吳子靖　顧超

中圖分類號：D035 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1672—4496（2015）01—086—05

[內(nèi)容提要]社會管理創(chuàng)新是提高政府社會管理能力和公共服務(wù)水平的重要途徑，是實現(xiàn)公共服務(wù)均等化和保障民生的重要前提?？h域政府作為我國行政機構(gòu)的基本構(gòu)成之一，其社會管理創(chuàng)新活動的效果影響整個格局。因此，積極探索現(xiàn)階段縣域政府社會管理創(chuàng)新存在的問題及解決對策，對構(gòu)建現(xiàn)代社會管理體系意義重大。

[關(guān) 鍵 詞]政府；社會管理；創(chuàng)新；制度供給

一、現(xiàn)階段縣域政府社會管理創(chuàng)新存在的問題及原因分析

社會管理的內(nèi)涵是通過規(guī)范社會行為，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題，化解社會風(fēng)險來維護社會秩序，激發(fā)社會活力。社會管理的外延包括，管理社會行為、管理社會關(guān)系、管理社會問題和管理社會風(fēng)險。[1]社會管理創(chuàng)新是一種邊界性的活動?，F(xiàn)今我國處于社會轉(zhuǎn)型的攻堅階段，其特殊性質(zhì)和特點在邊界上制約著社會管理創(chuàng)新的幅度，當(dāng)然社會管理創(chuàng)新活動的目的是在完善社會主義形態(tài)，鞏固現(xiàn)在已經(jīng)建立的社會主義基本制度。因此，社會管理創(chuàng)新活動必須是以此為前提的，既不損害社會形態(tài)和社會基本制度為邊界的。這樣就給社會管理創(chuàng)新活動劃定了一定的邊界，在原則上規(guī)范了其活動的范圍，這種邊界的制約性對社會管理創(chuàng)新活動起到了規(guī)范性的作用。因此，社會管理創(chuàng)新活動應(yīng)該在其合理邊界內(nèi)，發(fā)揮多元主體的協(xié)作功能推進器活動的有效開展。

雖然我國縣域政府在社會管理創(chuàng)新活動開展以來取得了很大的成果，但其中也存在著局限，大致有以下幾方面突出問題：

（一）社會管理創(chuàng)新理念滯后

政府的管理理念是政府的管理哲學(xué)，它決定了政府管理的行為舉措。理念上的滯后，往往會導(dǎo)致政府執(zhí)政行為的偏差和執(zhí)政結(jié)果的失效，社會管理創(chuàng)新也就無從談起。因此政府要進行社會管理創(chuàng)新，必須將理念創(chuàng)新作為先導(dǎo)。

然而很多縣域政府的社會管理創(chuàng)新理念仍然是傳統(tǒng)的行政觀念，政府單向控制的管理模式仍舊盛行。原因在于縣域政府一直被經(jīng)濟指標(biāo)所困擾，因此縣域政府官員推崇GDP主義，一切向經(jīng)濟指標(biāo)看齊。在這樣的經(jīng)濟背景下，政府官員被GDP弄的焦頭爛額，行政權(quán)力過分的干預(yù)民眾的生活，與民爭利的現(xiàn)象大量存在。這些都反映出傳統(tǒng)的行政觀念還根深蒂固，民本位的管理理念沒有豎立起來，這必然會導(dǎo)致一系列問題：第一，對公平理念認識不足。談到公平我們會自然想到公平與效率的關(guān)系，如果將二者單獨分析，各自都具有極大的優(yōu)點。但由于我國處于矛盾凸顯的社會轉(zhuǎn)型時期，必須將二者有一個價值上的排序，如果盲目地把效率放在第一的位置，而忽視公平的理念，這樣與社會管理創(chuàng)新的初衷是背道而馳的，可預(yù)期的結(jié)果就是社會矛盾沖突此起彼伏，國家生活秩序混亂。過分重視效率而忽視公平的理念，會阻礙地方政府社會管理創(chuàng)新的發(fā)展。第二，缺乏服務(wù)意識。地方政府官員的思維意識和自身素質(zhì)，直接制約著社會管理創(chuàng)新的成效。官員們普遍具有傳統(tǒng)意義上的思維，習(xí)慣縱向的運用公共權(quán)力而不是橫向的協(xié)調(diào)與合作。而這種思維意識與社會管理創(chuàng)新所倡導(dǎo)的服務(wù)意識不存在契合點，甚至是格格不入的，缺乏對公眾的責(zé)任意識、服務(wù)意識，對社會的需求不敏感，回應(yīng)不積極。

（二）社會管理創(chuàng)新主體動力不足

新的社會管理格局是國家就各種社會管理主體在社會建設(shè)和社會管理中的地位作用、相互關(guān)系及運行方式做出的制度安排，構(gòu)建齊抓共管的社會管理格局是加強和創(chuàng)新社會管理的根本保證。

在縣域政府社會管理創(chuàng)新實踐中，大部分縣域政府較強的發(fā)揮了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)”的作用，卻沒有充分發(fā)揮“社會協(xié)同”和“公眾參與”的作用，致使社會組織協(xié)同社會管理的能力不強、部分群眾參與社會管理的積極性不高的局面。縣域政府對于社會組織的管理實行的是雙重負責(zé)管理體制，即登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門同時對社會組織進行管理和監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)多頭的管理體制使社會組織不知何去何從，常常出現(xiàn)任務(wù)“打架”的現(xiàn)象，在雙重壓力下的社會組織，往往顯得執(zhí)行力不足。此外，我國的《社會團體登記管理條例》自1998年制定并實施以來，一直沒有相應(yīng)的更新。其中對社會組織在注冊資金，人員數(shù)量，活動范圍等方面具有嚴(yán)格的約束和控制，這在一定程度上提高了社會組織進入的門檻，解釋了縣域社會組織數(shù)量不足的原因。

（三）社會管理創(chuàng)新制度滯后

制度是影響人們行為的準(zhǔn)則，對人們的社會行為進行規(guī)范。道格拉斯·諾斯說：“制度是社會中的游戲規(guī)則，也就是說，制度是決定人們之間相互關(guān)系的一系列約束。主要包括非正式約束（習(xí)慣、道德的約束、傳統(tǒng)、禁忌和行為準(zhǔn)則）和正式的法規(guī)（法令、憲法、產(chǎn)權(quán)）?！盵2]科學(xué)的社會管理創(chuàng)新制度對于政府社會管理創(chuàng)新活動起到制度性的保障作用，具有重要的意義。但是，縣域政府在社會管理創(chuàng)新制度設(shè)計方面卻存在一些問題：

首先，對社會管理創(chuàng)新制度設(shè)計的重要性認識不足。到目前為止，很多縣域政府制定了《加強和創(chuàng)新社會管理工作實施方案》，確定了各種具有各具特色的社會管理創(chuàng)新方向。但對社會管理創(chuàng)新的相關(guān)制度設(shè)計還沒有引起足夠重視，僅僅停留在方案的設(shè)計執(zhí)行階段。制度設(shè)計遠遠落后于方式、方法的創(chuàng)新。問題管理或者危機管理事件頻發(fā)，筆者認為：出現(xiàn)一系列的社會治理問題，關(guān)鍵在于社會管理創(chuàng)新制度的滯后，制度的變革不能做到與政府社會管理環(huán)境的協(xié)調(diào)一致。社會裂痕的出現(xiàn)，往往需要巨大的代價來進行彌補，對于社會的健康發(fā)展傷害巨大。

其次，缺乏有效的社會管理創(chuàng)新制度激勵。許多縣域政府還沒有為新出臺的《加強和創(chuàng)新社會管理工作實施方案》，設(shè)定合理有效的社會管理創(chuàng)新制度激勵。對社會管理創(chuàng)新評估指標(biāo)體系，仍舊圍繞所謂的“政績”開展。這些陳舊的評價指標(biāo)，可謂與社會管理創(chuàng)新制度設(shè)計不存在合理的契合點。因為制度的變遷是一個漫長的過程，不可能一蹴而就。而官員對于政績的訴求，往往以任期為期限。這就存在“二律背反”的尷尬情景，花費大量的時間精力去探索沒有預(yù)期的社會管理創(chuàng)新制度設(shè)計，還不如近期所謂的“政績”來得實惠?？h域政府在社會管理創(chuàng)新激勵機制方面欠缺考慮，同時這也是阻礙其社會管理創(chuàng)新活動向前推進的制約因素。endprint

二、解決政府社會管理創(chuàng)新問題的對策

（一）樹立現(xiàn)代行政管理觀念

1.樹立公平正義理念。社會公平與公正，在縣域政府社會管理創(chuàng)新實踐中具有特別的含義。社會公平包括社會的經(jīng)濟利益、政治利益和其他利益在全體社會成員之間合理而平等的分配，它意味著社會資源和社會機會配置的公平性和平等性。要想達到社會公平的理想效果，首先要做的就是建立健全收入分配和利益協(xié)調(diào)機制，因為利益之間的沖突是所有社會問題產(chǎn)生的根源。合理、公平、公正的利益機制和分配格局是社會穩(wěn)定的基石。只有在社會管理創(chuàng)新中始終堅持公平正義的理念，才能在市場失靈時政府及時的補位，保證社會成員利益相對均衡，從而形成相對均衡的利益格局。

2.樹立社會本位的理念。社會本位理念的重要內(nèi)容就是保障民生。任何地區(qū)追求經(jīng)濟的發(fā)展，最終只是為了滿足社會公眾的生活水平與質(zhì)量的全面提高這一目的的工具，它的終極目標(biāo)是追求人的全面發(fā)展。正如亞當(dāng)·斯密所言，如果一個社會的經(jīng)濟發(fā)展成果不能真正分流到大眾手中，那么它在道義上將是不得人心的。[3]因此作為縣域政府不僅要把經(jīng)濟搞上去，但不能盲目追求GDP，在追求經(jīng)濟高速發(fā)展的同時更要關(guān)注民生，要明確社會管理創(chuàng)新的價值基礎(chǔ)。只有真心實意的體恤民情，關(guān)注民意，用盡一切辦法改善民生。只有這樣，社會運行機制才能更有效率，從而其降低運行成本。

3.樹立服務(wù)的理念。提供公共服務(wù)是政府社會管理的一項重要職能，正如登哈特夫婦所言，政府的基本職能不是“掌舵”也不是“劃槳”，而是回應(yīng)公民訴求，為公民提公共服務(wù)。[4]通過提供公共服務(wù)的過程，來調(diào)節(jié)社會管理中所存在的各種問題，對社會資源的合理整合，使其產(chǎn)生規(guī)?；?yīng)，為公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品，滿足社會公眾的需求。只有將管理寓于服務(wù)，才談得上在服務(wù)的基礎(chǔ)上實施管理。只有本著加強服務(wù)，構(gòu)建起一個服務(wù)型的政府，才能推進和實現(xiàn)現(xiàn)代意義上的社會管理。

（二）建立多元共治的社會管理創(chuàng)新體制

一元的社會管理創(chuàng)新體制與多元的社會發(fā)展趨勢之間存在信息不對稱的問題，隨之而來的就是政府治理失靈，社會自理能力不足，窒息社會管理創(chuàng)新活動。當(dāng)前，形成多元社會管理創(chuàng)新主體共同參與社會管理創(chuàng)新活動中，形成政府主導(dǎo)，社會協(xié)同，公民參與的多元共治的社會管理創(chuàng)新體制，這對于提高社會的自我管理能力，維護社會的長治久安具有重要的意義。

1.政府主導(dǎo)社會管理創(chuàng)新。政府具有社會管理的職能，理應(yīng)處于社會管理創(chuàng)新的核心地位。而一味的將社會治理的任務(wù)轉(zhuǎn)向社會，可謂政府的失職，政府應(yīng)及時補位充當(dāng)主導(dǎo)作用。首先，在加強和創(chuàng)新社會管理的過程中，政府要充當(dāng)“掌舵手”的角色，將創(chuàng)新與民生緊密結(jié)合。讓社會管理創(chuàng)新在民本的思想下向前推進，營造一種善治的局面。其次在建立多元社會管理創(chuàng)新體制中政府也需要發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府需要正確處理與社會組織間的關(guān)系，對社會組織的角色定位給以明晰的闡釋，職能邊界進行合理的界定。當(dāng)前急需解決的是破除對縣域社會組織雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，將社會組織與職能相關(guān)部門進行剝離，增強其自主性。最后要合理規(guī)范登記管理制度，指標(biāo)評價體系，降低社會組織進入門檻。逐步的推進社會組織規(guī)范化、法制化建設(shè)，使社會組織理性、規(guī)范、積極地參與社會管理創(chuàng)新活動。

2.社會協(xié)同社會管理創(chuàng)新。所謂的社會協(xié)同就是要將各類社會組織納入社會管理創(chuàng)新的管理格局中去，充分發(fā)揮社會治理的能力，形成多元共治的局面。社會協(xié)同社會管理創(chuàng)新的基本要求是社會組織的進入，縣域政府應(yīng)完善社會管理創(chuàng)新的格局，大力發(fā)揮社會組織的協(xié)同力量，需要完成以下幾方面的工作。

第一，為社會組織松綁。縣域政府始終把社會組織當(dāng)成是社會潛在的不穩(wěn)定因素，通常采取不信任的態(tài)度和有意識地防范。據(jù)筆者調(diào)查走訪，縣域政府對于社會組織的管理方式主要以限制和控制為主。這樣也就不難想象縣域社會組織再進入社會管理創(chuàng)新的第一階段就存在門檻問題。突出的表現(xiàn)為注冊條件苛刻，監(jiān)管過于頻繁，社會組織位于政府設(shè)定的各種加鎖之中。無法獨立自主的參與社會管理創(chuàng)新活動。為此筆者建議縣域政府，應(yīng)該適當(dāng)轉(zhuǎn)變思維，營造寬松的社會管理創(chuàng)新制度環(huán)境，降低社會組織進入門檻，合理有效的對其進行監(jiān)管，防止過度監(jiān)督的行政行為。在人事、資金、管理方面提供一些必要的支持，提高社會組織參與社會管理創(chuàng)新的積極性。

第二，為社會組織搭建服務(wù)平臺。為社會組織搭建服務(wù)平臺，能夠暢通社會組織提供公共服務(wù)的渠道。以專業(yè)化分工為前提，構(gòu)建橫向的功能服務(wù)平臺，充分發(fā)揮各類社會組織的專業(yè)技能。政府在這一過程中，可以充當(dāng)“守夜人”的角色，負責(zé)協(xié)調(diào)工作，對社會組織提供的公共服務(wù)進行評估，并配合一定的激勵手段。在必要的時候，也可以采取購買公共服務(wù)的措施，建立起市場機制，刺激社會組織提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，政府買單作為對其回報。

3.民眾參與社會管理創(chuàng)新。構(gòu)建公民社會要求公民行使自身權(quán)利，以理性、合法、有序的方式參與社會管理創(chuàng)新活動。

第一，提升公民意識。公民作為社會的最小單位，是構(gòu)成社會的基礎(chǔ)細胞。而公民意識作為一種政治素養(yǎng)，是公民參與社會管理創(chuàng)新活動的前提基礎(chǔ)。強烈的公民參與意識能夠保證政治生活的質(zhì)量。但事與愿違，據(jù)筆者觀察發(fā)現(xiàn)，縣域的公眾的公眾意識淡薄。對基本的政治常識缺乏了解，而且長期處于單行控制的管理模式下，公民意識被置換。因此首先要提高公眾的公民意識，意識到自己作為國家的主人，表達自身的合理訴求，剔除掉“官重民輕”的傳統(tǒng)觀念，積極引導(dǎo)公眾參與社會管理創(chuàng)新實踐。

第二，暢通民眾參與渠道。民眾參與社會管理創(chuàng)新的方式一般主要有兩種方式。第一，公民以個人的身份參與社會管理創(chuàng)新。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，公民參與社會管理創(chuàng)新的手段日益多樣化。例如，公眾信箱、網(wǎng)絡(luò)聽證、互聯(lián)網(wǎng)論壇、網(wǎng)絡(luò)意見征集。但這種以個人身份的參與方式的有效性還有待商榷，因為個人與組織的博弈根本不存在勝算的可能性，況且從法律的角度考慮并沒有為公民參與提供制度保障。第二，公民參與社會組織進而參與社會管理創(chuàng)新活動。這種參與方式具有一定的時效性，至少在理論上組織與組織的博弈存在一定的可行性。筆者認為這也應(yīng)該是公民參與社會管理創(chuàng)新的主要方式，也是未來工作的著重點。endprint

（三）合理規(guī)范社會管理創(chuàng)新制度

合理完善的制度規(guī)范，能夠為政府的社會管理創(chuàng)新活動提供有效的制度保障。

1.完善制度制定程序。社會管理創(chuàng)新最終目的是實現(xiàn)善治，這要求社會管理創(chuàng)新的相關(guān)制度設(shè)計者要把“民本”作為制度倫理，維護最廣大人民的根本利益。因此制度設(shè)計者在制定社會管理創(chuàng)新制度時，要始終抱以“公共精神”，主動切斷與利益集團的鏈條，把維護社會公平與正義作為初衷。筆者建議縣域政府在制定社會管理創(chuàng)新制度時，要注意以下幾點。第一，把社會公平與正義作為價值追求。以公共的“善”來克服利己主義，提高官員的道德素質(zhì)。第二，建立責(zé)任追究機制。以法律監(jiān)督的方式規(guī)避制度設(shè)計者與利益集團的“捆綁”。規(guī)范利益集團的利益表達方式，防止行政權(quán)力的異化。

2.減少制度執(zhí)行摩擦。地方政府社會管理創(chuàng)新的過程當(dāng)中出現(xiàn)了一種“怪圈”現(xiàn)象：制定的社會管理創(chuàng)新制度很全面，所涉及的范圍也很廣泛，但執(zhí)行效果不佳，與預(yù)期目標(biāo)產(chǎn)生一定的偏差。筆者認為可能存在的原因在于制度設(shè)計上存在制度失效的問題，重復(fù)的制度設(shè)計是沒有效果的，而制度的重疊又引起制度短缺的問題，最終會導(dǎo)致問題的疊加，社會運行成本必然加大。因此在制度設(shè)計時要減少制度的重復(fù)設(shè)計，對已經(jīng)失效的社會管理創(chuàng)新制度進行定期的清除，增強其新陳代謝的功能。

3.避免制度運行失靈。社會管理環(huán)境的不斷變化，要求社會管理創(chuàng)新制度與其適應(yīng)。況且社會管理創(chuàng)新制度要在運行中發(fā)揮其作用，更加要求制度設(shè)計者要將其與行政環(huán)境進行動態(tài)的監(jiān)測。在制度運行過程中要建立反饋機制，當(dāng)制度運行出現(xiàn)偏差時進行修補。當(dāng)過時的制度設(shè)計不足以提供制度供給時，把握恰當(dāng)?shù)臅r機將其終結(jié)。社會管理創(chuàng)新制度的有效運行，可以說是整個社會管理創(chuàng)新活動最難得一個環(huán)節(jié)，也是檢驗成果的階段。因此其運行效果良好關(guān)系到整個社會管理創(chuàng)新活動的成敗，所以縣域政府必須加以重視。在必要時，可以將一些運行狀況良好，供給力度大的社會管理創(chuàng)新制度上升為法律。以法律的強制性、約束性進而來規(guī)范社會管理創(chuàng)新活動?？茖W(xué)規(guī)范的制度設(shè)計再加上對制度運行的監(jiān)測系統(tǒng)在一定程度上可以規(guī)避社會管理創(chuàng)新制度運行失靈。

參考文獻

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責(zé)任編輯/李永生endprint