馬思遠(yuǎn)

(中共嵊州市委黨校,浙江 嵊州312400)

從“八鄭規(guī)程”的歷史演變看村治制度的內(nèi)生化問題

馬思遠(yuǎn)

(中共嵊州市委黨校,浙江 嵊州312400)

村治制度是實(shí)現(xiàn)國家意志植入農(nóng)村社會(huì)的一種重要手段。作為民主村治制度的代表,“八鄭規(guī)程”經(jīng)歷了由經(jīng)驗(yàn)典型到無奈懸置的歷史演變,“八鄭規(guī)程”的無奈懸置表面上看是民主治村空心化難題、民主與效率兩難兼顧、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)村治制度調(diào)控缺失造成的治理困境,從本質(zhì)上來講是村治制度內(nèi)生化不足的問題。本文認(rèn)為村莊秩序的形成是基于自上而下的行政構(gòu)建秩序與自下而上的村莊內(nèi)生秩序相互博弈的結(jié)果,鄉(xiāng)政村治的治理格局決定了這種博弈只能是調(diào)和。因此,文章提出應(yīng)正視行政構(gòu)建秩序?qū)Υ逯蝺?nèi)生秩序的破壞性一面,從提高制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和兼容性著手,積極吸納、整合、調(diào)和村治內(nèi)生資源和行政法治資源的對(duì)立與沖突。

村治制度;內(nèi)生化;村治秩序

引言

基于地域風(fēng)俗、自然資源、村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)等因素的不同,我國傳統(tǒng)的村莊治理千差萬別,但大體可歸納為兩種基本類型:一種是以村干部或村里某個(gè)、某幾個(gè)人的威望而進(jìn)行的村治方式,這些人或依托于自身擁有的經(jīng)濟(jì)資源、世襲宗族威望、道德品性等在村莊中具備了強(qiáng)大的農(nóng)民行動(dòng)的號(hào)召力、組織力,典型的如精英治理、賢人治村等。另一種是用制度而非倚仗個(gè)人因素安排村治秩序,如村規(guī)典章、治村制度等。當(dāng)然,現(xiàn)實(shí)的村治方式大多是兩者的交集,只是有些地方比較偏重人的因素,有些地方比較偏重制度的發(fā)揮。但無論是賢人治村還是制度治村都會(huì)涉及一個(gè)問題:如何將個(gè)人的意志(或者是制度的目的)上升為全體村民的整體意志,并充分得到每個(gè)村民的認(rèn)可、遵守與執(zhí)行,進(jìn)而形成一定的村治秩序。這就涉及村治的內(nèi)生化問題。自實(shí)行村民自治以來,鄉(xiāng)政村治格局成為村級(jí)治理的重要背景,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)下,基于村民合議通過的村治制度成為承載國家意志,規(guī)范農(nóng)村社會(huì)發(fā)展,體現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)自治傳統(tǒng)的一條常規(guī)路徑。在這條路徑中如何將統(tǒng)一的國家意志植入千變?nèi)f化的農(nóng)村社會(huì)本土性土壤?如何使村治制度克服制度本身的靜態(tài)效應(yīng),更具生命成長能力?尤其是在現(xiàn)代化進(jìn)程中,當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)表現(xiàn)出了明顯地在鄉(xiāng)土性與現(xiàn)代性之間的搖擺與游移的情況,研究村治制度的內(nèi)生化問題就顯得更為重要與迫切。本文選取了曾經(jīng)引起廣泛關(guān)注的民主村治制度樣板——“八鄭規(guī)程”為研究對(duì)象,試通過剖析“八鄭規(guī)程”的現(xiàn)代村治困境以探求村治制度內(nèi)生化的幾方面問題。

一、“八鄭規(guī)程”及其歷史演變

2005年,十六屆五中全會(huì)通過《十一五規(guī)劃綱要建議》,提出“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)要求。2006年初,嵊州市針對(duì)村級(jí)治理中的種種問題,以加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)為抓手,選取了三界鎮(zhèn)八鄭村作為農(nóng)村基層民主管理規(guī)范化建設(shè)工作試點(diǎn),在多次實(shí)地調(diào)研和大量調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上,結(jié)合農(nóng)村建設(shè)需要和村民生產(chǎn)生活實(shí)際,創(chuàng)造性地探索出了以“八項(xiàng)民主制度、八大工作流程”為主要內(nèi)容的“八鄭規(guī)程”。其推出的初衷是按照民主制度化、操作流程化、管理規(guī)范化、監(jiān)督公開化的要求,通過完善村級(jí)民主制度、嚴(yán)密村務(wù)工作流程、規(guī)范村干部權(quán)力運(yùn)行、強(qiáng)化村民群眾的監(jiān)督等措施,逐步形成一個(gè)村民自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)、自我發(fā)展的良好運(yùn)行機(jī)制。在整體建構(gòu)上,“‘八鄭規(guī)程’的本質(zhì)是民主自治,核心是依規(guī)程治村”即“民主通過制度實(shí)現(xiàn)。……制度依靠流程實(shí)施?！鞒桃劳斜O(jiān)督運(yùn)行”[1]。從實(shí)踐角度來說,筆者認(rèn)為“八鄭規(guī)程”的創(chuàng)新在于:一是制度化整合。即對(duì)村級(jí)管理制度的有效性整合?！鞍肃嵰?guī)程”中的八項(xiàng)制度——民主選舉制度、村務(wù)決策制度、財(cái)務(wù)管理制度、工程招投標(biāo)制度、村務(wù)公開制度、民主管理監(jiān)督制度、村干部談聽評(píng)制度、村干部工作追究制度,這些制度的產(chǎn)生不是偶然的,而是嵊州市村務(wù)公開和民主管理工作多年實(shí)踐積累的產(chǎn)物。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),自1997年以來,嵊州市村級(jí)民主管理方面的制度已經(jīng)不下30個(gè),如《村級(jí)五項(xiàng)制度》《村務(wù)公開四項(xiàng)制度》《進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)規(guī)范化管理的實(shí)施意見》《村級(jí)會(huì)計(jì)代理中心管理制度》等,“八項(xiàng)制度”某種程度上是對(duì)這些制度的整合、補(bǔ)缺、細(xì)化。二是程序化實(shí)施。按照簡約化、圖示化、實(shí)用化原則將“八項(xiàng)制度”固化成八套相應(yīng)的操作程序——選舉流程、村務(wù)決策流程、財(cái)務(wù)管理流程、招投標(biāo)工作流程、村務(wù)公開流程、村務(wù)監(jiān)督流程、談聽評(píng)流程、干部責(zé)任追求流程。這些流程成為村民管理村級(jí)公共事務(wù)的具體方式,村干部靠流程來運(yùn)作,村民靠流程來參與、來監(jiān)督,基層黨委政府可以依據(jù)流程的執(zhí)行情況來衡量村級(jí)組織建設(shè)管理情況。三是公開化監(jiān)督。制度、程序的生命在于落實(shí)。在村民自治前提下,村治民主的動(dòng)力在哪里?試點(diǎn)前期的調(diào)查資料顯示,村干部的權(quán)力濫用是村級(jí)矛盾的突出領(lǐng)域(2003年至2005年間,對(duì)村干部的個(gè)別信訪案件由256件上升至372件,增長45個(gè)百分點(diǎn);集體上訪由2003年的6批34人次,增至2005年的14批74人次;村干部違紀(jì)案件由2003的25件,增至2005年的41件)。在問卷調(diào)查中,有83.1%的村民認(rèn)為“提高村干部的工作能力、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)”是村一級(jí)最需要解決的問題①《關(guān)于‘八鄭規(guī)程’的調(diào)研報(bào)告》,嵊州市紀(jì)委內(nèi)部資料,2006年。。顯然,村級(jí)公共權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行已成為當(dāng)時(shí)一個(gè)聚焦問題。村治民主與村干部權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行這兩者是相關(guān)的,監(jiān)督就成為一條發(fā)動(dòng)民主、約束村干部私利外化的可行路徑。所以,注重監(jiān)督力量的培育與發(fā)揮成為“八鄭規(guī)程”的動(dòng)力核心。為確保民主監(jiān)督的發(fā)揮,“八鄭規(guī)程”在制度和流程設(shè)計(jì)上通過管理公開化、監(jiān)督專門化、評(píng)議群眾化三方面加強(qiáng)對(duì)村干部權(quán)力運(yùn)行的制約;在《八鄭村村民依法自治手冊(cè)》的最后部分是村民代表會(huì)議通過形成的具有廣泛約束力的“八鄭村村規(guī)民約”,該部分確立了遵守維護(hù)村級(jí)秩序、支持本村公共事業(yè)、注重個(gè)人素質(zhì)等十項(xiàng)條款。以確保規(guī)程在村民參與、監(jiān)督過程中得以落實(shí)。四是系統(tǒng)化配套。與規(guī)程監(jiān)督化運(yùn)作相配套,八鄭村建立了黨員聯(lián)系戶、村民代表聯(lián)系村民、村支委聯(lián)系外出黨員的“三聯(lián)系”機(jī)制,通過及時(shí)走訪聯(lián)系、傳達(dá)村務(wù)信息、反饋意見建議,做到小事不出村、矛盾不上交,進(jìn)一步確保村莊秩序。如果說,制度化整合、程序化實(shí)施使“八鄭規(guī)程”有了規(guī)范性特色,那么,監(jiān)督化運(yùn)作則為“八鄭規(guī)程”烙上了民主的烙印,組織化的聯(lián)系方式更顯示出了“八鄭規(guī)程”的本土性張力。

“八鄭規(guī)程”出臺(tái)后受到了村民的熱烈歡迎。有資料顯示,“八鄭規(guī)程”實(shí)施后,村里公共權(quán)力的運(yùn)行更加規(guī)范了,村里民主不足、集中有余的現(xiàn)象得到了很大程度的改善。有94%的村民、96.8%的村民代表認(rèn)為“八鄭規(guī)程”能有效監(jiān)督村干部, 90%的村民和71%的村民代表認(rèn)為村民代表的作用更大了,村民對(duì)村務(wù)公開的滿意度達(dá)到了100%②《關(guān)于‘八鄭規(guī)程’的調(diào)研報(bào)告》,紹興市紀(jì)委內(nèi)部資料,2006年。。有媒體評(píng)價(jià)“八鄭規(guī)程”意味著“村治方式從‘村官治理’向‘村民自治’轉(zhuǎn)變;村治職能從‘行政事務(wù)管理’向‘農(nóng)村公共服務(wù)管理’轉(zhuǎn)變;村治和諧從‘事后矛盾調(diào)節(jié)’向‘事前自主化解’轉(zhuǎn)變”[2]。2006年上半年,“八鄭規(guī)程”受到了得到了省、市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者的肯定,引發(fā)了全國各級(jí)媒體的關(guān)注。6月,中國“村治模式”論壇在嵊州舉行,“八鄭規(guī)程”因其在基層民主管理工作中的創(chuàng)新和它所產(chǎn)生的作用,得到了中央、省市領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者的高度評(píng)價(jià)和充分肯定。同年,嵊州以“民主法治村”創(chuàng)建活動(dòng)為載體通過出臺(tái)意見、召開動(dòng)員會(huì)、舉辦輪訓(xùn)班等多種方式在全市1060個(gè)行政村推廣“八鄭規(guī)程”村治模式,創(chuàng)建面達(dá)96. 9%、達(dá)標(biāo)面積達(dá)55.5%。由此,嵊州市開啟了村治民主化進(jìn)程,改革開放后村里私人利益至上,權(quán)力集中弱化現(xiàn)象得到了有效遏制,民主式管理在嵊州鄉(xiāng)野開始遍地扎根,同時(shí)期還涌現(xiàn)出了許多民主村治的好村莊。嵊州市人民政府為此獲得了2006年度政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。

時(shí)移世易,“八鄭規(guī)程”曾因其完美的邏輯構(gòu)建和顯著的實(shí)施成效成為全國的典型,而今,重看“八鄭規(guī)程”,再入村間地頭,發(fā)現(xiàn)作為制度村治代表的“八鄭規(guī)程”除了村民議事規(guī)程按要求執(zhí)行良好外,其他程序卻已擱置、退卻,并逐漸淡出人們的視野;談及“八鄭規(guī)程”,農(nóng)村干部驕傲的同時(shí)也透露著一絲無奈。為什么曾經(jīng)運(yùn)行良好、廣受歡迎的“八鄭規(guī)程”現(xiàn)在卻懸置、無法落實(shí)?從調(diào)研的情況來看,“八鄭規(guī)程”正在遭遇著村治制度在農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中的一些共性問題,陷入了新一輪的村治困境。

二、“八鄭規(guī)程”的現(xiàn)代村治困境及其原因

困境一:民主村治遭遇空心化難題

行政村調(diào)整后,現(xiàn)八鄭村由原八鄭、花里頭、寺后等村合并而成,現(xiàn)有農(nóng)戶共856戶,2922人,其中勞動(dòng)力1597人,黨員74人,村民代表39人,是三界鎮(zhèn)第一大村。村民主要從事包田、建筑方面的工作。據(jù)當(dāng)?shù)氐穆?lián)村干部介紹,全村大概有3/5人口外出工作,留在村中的基本上是60歲以上的老人和小孩,而在這批外出務(wù)工的勞動(dòng)者隊(duì)伍中,黨員占據(jù)了三分之一,現(xiàn)任村支書鄭明興就是其中的佼佼者。這批外出的青壯年隊(duì)伍,無疑對(duì)村中的村民大會(huì)、農(nóng)村黨員日常生活制度等的落實(shí)帶來了很大困難。據(jù)村主任的介紹,由于村民大量外出,召集村民會(huì)議很不容易,若沒有迫切的強(qiáng)制性要求,村民代表大會(huì)一般不開。事實(shí)上,“八鄭規(guī)程”雖然設(shè)立了村民代表聯(lián)系制度,外出務(wù)工人員可以通過村民代表行使相關(guān)權(quán)利,但這種聯(lián)系制度也難以阻擋村民離鄉(xiāng)離土后權(quán)利意識(shí)和村莊的利益關(guān)聯(lián)性的逐步弱化。有學(xué)者指出村民轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的流動(dòng)“實(shí)際上等于已經(jīng)變相放棄其參與農(nóng)村基層民主建設(shè)的權(quán)利”進(jìn)而產(chǎn)生村級(jí)治理人才斷層、空心村中民主權(quán)利邊緣化結(jié)果[3]。以積極參與為前提的民主村治卻遭遇到了村民主動(dòng)讓權(quán)、棄權(quán)村治困境。而留守村里的老人、婦女和兒童在加劇農(nóng)村公共服務(wù)的供給壓力同時(shí)也考驗(yàn)著村干部的民主服務(wù)能力。

困境二:村干部:民主與效率,孰重孰輕?

村干部感慨現(xiàn)在干部難當(dāng)、事情難做,這難可歸納為兩方面:一是村級(jí)資金自籌機(jī)制難以滿足當(dāng)前農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)需要。據(jù)悉,八鄭村有良田3000多畝,村民也多以包田致富,是個(gè)典型的靠田吃飯、靠田致富的產(chǎn)糧大村,村里收入主要來自水田和茶山承包的經(jīng)營性收入,年均收入十萬左右,但由于地勢(shì)低洼,每年的排澇抗旱費(fèi)用就得十五六萬。村民自治下,村莊治理費(fèi)用主要依靠村民互?；ベJ、自籌集資、政府補(bǔ)貼等路徑,隨著新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程推進(jìn),當(dāng)前政府對(duì)村莊治理工作要求日益多樣、任務(wù)越來越密集,村級(jí)自有的費(fèi)用籌集機(jī)制難以滿足這種高強(qiáng)度、高頻率的村治要求。村級(jí)資金“造血”功能的缺失,靠政府專項(xiàng)補(bǔ)助的“輸血”功能又有限,村干部只有盡可能地收縮工作攤子,提高資金的使用效率。前幾年,為解決留守兒童早教問題,八鄭村計(jì)劃建設(shè)一個(gè)村級(jí)幼兒園,籌建的資金是村主任通過外村一朋友捐助獲得。面對(duì)多而雜的農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)需要,也有一些膽大的村干部(如沈湖村)冒造假的風(fēng)險(xiǎn)以獲得比實(shí)際多的專項(xiàng)補(bǔ)助以彌補(bǔ)村級(jí)公共建設(shè)資金不足①經(jīng)村民舉報(bào),三界鎮(zhèn)沈湖村村干部集體作假虛報(bào)2014年遭到種植面積,騙取國家補(bǔ)貼。據(jù)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部和片區(qū)干部介紹,村里有會(huì)議記錄證明,多余的補(bǔ)貼款將繳作村級(jí)集體資金,用于村級(jí)公共設(shè)施建設(shè)。。二是民主培育下村民權(quán)利意識(shí)有余、義務(wù)意識(shí)不足導(dǎo)致的基層民主低效化。民主協(xié)商是八鄭規(guī)程的核心,而村干部普遍反映:凡事都要民主商議,事情做起來就很費(fèi)力。比如,沒有參會(huì)補(bǔ)貼,村民就不愿參會(huì)②為鼓勵(lì)村民積極參與村級(jí)議事,八鄭村規(guī)定了每次開會(huì)補(bǔ)貼30元。然而對(duì)于這么一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村莊,民主議事成本就成了一個(gè)很大的問題。村干部曾考慮過降低或取消參會(huì)補(bǔ)貼,但遭到了村民的反對(duì),理由是:以前有,現(xiàn)在為什么不能?;“政府要求修路,但因沒錢(集體經(jīng)濟(jì)薄弱),只能先修一段,等籌到錢了再修一段,未修到路的村民就不高興了:為啥要從他們家先修,我們家不修?”③調(diào)研筆記,第20頁。議而不決的現(xiàn)象在拖延著干部做事進(jìn)度的同時(shí),也消耗著干部做事的熱情。村主任坦言:這干部沒啥好當(dāng)?shù)?好心辦點(diǎn)事情還要受氣,自己家里么還貼錢。而對(duì)于村級(jí)信息完全公開,村干部不敢過多地談及,多年的治村經(jīng)驗(yàn)告訴他們:一旦信息完全公開,村民理解又有限,村里的事情往往難以進(jìn)行。農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移、微薄的村級(jí)收入、議事前的充分溝通也很少引發(fā)村民對(duì)這方面的關(guān)注。

困境三:鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府:面臨調(diào)控尷尬

對(duì)于當(dāng)前規(guī)程執(zhí)行的不到位、懸置的現(xiàn)象,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府也無可奈何。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部坦言:“這個(gè)(“八鄭規(guī)程”)是個(gè)好東西……(但)八鄭規(guī)程本身就是村民自治的東西,鄉(xiāng)鎮(zhèn)怎么讓村里去落實(shí)?……法律沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)有這個(gè)權(quán)力……現(xiàn)在,也沒有人再提起……”④調(diào)研筆記,第23頁。作為自上而下形成的村治制度,“八鄭規(guī)程”在執(zhí)行之初完整地體現(xiàn)了部門立制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)、農(nóng)村實(shí)施的過程,然而,對(duì)于后續(xù)的執(zhí)行問題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的這段話暴露出了依法執(zhí)政、依法行政下鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)村治制度調(diào)控路徑缺失、行政化、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行后的尷尬境地。

“八鄭規(guī)程”所經(jīng)歷和遭遇的情況是我國很多自上而下形成的村治制度的一個(gè)縮影。對(duì)于當(dāng)前農(nóng)村現(xiàn)代化所帶來的村治環(huán)境的改變,我們更要關(guān)注的問題是先進(jìn)的村治制度本身的環(huán)境適應(yīng)能力和自身發(fā)展能力,這是村治制度內(nèi)生化實(shí)質(zhì)要義。筆者認(rèn)為,“八鄭規(guī)程”的現(xiàn)代村治困境,從根源和本質(zhì)上分析是村治制度的內(nèi)生化問題,它揭示出了我國鄉(xiāng)政村治下的村治秩序形成機(jī)理,暴露出了制度本身的一些設(shè)計(jì)性缺陷。

哈耶克認(rèn)為,人類社會(huì)秩序按照形成路徑的不同可分為生成和構(gòu)建兩類,前者指依靠自發(fā)自愿的方式,在長期人際互動(dòng)中自發(fā)而成。后者指依托外部權(quán)威有計(jì)劃有目的地設(shè)計(jì)、組織、構(gòu)造而成。我國的鄉(xiāng)村治理歷史表明這兩條路徑在中國都存在。費(fèi)孝通認(rèn)為我國基層行政的傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)是中央集權(quán)治理與地方自治并存,地方公益不受中央干涉,表面上看到的是自上而下的政治軌道執(zhí)行政府命令,但事實(shí)上,一旦政令和人民接觸時(shí),在農(nóng)村“鄉(xiāng)約”等特殊機(jī)構(gòu)中,便轉(zhuǎn)入了自下而上的政治軌道,這軌道并不在政府之內(nèi)[4]。朱明國認(rèn)為,鄉(xiāng)政村治決定了村莊秩序的二元性,村治秩序是行政嵌入(人造構(gòu)建秩序)與村莊內(nèi)生(自生自發(fā)秩序)的互動(dòng)博弈結(jié)果[5]184-185。改革開放以來,伴隨著國家一系列農(nóng)村改革政策和制度的出臺(tái)、實(shí)施,國家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會(huì)全面滲透,村莊自主的政治生態(tài)空間被逐步壓縮,這個(gè)過程對(duì)原有的村莊治理結(jié)構(gòu)起到了一定程度的“解構(gòu)”作用,同時(shí)這種解構(gòu)又是不徹底的。我國法律明文規(guī)定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府與村級(jí)自治組織之間是“指導(dǎo)”與“被指導(dǎo)”、“支持和幫助”的關(guān)系,村莊治理是自治性質(zhì),行政指令不能完全覆蓋鄉(xiāng)村治理的全部領(lǐng)域。依村治傳統(tǒng)而形成的自生性殘留村治力量成為頑強(qiáng)地“生活”在村治舞臺(tái)上,并與這些行政性的外來村治力量“奮勇抗?fàn)帯?。另一大因素是由于政府職能轉(zhuǎn)變所引發(fā)的村治邊緣力量的崛起。隨著政府職能的轉(zhuǎn)型,村莊的政治生態(tài)鏈條由分配責(zé)任義務(wù)向分配權(quán)利的政治轉(zhuǎn)變,之前被鄉(xiāng)村社會(huì)統(tǒng)治主體所壓制的邊緣力量迅速崛起。“八鄭規(guī)程”當(dāng)代治理困境中的集體經(jīng)濟(jì)問題、民主議事問題,本質(zhì)上是行政嵌入秩序與村莊內(nèi)生秩序的博弈呈現(xiàn)。造成其治理困境的原因在于行政嵌入秩序在解構(gòu)原有的內(nèi)生秩序的同時(shí)并沒有培養(yǎng)能夠維系其成長的鄉(xiāng)村內(nèi)生組織,尤其是沒有意識(shí)到行政強(qiáng)制帶來的程序性民主會(huì)瓦解基于熟人社會(huì)所形成的民間契約信任機(jī)制,由此造成的后果是:一旦行政性推動(dòng)資源(政府)不繼,秩序就懸置,民主所帶來的傳統(tǒng)“人味”的消失,新型信任機(jī)制又尚未建立導(dǎo)致造成村莊社會(huì)內(nèi)部大量矛盾無法解決,農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序無法有效調(diào)整。

造成“八鄭規(guī)程”當(dāng)代治理困境的另一個(gè)重要原因是在于制度本身缺乏兼容性。主要為:第一,對(duì)村莊本土性治理資源的吸納性不夠。馬小華認(rèn)為村莊本土性的治理資源主要包括村莊的歷史變遷、基于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政治文化諸要素相互作用而形成的各種農(nóng)村社會(huì)關(guān)系(農(nóng)村社會(huì)場(chǎng)域)以及在這個(gè)場(chǎng)域中人們基于位置和獲取資源的目的不同所形成的對(duì)話、習(xí)慣、資本和權(quán)力運(yùn)作方式(顯性的和隱性的農(nóng)村社會(huì)運(yùn)行規(guī)則)三方面。而“八鄭規(guī)程”過分夸大了村兩委在農(nóng)村社會(huì)場(chǎng)域的位置和作用,沒有正視農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部自生力量的生成與發(fā)展規(guī)律,更沒有充分考慮與吸納村莊的歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗人情、生活習(xí)俗、人們?cè)谵r(nóng)村社會(huì)場(chǎng)域中的異質(zhì)性、復(fù)雜性特點(diǎn),而僅僅是將村莊治理等同于村干部治理,這表現(xiàn)出了部門立法或立制中的行政性單項(xiàng)對(duì)策思維。實(shí)際上,“八鄭規(guī)程”對(duì)村莊本土性治理機(jī)制更多的是“斷”,而沒有“立”。如規(guī)程實(shí)施后,干部的灰色利益鏈被宰斷,但同時(shí)正向的激勵(lì)機(jī)制卻沒有形成,導(dǎo)致干部做事積極性下降,干部“被動(dòng)”治理現(xiàn)象產(chǎn)生。另外,由于沒有與內(nèi)生秩序接軌,導(dǎo)致“八鄭規(guī)程”的民主運(yùn)行成本過高。第二,對(duì)行政性村治資源獲取不足?！鞍肃嵰?guī)程”最大的欠缺是沒有重視、發(fā)揮農(nóng)村黨組織的村治力量。在鄉(xiāng)政村治二元治理結(jié)構(gòu)下,發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用是實(shí)現(xiàn)國家意志的有效路徑。歷史經(jīng)驗(yàn)表明:打江山時(shí)把“黨支部建在連上”,坐江山時(shí)把“黨支部建在村上”,這是我們黨執(zhí)政的一大特色,也是我們過去工作取得成功的重要保證和法寶之一[5]185。八鄭村黨支部組織凝聚力、戰(zhàn)斗力不強(qiáng)的現(xiàn)狀也暴露出了新形勢(shì)下農(nóng)村黨組織迫切需要通過形式創(chuàng)新來激發(fā)其治理潛能。其次,規(guī)程沒有充分利用行政體制內(nèi)的實(shí)質(zhì)性的管理資源,而更多地強(qiáng)調(diào)形式性規(guī)范。如選舉制度中,規(guī)程并沒有對(duì)村干部的治理能訴求表露其中。第三,制度本身理想色彩濃厚、剛性設(shè)計(jì)太強(qiáng),欠缺應(yīng)變能力。“八鄭規(guī)程”根據(jù)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的自治要求設(shè)立了選舉、決策、財(cái)務(wù)管理、招投標(biāo)管理、村務(wù)公開、民主監(jiān)督、干部談聽評(píng)、責(zé)任追究八項(xiàng)制度。從理論上來說這些制度的設(shè)計(jì)很完美,也做到了盡可能的簡練,在實(shí)踐上也大大推動(dòng)了農(nóng)村的民主化、規(guī)范化發(fā)展,但這種自上而下科層制下的設(shè)計(jì)思維在農(nóng)村重實(shí)質(zhì)不重形式、重結(jié)果不問原因的實(shí)踐中遭遇了理想化尷尬,而且程序化的剛性設(shè)計(jì)也大大削弱了制度本身調(diào)整、適應(yīng)能力,難以經(jīng)受住農(nóng)村市場(chǎng)化、城市化、民主化進(jìn)程所帶來的種種沖擊。

當(dāng)然,我們不能以現(xiàn)在種種不適來否定“八鄭規(guī)程”對(duì)推進(jìn)農(nóng)村民主管理的巨大作用,也不能因?yàn)榘肃嵈逯械囊恍┲卫砝Ь尘头穸ā鞍肃嵰?guī)程”的普適性意義,事實(shí)上,“八鄭規(guī)程”的財(cái)務(wù)公開制度、民主監(jiān)督制度在北漳鎮(zhèn)董塢崗村、東林村等許多地方推廣應(yīng)用得很好。因此,當(dāng)前需要做的是,在認(rèn)識(shí)到這些問題后,“八鄭規(guī)程”如何進(jìn)行改進(jìn)和創(chuàng)新,使之成為真正的內(nèi)化于心、外化于形的村治制度。

四、從“八鄭規(guī)程”的歷史演變對(duì)村治制度內(nèi)生化問題的思考

基于村莊歷史、結(jié)構(gòu)、資源、社會(huì)關(guān)系的差異性和復(fù)雜性,村治制度內(nèi)生化是個(gè)百解的難題,總結(jié)“八鄭規(guī)程”的歷史演變、剖析其當(dāng)代治理困境的原因,筆者認(rèn)為,村治制度的內(nèi)生化可以著重從以下幾方面進(jìn)行思考。

(一)堅(jiān)持“破”“立”并舉,積極提升制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性

一是要重視行政嵌入秩序?qū)υ写逯沃刃虻钠茐男孕?yīng),要增強(qiáng)制度的針對(duì)性,盡量減少其剛性化色彩。如由于農(nóng)村權(quán)利義務(wù)意識(shí)不清晰,民主意識(shí)、公民理性有限,因此,在解決農(nóng)村干部公權(quán)力行使規(guī)范化問題上,應(yīng)提倡有序監(jiān)督,注重村莊內(nèi)部多元治理主體的培養(yǎng)與權(quán)力治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)搭建。其次,在國家政策法規(guī),法律制度還沒有明晰之前,要慎用大范圍的行政性制度創(chuàng)新手段。鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新,牽一發(fā),動(dòng)全身,因此要克服單個(gè)部門單獨(dú)立制現(xiàn)象,要會(huì)同各職能部門商議,尤其要注重村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層一線的聲音,切記部門立法思維的泛化。二是要堅(jiān)持于法周延于事簡便的原則,強(qiáng)調(diào)制度內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性指向,以更好地適應(yīng)村治鄉(xiāng)土本性。三是要充分吸收村莊內(nèi)部本土性治理資源與村莊外部的行政性治理資源,并有效調(diào)和,因?yàn)椤吧鐣?huì)自主性和獨(dú)自性的提高是自治的必要基礎(chǔ),但發(fā)展自治的根本出發(fā)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的良性協(xié)調(diào),而不是國家與社會(huì)走向完全對(duì)立”[6]。

(二)積極吸納村治秩序中的國家治理力量,通過制度整合積極發(fā)揮其治理功能

一是要科學(xué)定位,正確發(fā)揮村政的治理職能。村治制度的歷史實(shí)踐表明,村兩委在一定程度上已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的延伸和代理,國家治理意志在村一級(jí)基本靠村政來實(shí)現(xiàn)。需要強(qiáng)調(diào)的是在村政模式下,村兩委治理功能往往被夸大,導(dǎo)致村兩委在國家行政指令下不堪重負(fù),并且基層政府與村兩委會(huì)之間也非完全對(duì)等的委托與代理、權(quán)利與義務(wù)關(guān)系,因此,對(duì)于村政應(yīng)科學(xué)定位,正確發(fā)揮其村治職能。要通過村兩委協(xié)作、聯(lián)議等方式盡量消減村組內(nèi)耗矛盾,積極發(fā)揮其村治力量。二是要加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè),強(qiáng)化其鄉(xiāng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要充分重視基層黨的組織建設(shè),要通過多形式、多渠道將黨的群眾路線深入貫徹落實(shí),將虛工做實(shí)。要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)農(nóng)村黨組織的組織、溝通、指導(dǎo)的常態(tài)化機(jī)制,以加強(qiáng)村黨支部建設(shè)。要通過多路徑、多渠道發(fā)揮農(nóng)村黨員先鋒模范帶頭作用和基層組織堡壘的戰(zhàn)斗作用。首要的是要有一個(gè)公心、有能力、有民主意識(shí)、能切實(shí)履行黨員職責(zé)的黨支部書記。其次是要樹立科學(xué)的村級(jí)黨組織政績觀,要在強(qiáng)調(diào)村黨組帶領(lǐng)村民發(fā)展致富、改變鄉(xiāng)容村貌的同時(shí),注重黨員干部對(duì)村風(fēng)文明、村治民主、公平正義的引領(lǐng)。要注重農(nóng)村黨員思想作風(fēng)、學(xué)習(xí)作風(fēng)、工作作風(fēng)、生活作風(fēng)的培養(yǎng),以增強(qiáng)基層黨組織的向心力、凝聚力和引導(dǎo)力。

(三)把握村治內(nèi)生秩序的生成和發(fā)展規(guī)律,以制度吸納的形式激活內(nèi)生性村治資源

要重視鄉(xiāng)村社會(huì)的歷史延續(xù)性和現(xiàn)有村治結(jié)構(gòu)特點(diǎn),用制度締結(jié)與構(gòu)筑農(nóng)村社會(huì)資本的運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)。著重是要利用好鄉(xiāng)賢的治理力量和在鄉(xiāng)村這個(gè)特定場(chǎng)域下人們自發(fā)所形成各種社會(huì)運(yùn)行規(guī)則。發(fā)揮鄉(xiāng)賢治理的意義在于它能夠很好地彌補(bǔ)因行政嵌入秩序?qū)υ修r(nóng)村共同體“解構(gòu)”不徹底而造成的無法調(diào)和矛盾性缺陷。以人文因素彌補(bǔ)制度剛性的破壞性是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的一大傳統(tǒng)做法,三界鎮(zhèn)南街村充分利用鄉(xiāng)村精英經(jīng)濟(jì)反哺、文化反哺以促進(jìn)村莊治理的健康發(fā)展具有一定的啟示意義。而基于傳統(tǒng)村治內(nèi)生而成的運(yùn)行規(guī)則則是鄉(xiāng)村治理原生性動(dòng)力,村治制度成功與否很大程度上取決于與其匹配的程度。

結(jié) 語

鄉(xiāng)政村治的總基調(diào)造成了鄉(xiāng)村秩序行政性嵌入秩序與村莊內(nèi)生秩序的結(jié)構(gòu)性矛盾,隨著我國社會(huì)現(xiàn)代化、市場(chǎng)化、城市化的整體推進(jìn)以及國家宏觀政策、制度層面的變遷,村治制度運(yùn)行的社會(huì)環(huán)境發(fā)生了深刻的變化,沒有一種制度能夠在當(dāng)前復(fù)雜多變的村治環(huán)境中一勞永逸。重拾“八鄭規(guī)程”,考察其當(dāng)代治理困境的目的在于揭示村莊秩序的生成機(jī)理:它遠(yuǎn)比行政性立法來得復(fù)雜,它不僅取決于行政治理力量與鄉(xiāng)村民間治理規(guī)則的力量博弈,更取決于村治制度本身對(duì)于自上而下的行政治理力量和自下而上民間自發(fā)治理力量的吸納、調(diào)和能力。這引發(fā)我們關(guān)注村治制度背后的基于鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展不平衡和農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)異質(zhì)化等復(fù)雜因素。

[1]趙愛慶,孫建軍,趙佳維.超越鄉(xiāng)村精英治理模式的政治抉擇[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào),2008(1):57.

[2]阮加文,張志《浙江嵊州‘村治模式’改變了什么?[J].小康, 2006,31(7):95.

[3]王生.農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與基層民主的關(guān)聯(lián)影響分析[J].吉林農(nóng)業(yè),2013(1):18-19.

[4]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土重建[M].長沙:岳麓書社,2012.

[5]朱明國.村莊:建構(gòu)怎樣的公域秩序?[J].廣東社會(huì)科學(xué),2014 (2).

[6]柳云飛.合理構(gòu)建鄉(xiāng)村社會(huì)未來的治理模式[J].社會(huì)主義研究,2005(1):104.

The Endogenous System of Village Governance Examined from the Historical Evolution of "Rules and Regulations of Bazheng Village"

Ma Siyuan

(Party School of CPC Shengzhou Municipal Committee,Shengzhou,Zhejiang 312400)

The system ofvillage governance isan importantmeans to implant thewillof the state into the rural society.Asa representativeof the democratic village governance system,"Rules and Regulations of Bazheng Village have experienced the historical evolution from the typical experience to something in suspense.This suspense is apparently a difficulty in the democratic village governance and also a lack of control by the township party committee over the village governance system.Essentially,it isa deficiency in the endogenous system of village governance.This paper holds that the formation of village order results from the top-down administrative construction and the bottom-up villageendogenousorder implementation,and that the pattern of township government over village governance determines the game to be reconciled.The paper,therefore,maintains that due attention should be paid to the destruction of village governance by the administrative order,and that actions should be taken to actively absorb,integrate and regulate the contradiction and conflicts between the endogenous resources of village governance and administrative resources bymeans of scientific design and compatibility of the system.

system of village governance;endogeneity;order of village governance

D638

A

1008-293X(2015)02-0041-06

10.16169/j.issn.1008-293x.s.2015.02.009

(責(zé)任編輯 林東明)

2015-02-12

浙江省黨校系統(tǒng)中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心第十六批規(guī)劃課題“基層社會(huì)協(xié)商的探索與思考——嵊州市村級(jí)協(xié)商和網(wǎng)絡(luò)協(xié)商的實(shí)踐調(diào)研”(ZX16151)的階段性研究成果。

馬思遠(yuǎn)(1982-),女,浙江嵊州人,中共嵊州市委黨校講師,經(jīng)濟(jì)師,法律碩士,研究方向:社會(huì)治理。