擴大預算額度。程序化的流程，科學的支付制度，多環(huán)節(jié)、多部門監(jiān)控，使財政預算執(zhí)行透明度提高，預算部門辦事高效便捷，規(guī)避潛在的資金運行風險，方便事后審計，難以使財政性資金逃離國庫以外。

（四）明確了執(zhí)行主體的責任，有效預防及遏制了腐敗

國庫集中支付制度的運行對預算單位會計核算更為嚴格，在預算編制、申請、使用方面都受到了監(jiān)督、限制，減少了財政資金使用的隨意性、不合理性，減少了財政資金的留存時間。財政部門根據(jù)預算單位的實際情況嚴格把控代理銀行直接支付和授權支付行為，人民銀行通過清算程序把關資金使用，各個環(huán)節(jié)主體責任明確，分工明確，因而財政資金流向更為合法、合規(guī)，有效預防和遏制了腐敗滋生，使信息化電子賬單與紙質賬單更容易分類、銜接核對，基本上杜絕了一切違法、違規(guī)操作行為。財政資金監(jiān)督管理力度加強，形成了預算、支付、清算多環(huán)節(jié)保障的會計監(jiān)督、信息管理監(jiān)督，用事前、事中和事后的完備監(jiān)督體系讓執(zhí)行主體不敢腐、不能腐、不想腐。

三、國庫集中支付運行中暴露出的問題

（一）國庫集中支付的配套法律法規(guī)還有待補充及完善

國庫集中支付流程涉及環(huán)節(jié)多、部門廣，需要相應的法律法規(guī)來夯實基礎，規(guī)范執(zhí)行主體的責任，規(guī)避潛在的操作風險。譬如《高校會計制度》、《國庫金庫條例》、《國庫集中支付內控管理辦法》、《預算法》、《會計法》、《財政部門監(jiān)督辦法》、《財政檢查工作辦法》等，這些制度、法律法規(guī)應當及時修訂、更新，以滿足國庫改革之后不適應業(yè)務實際的缺陷，逐步提升法律法規(guī)可操作性、前瞻性、理論性、針對性；將試點制度、實施制度、法律法規(guī)逐步轉化升級，減小同國外國家國庫支付法律法規(guī)實施層次及覆蓋內容的差距；領會十八屆四中全會精神，全面依法治國，從法律法規(guī)上進一步規(guī)范國庫集中支付制度，切實提升國庫集中支付的透明性、規(guī)范性、執(zhí)行性。

（二）代理銀行在國庫集中支付運行中的積極性不高

財政部門、預算單位在代理銀行都分別設置了零余額賬戶，國庫集中支付運行下的利益關系顯然不對稱，財政部門代表政府要求代理銀行能夠降低財政資金的支付風險且提升財政資金使用效率；而代理銀行作為“經(jīng)濟人”追求利潤最大化，代理銀行一般遵循“先支付后清算”。在國庫集中支付運行中普遍存在代墊資金，占用了代理銀行的現(xiàn)金流量，也與銀行支付不代墊款項的結算方式相悖，代理銀行減少了信貸資金。這極大地削弱了代理銀行的積極性，并且容易導致代理銀行利用零余額賬戶資金違規(guī)操作。

（三）國庫集中支付信息網(wǎng)絡化平臺建設功能還需提升

國庫集中支付制度對網(wǎng)絡信息系統(tǒng)的要求極高，只有硬件基礎扎實，才會發(fā)揮出高質量、高技術的效能，才能顯著提高制度效率，保證制度的透明度，達到強抗風險性的監(jiān)管，實現(xiàn)財政資金流動執(zhí)行力的高效。國庫集中支付環(huán)節(jié)中的責任主體在信息軟件系統(tǒng)上還無法高效無縫對接，這阻礙了實現(xiàn)財政資金信息的即時共享，對會計賬務、系統(tǒng)監(jiān)控、信息傳達都形成了桎梏，不利于實現(xiàn)國庫集中支付系統(tǒng)的功能完備。單個系統(tǒng)數(shù)據(jù)差錯率、網(wǎng)絡運行穩(wěn)定性方面還有待改善，人工業(yè)務操作與信息系統(tǒng)操作融合性不夠，操作系統(tǒng)還有待更新升級以考慮從業(yè)人員的操作舒適度。

（四）國庫集中支付人員素質有待提升

國庫支付制度的創(chuàng)新與改革應用不僅牽涉到各行業(yè)、部門的利益，也影響到職業(yè)人員的工作熱情與工作方法，許多單位、部門的領導對財務管理不熟知，關注不夠，任憑財務人員自由發(fā)揮，導致財務人員腐敗屢見報端，國庫集中支付制度的規(guī)則無法有效落實，上級政策學習不充分；部分從業(yè)人員業(yè)務水平不高，缺乏理財觀念，對固有的會計制度、道德要求不嚴，國庫管理方面的人員更是身兼數(shù)職，無法全身心完成好這一專項工作，對財政資金管理的風險和使用效率無法做到實時監(jiān)控，職責意識渙散，對賬務管理不精細，管理制度不熟悉，財務狀況比較混亂，存在有賬不報、公款開銷、私設“小金庫”等問題，因此，提升從業(yè)人員素質刻不容緩。

四、國庫集中支付制度的對策與建議

（一）借鑒國外經(jīng)驗，結合我國國情完善相關法律法規(guī)

隨著世界格局發(fā)生變化所帶來的前所未有的發(fā)展機遇，國庫集中支付制度已經(jīng)被世界大多數(shù)國家作為財政資金管理、公共預算體系的重要組成部分。我國將國庫單一賬戶開設在央行，這提供了極大的安全保障，代理銀行則辦理政府的零售銀行業(yè)務，最后由央行進行清算。從國際上看，法國國庫單一賬戶要求中央政府、地方政府、帶有官方性質的公共機構和社會團體的資金都必須納入，國庫單一賬戶納入覆蓋面擴大。2005年《巴黎有效援助宣言》實施，國際貸款和國際捐款納入國庫單一賬戶的趨勢明顯；相較于歐美國家比較健全的財政監(jiān)督管理法制體系，挪威將《憲法》、《預算法》、國庫單一賬戶制度、財政部通知文件、執(zhí)行指導文件相結合，美國的預算編制在預算成效的前一年3月實施，而我國預算編制在前一年11月，審核在當年3月，從時間上來說，美國的預算編制時間充裕。我國應充分借鑒國外的好經(jīng)驗，結合實際國情推進政府采購、公務卡結算、國庫現(xiàn)金管理、代理銀行墊付資金結算等環(huán)節(jié)的透明化、規(guī)范化、效率化，有必要制定《國庫支付管理辦法》，使依法治國的理念全面覆蓋預算單位和財政性資金。

（二）規(guī)范、加強各利益方的溝通協(xié)作

一是要清理、規(guī)范預算單位在代理銀行開設的多個專戶，避免國庫資金外流，財政部門要合理優(yōu)化財政直接支付和授權支付所占比重，強化人民銀行的監(jiān)督作用，健全日常清算監(jiān)督機制，杜絕預算單位通過零余額賬戶越規(guī)取現(xiàn)，預算單位應致力于推進公務卡結算辦法，代理銀行也要根據(jù)公務卡業(yè)務專設系統(tǒng)，銜接公務卡與零余額賬戶還款，從而有效杜絕灰色資金問題，提高預算透明度；二是要嚴厲查處代理銀行先清算后支付或超額清算，套取財政資金移作他用，監(jiān)督零余額賬戶與其他賬戶的規(guī)范使用，預算單位和財政部門可通過第三方審計對代理銀行采取市場競爭淘汰、退出機制，對年度辦理國庫集中支付業(yè)務進行嚴格考核，擇優(yōu)合作；三是財政部門的國庫集中支付制度的宣傳主體作用要進一步凸顯出來，監(jiān)管與服務并舉，讓預算單位、人民銀行、代理銀行的主要領導知曉、重視，促進各利益方的通力合作，及時聯(lián)合有關部門解決代理銀行代墊資金問題，保障代理銀行的利益得到補償，提高代理銀行的積極性；四是要發(fā)揮人民銀行清算優(yōu)勢，及時通過國庫信息管理系統(tǒng)跟蹤財政資金流向，發(fā)揮首尾兩端收付監(jiān)督作用。

（三）推進國庫集中支付信息化建設

通過不斷更新現(xiàn)有的國庫集中支付信息系統(tǒng)，使系統(tǒng)能夠提升操作可行性、透明性、監(jiān)控性等功能，方便業(yè)務人員實時操作，實現(xiàn)財政部門、預算部門、代理銀行、人民銀行等部門記賬系統(tǒng)、支付系統(tǒng)、預算系統(tǒng)、清算系統(tǒng)的有效銜接，信息共享，互相監(jiān)督，保證數(shù)據(jù)信息準確，運行流暢、信息傳遞便捷、各系統(tǒng)整合兼容效能凸顯，嚴格劃分內網(wǎng)與外網(wǎng)，重點監(jiān)控國庫集中支付信息系統(tǒng)的操作規(guī)范，包括密碼設定管理、網(wǎng)絡信息安全防范，網(wǎng)絡信息技術人員身份核定，定期對網(wǎng)絡環(huán)境進行檢查和抽查，防范不法分子利用網(wǎng)絡病毒破壞系統(tǒng)安全，加強對違法犯罪行為的打擊力度。

（四）加強對財務人員的業(yè)務技能培訓，進一步提升從業(yè)人員素質

隨著社會進步、時代發(fā)展，從事國庫集中支付的人員日益增多，涉及的行業(yè)領域范圍日益廣泛。要緊跟社會主義事業(yè)步伐，切實加強財務人員的業(yè)務技能培訓，提升從業(yè)人員綜合素質。針對國庫集中支付這項政策性極強的工作，要通過行業(yè)培訓帶動從業(yè)人員的學習熱情，激發(fā)自主學習的活力。一是加強財政部門（包括預算科室、國庫科室、國庫集中支付中心等）人員的業(yè)務技能崗前培訓、集中培訓、國庫專題培訓，從管理、監(jiān)督、檢查等方面鞏固會計出納、預算等方面的知識體系，更新國庫管理監(jiān)督理念；二是要加強人民銀行與代理銀行職業(yè)人員金融知識及國庫信息系統(tǒng)操作培訓，規(guī)范人員操作行為，了解國庫支付政策，熟悉會計核算方法；三是要更新預算單位公務人員財務知識，加強經(jīng)濟法律法規(guī)、職業(yè)道德教育培訓，用扎實的職業(yè)素養(yǎng)去甄別國庫管理中的公權與私權、公物與私物、公心與私心，從而保證國庫集中支付制度運行效率得到顯著提升?！?/p>

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學財稅學院）

（本欄目責任編輯：尹情）