安貞元

（惠州學(xué)院 政法系，廣東 惠州 516007）

黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于加快戶籍制度改革的決定，使中國城鄉(xiāng)二元戶籍制度的改革走上了一個(gè)快車道。盡管如此，但在我們看來，在這個(gè)問題上仍需要進(jìn)行一些梳理與辨析，并在此基礎(chǔ)上，提出一些不成熟的看法，以就教于大家。

一、關(guān)于戶籍制度及其“公民待遇差別管理體制”的辨析

（一）戶籍制度包括兩大基本內(nèi)容

我們現(xiàn)在所說的戶籍制度，即城鄉(xiāng)二元戶籍制度，不是單一的人口登記與戶籍管理制度，也包括以城鄉(xiāng)二元戶籍為基礎(chǔ)而構(gòu)建起來的一整套城鄉(xiāng)居民的不同待遇及其管理體制。因此，戶籍制度事實(shí)上包括“人口登記與管理制度”和“公民待遇差別管理體制”兩個(gè)制度。

“人口登記與管理制度”，主要是關(guān)于戶籍登記與人口管理的諸項(xiàng)政策，而“公民待遇差別管理體制”，則主要是以城鄉(xiāng)二元戶籍制度為基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)村戶籍人口和城市戶籍人口分別給予不同待遇及管理的系列政策的總稱。

“人口登記與管理制度”是一個(gè)平臺(tái)，主要解決人口統(tǒng)計(jì)與人口管理問題。這是一個(gè)國家最基本的制度之一，這在任何國家、在古今中外都大同小異。國家是“人”的國家，土地是“人”的土地，任何國家與政府的統(tǒng)治或治理，其核心都是針對(duì)人的，都是對(duì)人的統(tǒng)治或治理，因此都自然而然地建立起一套人口登記與管理的制度。這套制度或會(huì)因國家和地區(qū)的不同而各有一些不同特點(diǎn)，但其根本點(diǎn)都是相同的?！肮翊霾顒e管理體制”，則是依托這個(gè)平臺(tái)構(gòu)建的一整套政治、經(jīng)濟(jì)、文化等行政管理制度，是根據(jù)人口戶籍的不同而給予的不同待遇及其管理制度。在我國建國以后相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，在這個(gè)平臺(tái)上構(gòu)建了一個(gè)“公民待遇差別管理體制”。而在外國，首先沒有城鄉(xiāng)二元戶籍制度，因此也就沒有與中國城鄉(xiāng)“公民待遇差別管理體制”相類似的制度。外國城鄉(xiāng)公民在權(quán)利與待遇上是否不同，不取決于戶籍上的區(qū)別，而取決于其它經(jīng)濟(jì)、政治或社會(huì)情況。

（二）深層原因辨析

城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其公民待遇差別管理體制的形成，有深厚的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)背景。除了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制有關(guān)之外，還有三個(gè)重要因素：

1.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重占工農(nóng)總產(chǎn)值的70%，非農(nóng)經(jīng)濟(jì)比重僅占30%左右；農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?9.4%以上，非農(nóng)人口（城市人口）僅占10.6%［1］。這是城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其公民待遇差別管理體制改革形成的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)二元戶籍制度是以城與鄉(xiāng)為地域劃界的，自然體現(xiàn)了農(nóng)村農(nóng)業(yè)與城市非農(nóng)業(yè)的特征，因此，城鄉(xiāng)兩種戶口的正式名稱，分別是“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”。在這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)二元戶籍制度實(shí)際上成為對(duì)這種城鄉(xiāng)人口現(xiàn)狀的承認(rèn)，使這種制度的建立，成為一種自然而然的安排。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)比重占優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)二元戶籍制度之間，從世界范圍來看，并不一定存在著必然聯(lián)系，但在我國卻是一個(gè)不容忽視的客觀因素。

2.制度因素

在農(nóng)村是集體所有制，在全國則是全民所有制。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)比重達(dá)70%的情況下，國家最主要的財(cái)富是土地。在農(nóng)村集體所有制的框架下，農(nóng)村土地掌握在集體的農(nóng)民手中。將擁有土地的農(nóng)民劃為農(nóng)村戶口，事實(shí)上也使農(nóng)村戶口成為農(nóng)村集體所有制及其財(cái)產(chǎn)的體現(xiàn)者和載體，土地自然成為農(nóng)民最重要的財(cái)富與生活保障，因此這時(shí)“公民待遇差別管理體制”的天平，是向農(nóng)民這一邊傾斜的，農(nóng)民自然也不會(huì)反對(duì)這種制度安排。

而這時(shí)的城市居民，和農(nóng)村集體所有制基本沒有關(guān)系，即和當(dāng)時(shí)最主要的國家財(cái)富來源——土地，沒有什么關(guān)系，當(dāng)然也得不到土地所提供的直接生活保障（農(nóng)業(yè)稅收因素除外）。沒有土地保障之外再加上城市財(cái)產(chǎn)公有，以及政權(quán)剛剛建立，其它保障體系還來不及建立，這些情況的確使當(dāng)時(shí)城市居民生活發(fā)生困難。因此，國家不得不對(duì)非農(nóng)業(yè)居民（城市居民）另外實(shí)行一套照顧性質(zhì)的福利保障政策，并逐漸形成附加在城市戶籍這一邊的“公民待遇差別管理體制”。這不僅必要，而且也有可能，因?yàn)楫?dāng)時(shí)非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量不大，計(jì)劃財(cái)政體系的財(cái)力完全可以支撐。

隨著時(shí)間的推移，國家經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展壯大，對(duì)城市戶籍居民的福利保障的范圍和程度也在擴(kuò)大與提高，以至于最終在形式上，城市居民成了全民所有制及其財(cái)產(chǎn)的體現(xiàn)者和載體，以全民所有制名義發(fā)展起來的巨大的城市經(jīng)濟(jì)的成果，也在事實(shí)上大部分為城市居民所獨(dú)享。因此，兩種公有制形式的存在，客觀上成為城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其公民待遇差別管理體制形成的深層次根源。

3.大規(guī)模工業(yè)建設(shè)的需要

我國是在外國列強(qiáng)包圍的情況下開始進(jìn)行大規(guī)模工業(yè)建設(shè)的，又由于種種原因選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，這就需要大量的建設(shè)資金。在沒有或者很少外援的情況下，建設(shè)資金只有立足于國內(nèi)解決。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)比重占70%的情況下，農(nóng)村和土地自然成為籌集工業(yè)建設(shè)資金的主要來源。但是要從土地上、從農(nóng)村籌集大規(guī)模工業(yè)建設(shè)的資金，就需要建立一整套控制農(nóng)民農(nóng)村的體系，于是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其公民待遇差別管理體制就一起建立起來了。

（三）積極作用辨析

城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其公民待遇差別管理體制，從1958年開始建立，到現(xiàn)在已經(jīng)維持了半個(gè)多世紀(jì)。能夠維持那么長時(shí)間的原因之一，就是這套制度對(duì)中國的建設(shè)、穩(wěn)定和改革，都曾起到了巨大的積極作用。

1.對(duì)大規(guī)模工業(yè)建設(shè)起到了重要的支撐作用

城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其公民待遇差別管理體制，保證了統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和“剪刀差”城鄉(xiāng)貿(mào)易體制有效實(shí)行，提供了我國國民經(jīng)濟(jì)體系得以構(gòu)建的不可或缺的資金保證，同時(shí)保證了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，有效地支撐了建國初期的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在這套制度的幫助下，1952—1997年的45年間，有人統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民農(nóng)村為國家工業(yè)化提供資金積累12641億元，平均每年274.8億元［2］。

2.對(duì)中國社會(huì)的穩(wěn)定起到了重要作用

這套戶籍制度的核心內(nèi)容之一是城鄉(xiāng)戶籍分列并限制相互轉(zhuǎn)移。1959-1962年三年自然災(zāi)害期間，農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民飽受饑餓，甚至許多人被餓死，如有人估算三年內(nèi)非正常死亡人數(shù)高達(dá)2000萬到3000萬人［3］，卻沒有出現(xiàn)歷史上災(zāi)荒到來之時(shí)的那種人口大流動(dòng)，農(nóng)村仍然保持穩(wěn)定。限制農(nóng)民流動(dòng)的制度，不能說不是其中一個(gè)重要因素。因此可以毫不夸張的說，這套制度是中國長達(dá)幾十年并直到現(xiàn)在仍然是保持社會(huì)穩(wěn)定的基石之一。

3.對(duì)改革開放時(shí)期的經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)起到了重要的幫助作用

改革開放初期，這個(gè)城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其公民待遇差別管理體制，對(duì)農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)進(jìn)行的嚴(yán)格限制，盡管沒有把農(nóng)民完全限制住，但卻把那些沖破這種限制、適應(yīng)改革開放需要、離開農(nóng)村去城市打工的農(nóng)民工，置于無人保護(hù)、不能享受公民權(quán)利的無助境地。這就在客觀上對(duì)改革初期一些企業(yè)對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行超強(qiáng)度、超限度的血汗雇用，起到了重要的幫助作用。有人統(tǒng)計(jì)，改革開放以來，農(nóng)民工通過工資差額和沒有強(qiáng)制規(guī)定上社保的方式為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累資金達(dá)11.6萬億元［4］。這種低工資、低待遇大大降低了生產(chǎn)成本，提高了產(chǎn)品競(jìng)爭力，促進(jìn)了企業(yè)的快速發(fā)展和國家的強(qiáng)盛。

關(guān)于這一點(diǎn)，不能完全歸結(jié)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下人口就業(yè)供求關(guān)系法則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則是平等交換。而現(xiàn)實(shí)的情況是，農(nóng)民工干完了活，卻經(jīng)常領(lǐng)不到工資。近年來，每到年末就有許多個(gè)國家級(jí)行政部門聯(lián)合起來替農(nóng)民工討工資，但卻不一定能完全討得到，并且這個(gè)問題至今仍然沒有完全解決?，F(xiàn)在看來，城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其公民待遇差別管理體制，即是原因之一。只要城鄉(xiāng)公民待遇差別管理體制存在，這個(gè)問題就仍然有其存在的環(huán)境與條件。

與此同時(shí)，這套制度對(duì)改革開放以來的全國城市建設(shè)，也起到了巨大的推動(dòng)作用。這套制度以剝奪農(nóng)民平等權(quán)利為其核心。這種對(duì)農(nóng)民權(quán)利的剝奪，為以種種借口剝奪農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，提供了便利。比如，國家雖然一方面由憲法規(guī)定農(nóng)村土地（除國家所有的礦藏、河流、森林等土地外）為農(nóng)民集體所有，但另一方面又通過這種制度的超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制剝奪了農(nóng)村土地所有者享受土地增值收益的權(quán)利。這是各地“土地財(cái)政”得以盛行的深層基礎(chǔ)。有人估算，各地政府因土地財(cái)政獲得的資金總數(shù)額高達(dá)數(shù)十萬億元。如，2010年一年達(dá)2.9萬億元，2011年達(dá)3.3萬億元，2012年達(dá)2.9億元，分別占當(dāng)年地方政府財(cái)政收入的71.68%、63.85%和47.29%［5］。而且這個(gè)巨額資金，只用來進(jìn)行城市建設(shè)，沒有為農(nóng)村建設(shè)著想，自然加快了城市的發(fā)展。

由于有了這樣的巨大作用，所以在2012年國家發(fā)改委組織城鎮(zhèn)化專題調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“戶改幾乎遭遇所有市長的反對(duì)”［6］。所有市長都反對(duì)的改革，自然是沒有辦法改革下去。但是市長們的態(tài)度，也具有典型的兩面性：從正面看，是對(duì)城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其公民待遇差別管理體制正面作用的繼續(xù)肯定，從反面看是借這個(gè)制度的積極作用而有意規(guī)避對(duì)其改革的要求。

（四）消極作用辨析

城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其公民待遇差別管理體制之所以能夠?qū)χ袊ㄔO(shè)、穩(wěn)定與改革起到這樣巨大的積極作用，原因在于這套制度是建國以來我們國家所形成并一再堅(jiān)持的片面發(fā)展戰(zhàn)略的有機(jī)組成部分，同時(shí)又以這個(gè)片面發(fā)展戰(zhàn)略作為自己發(fā)揮作用的前提與條件。

所謂片面發(fā)展戰(zhàn)略，主要是指建國以來我國所采取的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，以及在其它領(lǐng)域相繼采取的重點(diǎn)突出而忽視其它的發(fā)展模式，涉及政治、經(jīng)濟(jì)及文化各個(gè)方面。例如，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、以糧為綱、以鋼為綱、以階級(jí)斗爭為綱，甚至“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”等等，本質(zhì)上都是片面發(fā)展戰(zhàn)略。這個(gè)片面發(fā)展戰(zhàn)略或片面發(fā)展觀，確保了我國在落后的情況下，奮起直追、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功，在政治上突出地解決了政權(quán)鞏固和社會(huì)穩(wěn)定問題。它的主要特點(diǎn)，是在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展上，用突出重點(diǎn)的思路，集中力量優(yōu)先解決某一個(gè)領(lǐng)域（農(nóng)村及市場(chǎng)）、某一個(gè)行業(yè)（如輕工業(yè)、商業(yè)）、某一個(gè)產(chǎn)業(yè)（如優(yōu)先發(fā)展的某些產(chǎn)業(yè)）、某一個(gè)地區(qū)（如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)）、某一個(gè)重大挑戰(zhàn)（如九八抗洪、汶川地震）等的發(fā)展、穩(wěn)定等急迫問題。這就是所謂“集中力量辦大事”，這是一個(gè)成功的模式。

但是，也正是這個(gè)片面發(fā)展模式，在取得巨大成功的同時(shí)，也造成了中國當(dāng)下最嚴(yán)重的社會(huì)失衡問題。其中最突出的是城鄉(xiāng)發(fā)展的失衡。主要表現(xiàn)是目前城鄉(xiāng)居民收入與生活水平的差距不斷拉大，長期維持在“3：1”以上，如果加上城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其公民待遇差別管理體制帶來的隱性差別，大體達(dá)到6：1以上。這使得中國成為世界上城鄉(xiāng)差距最大的國家之一。習(xí)總書記在十八屆三中全會(huì)上還說，目前城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)沒有得到根本的遏制。

城鄉(xiāng)收入差距仍在繼續(xù)擴(kuò)大的勢(shì)頭沒有得到根本遏制，具有十分嚴(yán)重的危害性。讓我們從比較的角度來看一看。先把“目前城鄉(xiāng)收入差距繼續(xù)擴(kuò)大的勢(shì)頭仍然沒有得到根本遏制”這個(gè)事實(shí)作為比較的一方，再把“中國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持高速發(fā)展”作為比較的另一方進(jìn)行對(duì)比，我們馬上就看到了一個(gè)嚴(yán)峻的事實(shí)：中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展與城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴(kuò)大同時(shí)存在。這就是說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就與城鄉(xiāng)差距的縮小背道而馳。如果我們現(xiàn)在還不能扭轉(zhuǎn)這種局面，還不能從根本上扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)，還不對(duì)城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其附加公民待遇差距管理體制進(jìn)行比較徹底的改革，那經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度越快、成就越大，城鄉(xiāng)差距就有可能越大；經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成就，也因此就有可能從正效應(yīng)轉(zhuǎn)化成負(fù)效應(yīng)，從正能量轉(zhuǎn)化成負(fù)能量。

當(dāng)然，城鄉(xiāng)差距的存在并繼續(xù)擴(kuò)大，雖然這套制度是一個(gè)十分重要的因素，但還有其它的原因，如城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀差異。在進(jìn)入工業(yè)社會(huì)之后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總是大大落后于城市，這是一個(gè)普遍現(xiàn)象。但是，城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其公民待遇差別管理體制是全部主觀原因的總和，是片面發(fā)展觀在這個(gè)方面的主要表現(xiàn)。

（五）關(guān)于政治考量辨析

對(duì)戶籍制度的改革，涉及到以人為本治國理念的落實(shí)，涉及到公民平等權(quán)利的享有，因此，必須從政治的高度進(jìn)行考量。這個(gè)考量至少應(yīng)該有以下兩點(diǎn)。

1.關(guān)于道義

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、締造了中華人民共和國的革命戰(zhàn)爭，實(shí)質(zhì)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)民戰(zhàn)爭，正是中國農(nóng)民為此付出了千百萬人的生命與鮮血，無私奉獻(xiàn)了自己僅有的財(cái)產(chǎn)。中國共產(chǎn)黨人的“江山”，實(shí)際上是中國農(nóng)民打下來的。在剛剛建國、立足未穩(wěn)之際，也是中國農(nóng)民無償提供了構(gòu)建國民經(jīng)濟(jì)基本框架所需的資金，奠定了人民共和國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。正是在這個(gè)基礎(chǔ)上，我們才能夠進(jìn)行改革開放，才會(huì)有今天的成就。在改革開放的過程中，農(nóng)民工大軍，又為改革開放的成就取得付出了巨大的貢獻(xiàn)與汗水，為改革開放的發(fā)展和城市建設(shè)，無償貢獻(xiàn)了數(shù)十萬億計(jì)的土地增值收益。凡此種種，假如在當(dāng)時(shí)還可以從長遠(yuǎn)利益、根本利益之說上尋求一些借口，建立起對(duì)農(nóng)民的超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制，那么到了現(xiàn)在，國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)如此強(qiáng)大，如果還繼續(xù)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行這種超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制，還在為這套制度的改革遲疑不決，還在為給予農(nóng)民平等權(quán)利而患得患失的話，那就不僅在政治上毫無正當(dāng)性可言，也完全喪失了道義的基礎(chǔ)。

2.關(guān)于人民性

農(nóng)民所被剝奪的，表面上看是福利待遇與經(jīng)濟(jì)利益，但在福利待遇與經(jīng)濟(jì)利益背后的是農(nóng)民被憲法賦予的平等權(quán)利。我們作為共產(chǎn)黨人，代表最廣大人民群眾的利益的同時(shí)，卻對(duì)人數(shù)最多、貢獻(xiàn)與犧牲最大的農(nóng)民群眾，如果連起碼的平等權(quán)利都不能賦予他們，那我們?nèi)绾未硭麄兡?？現(xiàn)在我們看到，從各個(gè)角度提出來的改革措施，大都還只是在經(jīng)濟(jì)利益上轉(zhuǎn)圈子。這當(dāng)然是非常必要的，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。如果對(duì)待城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其公民待遇差別管理體制的改革，僅僅采取這樣一種態(tài)度，那無疑就是現(xiàn)代版的“工聯(lián)主義”①。如果真如此，損害最大的，倒不僅僅是農(nóng)民自己，而是不給農(nóng)民法定權(quán)利的人。農(nóng)民現(xiàn)在已經(jīng)可以吃飽飯，他們現(xiàn)在所需要的不再是被施舍的一碗飯，而是吃飯的權(quán)利。如果一個(gè)政黨，總是實(shí)行類似“工聯(lián)主義”的政策，那對(duì)自己的政治堅(jiān)持也必定是一種削弱。

綜上所述，中國的城鄉(xiāng)二元戶籍制度事實(shí)上包括兩個(gè)制度，一是“人口登記與管理制度”，二是“公民待遇差別管理體制”，因此，戶籍管理制度改革應(yīng)該正名為“戶籍制度及其‘公民待遇差別管理體制’改革”。戶籍制度及其公民待遇差別管理體制的形成，與建國初期農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、兩種形式的公有制度以及大規(guī)模工業(yè)建設(shè)的需要等因素密切相關(guān)，并在很大程度上、很長時(shí)期內(nèi)適應(yīng)了這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、計(jì)劃體制與兩種公有制度的形式，對(duì)中國建設(shè)、改革及城市建設(shè)，以及社會(huì)穩(wěn)定，起到了巨大的積極作用。但是，這個(gè)積極作用的取得，是以同時(shí)存在的全局性的國家片面發(fā)展戰(zhàn)略為前提與條件的，與這個(gè)片面發(fā)展戰(zhàn)略一樣，在發(fā)揮它積極的正面作用的同時(shí)，消極的負(fù)面作用逐漸顯現(xiàn)，造成了城鄉(xiāng)之間的巨大差距。這個(gè)巨大差距不僅早已超越了國際公認(rèn)的社會(huì)穩(wěn)定的警戒線，而且直到目前，其擴(kuò)大的趨勢(shì)也沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，這就造成了中國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速度與城鄉(xiāng)巨大差距的擴(kuò)大趨勢(shì)同時(shí)存在的嚴(yán)峻局面。因此，戶籍制度及其公民待遇差別管理體制的改革，已經(jīng)變得刻不容緩。

二、關(guān)于改革目標(biāo)與內(nèi)容的辨析

根據(jù)以上的辨析，我們看到，黨的十八屆三中全會(huì)提出加快戶籍制度改革的要求，實(shí)際上就是要加快“城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其公民待遇差別管理體制”的改革。但是如何加快、如何改革，都需要進(jìn)一步厘清思路、明確方向目標(biāo)。

（一）關(guān)于改革的目標(biāo)

任何改革都必須滿足改革對(duì)象的內(nèi)在要求，必須遵循改革對(duì)象的客觀規(guī)律。這是我們確定改革的方向與目標(biāo)時(shí)必須遵循的兩條根本原則。

根據(jù)這兩條根本原則，城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其公民待遇差別管理體制改革的方向目標(biāo)，一是改革戶口登記與管理制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口登記與管理制度，建立共享使用的人口信息管理系統(tǒng)。二是改革“公民待遇差別管理體制”，構(gòu)建“公民待遇平等管理體制”。

（二）關(guān)于改革的內(nèi)容

根據(jù)改革定位和方向目標(biāo)，改革的內(nèi)容也可以確定為兩個(gè)方面：

1.關(guān)于人口登記與管理制度的改革

主要內(nèi)容，是建立三個(gè)制度和一個(gè)系統(tǒng)。三個(gè)制度是：城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口登記制度、符合社會(huì)發(fā)展需要的新型人口管理制度、資源共享的人口信息使用制度。一個(gè)系統(tǒng)是：充分利用當(dāng)代科技手段建立一個(gè)統(tǒng)一的、準(zhǔn)確的、聯(lián)動(dòng)的、共享的人口信息管理系統(tǒng)。

建立了這三個(gè)制度和一個(gè)系統(tǒng)之后，至于人口流動(dòng)及管理，比如說城市與城市間的人口流動(dòng)、農(nóng)村與城市間的人口流動(dòng)及其相關(guān)管理與流動(dòng)人口待遇問題，是低一個(gè)層面的問題，具體說來是一城一地所應(yīng)該面對(duì)與解決的問題。這一城一地所要面對(duì)與解決的問題，完全應(yīng)該根據(jù)一城一地的情況和條件區(qū)別對(duì)待，因地制宜，而不應(yīng)把它們弄成面上的問題，特別是弄成全國性的問題。特別是目前雖然許多城市為農(nóng)民進(jìn)城給予了許可及同等待遇，但卻不愿意進(jìn)城的情況下，更仍有許多農(nóng)民應(yīng)如此。

2.關(guān)于公民待遇差別管理體制的改革內(nèi)容

主要內(nèi)容，是將“公民待遇差別管理”變成“公民待遇平等管理”，利用這一改革契機(jī)，落實(shí)憲法及有關(guān)法律規(guī)定，構(gòu)建一個(gè)“公民待遇平等管理體制”，使依法治國、和諧社會(huì)建設(shè)邁上一個(gè)新的臺(tái)階。

城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其公民待遇差別管理體制造成了嚴(yán)重的社會(huì)問題，使得改革成為必然，但是改革不能就事論事，改革必須與我國社會(huì)發(fā)展的根本價(jià)值取向、發(fā)展目標(biāo)和根本制度設(shè)計(jì)相一致，與我國的法律制度要求相一致，并成為其有機(jī)組成部分。

待遇是公民權(quán)利的外在體現(xiàn)，權(quán)利是公民待遇的法定表達(dá)。公民待遇差別管理體制之所以要改革，僅僅從法律角度來說，是這個(gè)體制的主要內(nèi)容，與我國憲法規(guī)定的公民權(quán)利平等的原則相違背。中國公民應(yīng)該享受什么公民權(quán)利、不應(yīng)該享受哪些公民權(quán)利，不依任何組織或個(gè)人的意志為轉(zhuǎn)移，更不是任何組織或個(gè)人說了算或者說了不算的，而必須遵循法律的規(guī)定。

根據(jù)《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2012-2015年）》［7］中的分類，公民權(quán)利包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利，公民權(quán)利和政治權(quán)利，少數(shù)民族、婦女、兒童、老年人和殘疾人權(quán)利三大類，共20大項(xiàng)。根據(jù)構(gòu)建“公民待遇平等管理體制”的要求，我們將有關(guān)城鄉(xiāng)居民應(yīng)該平等享受的法定權(quán)利初步梳理如下：

（1）工作權(quán)利。促進(jìn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)人員平等就業(yè)，同工同酬。

（2）基本生活水準(zhǔn)權(quán)利。保持城鄉(xiāng)居民收入增長與經(jīng)濟(jì)增長同步，賦予農(nóng)民平等財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，確保進(jìn)城農(nóng)民平等獲得城市住房保障等。

（3）社會(huì)保障權(quán)利。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療保障體制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保障體制有效銜接（目前已開始銜接）；逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有效銜接；在失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等方面，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)就業(yè)人員平等待遇；在全國范圍構(gòu)建平等的城鄉(xiāng)低保待遇和救助水平；實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生育保險(xiǎn)制度等。

（4）健康權(quán)利。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一、覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療保障制度，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)體系和醫(yī)療服務(wù)體系均等化；統(tǒng)一保障城鄉(xiāng)居民飲用水安全與食品安全，建立覆蓋城鄉(xiāng)的國家飲用水與食品安全濫測(cè)網(wǎng)；形成覆蓋城鄉(xiāng)的全民健身服務(wù)體系等。

（5）受教育權(quán)利。均衡配置城鄉(xiāng)教育資源，目前特別要保障進(jìn)城農(nóng)民工子女平等的受教育權(quán)。

（6）文化權(quán)利。構(gòu)建均等化的城鄉(xiāng)公共文化設(shè)施與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)城鄉(xiāng)文化覆蓋與科技普及，促進(jìn)城鄉(xiāng)文化事業(yè)發(fā)展，豐富城鄉(xiāng)人民文化生活，保障城鄉(xiāng)公民文化平等權(quán)利。

（7）環(huán)境權(quán)利。保障城鄉(xiāng)公民平等環(huán)境權(quán)利，同等保護(hù)與改善城鄉(xiāng)生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境等。

（8）人身權(quán)利。堅(jiān)持人身權(quán)利的城鄉(xiāng)平等，不因戶籍的不同而不同，堅(jiān)決廢除“同命不同價(jià)”的違憲違法規(guī)定。

（9）知情權(quán)，參與權(quán)，表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。設(shè)定條件、建立機(jī)制，使農(nóng)村流動(dòng)人口和城市流動(dòng)人口都能有機(jī)會(huì)平等享受。

（三）目前應(yīng)該加快推進(jìn)的改革措施

結(jié)合黨的十八屆三中全會(huì)提出的有關(guān)加快推進(jìn)戶籍制度改革、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化等重大措施，城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其公民待遇差別管理體制及其相關(guān)內(nèi)容的改革，必須統(tǒng)籌兼顧，配套推進(jìn)，在2020年之前完成的改革任務(wù)主要應(yīng)有以下幾個(gè)方面：

1.推進(jìn)人口登記與管理制度改革

包括構(gòu)建新型人口登記制度；構(gòu)建新型人口管理制度；構(gòu)建人口信息共享使用制度；構(gòu)建人口信息聯(lián)動(dòng)管理共享使用系統(tǒng)。

2.努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民經(jīng)濟(jì)社會(huì)待遇均等化［8］。

落實(shí)十八大三中全會(huì)的有關(guān)決定，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，基本解決進(jìn)城落戶農(nóng)民的權(quán)益問題，采取3項(xiàng)具體措施：“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”，著重解決已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民公共服務(wù)問題；“把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”；“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移市民化掛鉤機(jī)制”，從根本上解決進(jìn)城落戶農(nóng)民的基本公共服務(wù)保障、住房及社會(huì)保障的資金問題。

落實(shí)十八大三中全會(huì)的有關(guān)決定，通過推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，部分解決城鄉(xiāng)居民收入差距問題，實(shí)行2項(xiàng)具體措施：“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，消除城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的一個(gè)根本性障礙；“維護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益”，保障農(nóng)民同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地等增值收益。

落實(shí)十八大三中全會(huì)的有關(guān)決定，通過“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，強(qiáng)化社會(huì)保障體系的建設(shè)，解決社會(huì)保障城鄉(xiāng)差距較大的問題。

3.構(gòu)建落實(shí)城鄉(xiāng)居民平等享受“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利”的體制機(jī)制

在全國范圍內(nèi)，推進(jìn)城鄉(xiāng)居民平等享受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利，改變那種因戶籍不同而使城鄉(xiāng)居民的權(quán)利與待遇有差別的政策，同時(shí)承認(rèn)各地區(qū)之間居民待遇上的差別。

在全國層面必須使公民平等享受的權(quán)利和待遇：構(gòu)建全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一平等的社會(huì)保障體制。包括醫(yī)療保障體制、養(yǎng)老保障體制。修改或制定有關(guān)法律，禁止對(duì)城鄉(xiāng)居民的用工歧視（無論是招考公務(wù)員還是其它國家工作人員，都不得以戶籍為限制條件），促進(jìn)城鄉(xiāng)居民同等就業(yè)、同工同酬同權(quán)；制定法律推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，包括城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)體系和醫(yī)療服務(wù)體系、城鄉(xiāng)公共文化設(shè)施與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、城鄉(xiāng)全民健康服務(wù)體系、城鄉(xiāng)飲用水和食品安全網(wǎng)絡(luò)等；以法律形式禁止任何地方政府以各種理由阻礙進(jìn)城農(nóng)民工子女平等接受教育的權(quán)利，違法必糾；承認(rèn)地區(qū)之間居民待遇的差別，各地區(qū)可以根據(jù)本地的情況，對(duì)能夠享受地區(qū)待遇的人口設(shè)定條件，符合條件的人口方可享受本地的待遇。

4.落實(shí)城鄉(xiāng)居民的平等公民權(quán)利和政治權(quán)利

以法律形式堅(jiān)決廢除“同命不同價(jià)”的規(guī)定；以法律形式廢除以戶籍作為享受公民權(quán)利和政治權(quán)利依據(jù)的規(guī)定，保障流動(dòng)人口特別是農(nóng)民工和進(jìn)城農(nóng)民的公民權(quán)利和政治權(quán)利。

三、推進(jìn)改革的途經(jīng)和方法

（一）作為落實(shí)以人為本國策的重要舉措

以人為本是我國的根本國策，此項(xiàng)改革是以落實(shí)城鄉(xiāng)公民平等權(quán)利為核心，也是落實(shí)以人為本治國國策的契機(jī)。能否通過此次改革建立一個(gè)“公民待遇平等管理體制”，是檢驗(yàn)“以人為本”能否落實(shí)的具體標(biāo)志。也是我們國家經(jīng)過改革開放取得經(jīng)濟(jì)上的巨大成就之后，能否將經(jīng)濟(jì)上的巨大成就變成政治上的巨大進(jìn)步的一個(gè)考驗(yàn)，是全面深化改革的一個(gè)重要舉措。因此，我們必須從政治的高度與根本性上來認(rèn)識(shí)此項(xiàng)改革的全局性、根本性、緊迫性和復(fù)雜性，不能采取就事論事的態(tài)度，更不能再遲疑不決，時(shí)不我待，必須全力推進(jìn)。

（二）使用統(tǒng)籌兼顧的根本方法

根據(jù)“人口登記與管理”和“公民待遇差別管理”涉及的城鄉(xiāng)居民不能平等享受的那些權(quán)利的種類和數(shù)量，此項(xiàng)改革涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的各個(gè)方面。因此，單是由某一個(gè)部門或幾個(gè)部門，采取一項(xiàng)或幾項(xiàng)改革措施，都不能解決問題，更不能構(gòu)建起“人口登記與管理”和“公民待遇平等管理”的體制機(jī)制。應(yīng)由深化改革的權(quán)威統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)用統(tǒng)籌兼顧的根本方法，協(xié)調(diào)所有方面，共同推進(jìn)。對(duì)于全局性的重大改革，其改革方案建議以法律代替文件形式，通過履行法律的強(qiáng)制過程，改革舊的體制機(jī)制，構(gòu)建新的“公民待遇平等管理體制”。具體做法是：

首先，確定必須解決的重要問題（如戶籍制度內(nèi)的兩大問題），制定系統(tǒng)的改革方案。這個(gè)方案應(yīng)該滿足以下條件：滿足解決問題的客觀要求、遵循改革的客觀規(guī)律、統(tǒng)籌問題的全過程、兼顧問題的相關(guān)因素、講求解決問題的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益及其可持續(xù)性?？傊詥栴}為導(dǎo)向，以解決問題為目標(biāo)。

其次，改革方案須以法律的形式代替文件形式。戶籍制度中兩大內(nèi)容的改革，許多已經(jīng)超出了行政的范圍，不僅涉及政策規(guī)定，更涉及利益關(guān)系調(diào)整，如果僅以文件形式，不能完全解決問題，力度也不夠。因此，這樣的改革，必須從政治的高度著眼，從調(diào)整法律關(guān)系著手，才能順利推進(jìn)。

第三，跳出行政的小圈子來制定方案。制定如此復(fù)雜的改革方案，涉及面廣，調(diào)整的利益關(guān)系復(fù)雜（行政管理、經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利等），超出了單一甚至數(shù)個(gè)行政部門的職能范圍；另外，如果要以法律的形式制定方案，也必須遵循制定法律的程序與規(guī)范。具體來說，要有更廣泛的代表參與到方案的制定過程中。比如：要有行政管理者代表、理論界代表、利益相關(guān)方代表、人大和政協(xié)代表等等。同時(shí)，這也等于給改革提供一個(gè)博弈平臺(tái)，任何關(guān)于改革的博弈，都必須在這個(gè)平臺(tái)上進(jìn)行，都必須按照法定的規(guī)范和程序進(jìn)行。

以法律形式代替文件形式推進(jìn)此項(xiàng)改革，有利于避免部門利益干擾整體改革，有利于避免以局部改革代替全局性改革，有利于體制機(jī)制的構(gòu)建。頒布這樣的法律之后，各級(jí)各有關(guān)機(jī)構(gòu)和部門必須以此法律為準(zhǔn)繩，調(diào)整自己的職能職責(zé)職權(quán)，違者必糾。這種改革的法律是根據(jù)改革的內(nèi)在要求與內(nèi)在規(guī)律來制定的，自然超越了任何機(jī)構(gòu)、部門或個(gè)人的特權(quán)與利益等等；同時(shí)，無論涉及到哪個(gè)層次的機(jī)構(gòu)、部門或個(gè)人，不僅都無權(quán)改變法律的規(guī)定，而且還必須根據(jù)法律的規(guī)定調(diào)整個(gè)人或機(jī)構(gòu)、部門的職能職責(zé)職權(quán)。這種履行法律的強(qiáng)制過程，自然就是改革舊的體制機(jī)制的過程，就是新體制機(jī)制的構(gòu)建過程。新的體制機(jī)制，就在這種調(diào)整過程中構(gòu)建起來了。因此我們應(yīng)該明白，“公民待遇平等管理體制”一定要通過這樣的過程來構(gòu)建，而不是那種所謂的“大破大立”或“另起爐灶”，也不是那種單純的把機(jī)構(gòu)或部門“從小變大”或“從大變小”。

注釋：

①工聯(lián)主義又稱“工會(huì)主義”。19世紀(jì)中葉工人運(yùn)動(dòng)中的一種資產(chǎn)階級(jí)改良主義思潮。因首先在英國工人聯(lián)合會(huì)中形成而得名。其主張是崇拜工人運(yùn)動(dòng)的自發(fā)性，將工人運(yùn)動(dòng)限制在經(jīng)濟(jì)斗爭范圍內(nèi)。我們?cè)诖藘H是借用這個(gè)詞，來指那種只關(guān)注所欠農(nóng)民的一些經(jīng)濟(jì)利益，而忽視利益背后的公民權(quán)利和政治權(quán)利的解決方式。

［1］趙德馨.中國近現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史（1842-1991）：上冊(cè)［M］.廈門：廈門大學(xué)出版社，2013：308.

［2］溫鐵軍.新中國成立60年來農(nóng)民對(duì)國家建設(shè)的貢獻(xiàn)分析［EB/OL］.［2014-07-15］.http：//www.sociologyol.org/yanjiubankuai/tuijianyuedu/tuijianyueduliebiao/2012-2-05/15558.htm l

［3］安貞元.人民公社化運(yùn)動(dòng)研究［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2003：231-233.

［4］孔祥智，何安華.新中國成立60年來農(nóng)民對(duì)國家建設(shè)的貢獻(xiàn)分析［EB/OL］.［2014-07-15］.http：//www.sociologyol.org/yanjiubankuai/tuijianyuedu/tuijianyueduliebiao/2012-08-25/14936.html

［5］華生.城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱［M］.上海：人民東方出版?zhèn)髅剑瑬|方出版社，2013：73.

［6］馬福云.戶籍制度研究：權(quán)益化及其變革［M］.北京：中國社會(huì)出版社，2013：序言2.

［7］中華人民共和國新聞辦公室.國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2012-2015）［EB/OL］.［2014-07-10］.http：//news.xinhuanet.com/2012-06/11/c_112186461.htm2012-06-11/2014-01-06

［8］中共中央文獻(xiàn)研究室.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（二0一三年十一月十二日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次會(huì)議通過）∥十八大以來重要文獻(xiàn)選編：上［C］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014：511-546.