◇黃英勝

目前，居民收入差距問(wèn)題已成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中急需解決的重要問(wèn)題，如處理不好分配問(wèn)題，就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失衡、社會(huì)的不穩(wěn)定，阻礙社會(huì)主義和諧社會(huì)的發(fā)展。因此，要完善我國(guó)財(cái)政收入的分配制度，要以民眾的利益為制訂政策的依據(jù)，堅(jiān)持 “初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”的原則，發(fā)揮其再分配職能的作用。

一、財(cái)政的收入再分配職能闡述

財(cái)政對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)源自于人們對(duì)社會(huì)公平的追求，其公平是指經(jīng)濟(jì)和社會(huì)兩個(gè)層面，經(jīng)濟(jì)公平是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，其生產(chǎn)要素的投入應(yīng)獲得合理的報(bào)酬，社會(huì)公平是指社會(huì)資源的合理分配。目前，我國(guó)居民收入的再分配主要是通過(guò)政府的財(cái)政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)，對(duì)居民收入再分配主要包括利用稅收手段和財(cái)政支出來(lái)控制，其中通過(guò)稅收手段來(lái)調(diào)節(jié)收入過(guò)高問(wèn)題，利用財(cái)政支出手段來(lái)解決貧困問(wèn)題和不公平現(xiàn)象。從稅收手段來(lái)說(shuō)，它是財(cái)政調(diào)節(jié)再分配收入的有力方式，其主要是通過(guò)合理設(shè)計(jì)稅收對(duì)象、稅率、稅種以及減免政策等制度來(lái)調(diào)節(jié)分配。運(yùn)用稅收調(diào)節(jié)再分配，不僅直接調(diào)節(jié)了居民的收入，還間接地影響了他們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為，引起了社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的變化。財(cái)政支出則是政府進(jìn)行調(diào)節(jié)再分配的重要手段，政府把財(cái)政收入集中起來(lái)，將其投入到滿足社會(huì)公共需要的領(lǐng)域，保證人民享受公平的福利。財(cái)政支出調(diào)節(jié)分配包括直接和間接兩種形式，直接調(diào)節(jié)是財(cái)政支付轉(zhuǎn)移來(lái)實(shí)現(xiàn)政府不以取得商品或勞務(wù)為補(bǔ)償而轉(zhuǎn)移給受益主體并實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出，其主要形式包括社會(huì)保障支出、財(cái)政補(bǔ)貼支出等。間接調(diào)節(jié)是指財(cái)政支出不會(huì)直接轉(zhuǎn)移給受益者，而是向其提供公共服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)。

二、我國(guó)財(cái)政收入再分配能力的現(xiàn)狀

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)，收入分配制度的改革也不斷被推進(jìn)，經(jīng)過(guò)30多年的摸索，我國(guó)已初步形成了具有中國(guó)特色的收入再分配體系，現(xiàn)行的財(cái)政收入再分配能力體現(xiàn)于整個(gè)財(cái)政“收入——支出”過(guò)程中。因此，本文從財(cái)政收入與財(cái)政支出兩個(gè)視角來(lái)分析收入再分配的職能。

（一）基于收入結(jié)構(gòu)分析再分配職能

我國(guó)財(cái)政收入相對(duì)復(fù)雜，有大量的政府收入游離于財(cái)政預(yù)算之外，中央不斷強(qiáng)化改革，實(shí)施了集中收付制度，嚴(yán)格管理政府的收入和支出，但還會(huì)存在大量的預(yù)算外收入，游離于財(cái)政監(jiān)管。這些預(yù)算外收入，部分用于了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但一些收入成為了少數(shù)人的隱性收入，拉大了居民收入差距，引發(fā)了社會(huì)問(wèn)題。這種財(cái)政分散弱化了財(cái)政收入的再分配職能。同時(shí)，稅收收入影響了收入的再分配職能，尤其是財(cái)產(chǎn)稅、所得稅等直接稅影響較大，但因我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)的限制，導(dǎo)致稅收收入中不能真正調(diào)節(jié)收入分配，個(gè)人所得稅等具有調(diào)節(jié)分配作用的稅種難以構(gòu)成稅收主力，使得財(cái)政調(diào)節(jié)收入分配能力不強(qiáng)。另外，我國(guó)缺乏相對(duì)完整的個(gè)人收入和財(cái)政登記體系，居民收入和財(cái)政狀況具有隱蔽內(nèi)容，還有些中小企業(yè)的收支賬目不全面，導(dǎo)致政府難以了解實(shí)際情況，稅賦的征收較困難，削弱了調(diào)節(jié)收入差距的能力。

（二）基于支出結(jié)構(gòu)分析再分配職能

從上個(gè)世紀(jì)90年代起，我國(guó)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，運(yùn)用財(cái)政政策進(jìn)行調(diào)控，確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。從近年我國(guó)財(cái)政支出情況來(lái)看，經(jīng)濟(jì)建設(shè)比重雖有所下降，但仍處于較高水平，而社會(huì)保障的支出所占比重較低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國(guó)家水平。財(cái)政支出對(duì)提高低收入者的收入水平?jīng)]有發(fā)揮其作用。財(cái)政對(duì)教育和衛(wèi)生方面的支出相對(duì)較少，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間存在著不平衡，對(duì)改善落后地區(qū)和扶持貧困人群投入資金不多。我國(guó)財(cái)政資金多用于發(fā)揮其穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能，收入分配職能難以有效地發(fā)揮作用。

三、影響我國(guó)財(cái)政收入再分配職能效用的原因

財(cái)政收入再分配職能的效用是由財(cái)政制度及運(yùn)行環(huán)境所決定，要分析財(cái)政收入再分配職能“弱化”的原因，就要深入挖掘其制度及環(huán)境存在的問(wèn)題。

（一）財(cái)政職能關(guān)系的不協(xié)調(diào)。在我國(guó)財(cái)政體制改革的過(guò)程中，較為重視財(cái)政收入的再分配職能，但收入分配制度長(zhǎng)期堅(jiān)持“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，基于“效率”考量，強(qiáng)化了財(cái)政收入再分配職能的效用。但從“公平”方面考慮，卻弱化了財(cái)政收入再分配的效用。由于對(duì)公平性有所忽視，導(dǎo)致了居民收入差距擴(kuò)大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，對(duì)財(cái)政收入的再分配職能不夠重視，財(cái)政收入再分配制度體系不健全，必然會(huì)導(dǎo)致財(cái)政再分配職能難以發(fā)揮效用，對(duì)居民收入的調(diào)節(jié)作用不明顯。

（二）稅收制度的不完善。稅收會(huì)改變社會(huì)成員在國(guó)民收入分配中所占比重，減少或增加其可支配收入。但這種減少或增加是不均等的，并會(huì)影響居民的收入分配格局。我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)以流轉(zhuǎn)稅為主，有利于發(fā)揮財(cái)政收入職能，但不利于財(cái)政收入分配職能發(fā)揮作用。因流轉(zhuǎn)稅具有累退性質(zhì)，難以體現(xiàn)稅收的公平原則，其按比例進(jìn)行征收，使得納稅人的稅負(fù)因消費(fèi)增加而下降，個(gè)人收入的增加就會(huì)降低相應(yīng)的稅負(fù)。因此，這就造成了低收入者要用收入的較大份額來(lái)承擔(dān)稅收，而高收入者則只需較小份額。目前，我國(guó)流轉(zhuǎn)稅所占比重過(guò)高，所得稅比重較小，尤其是個(gè)人所得稅的作用難以發(fā)揮。這些都導(dǎo)致了財(cái)政收入在對(duì)居民收入差距的調(diào)節(jié)上不能發(fā)揮其效用。

（三）財(cái)政社會(huì)保障制度的不健全。財(cái)政社會(huì)保障體系是支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“保護(hù)傘”，是緩解收入分配矛盾的重要手段。財(cái)政社會(huì)保障體系以公平為基礎(chǔ)，但現(xiàn)行制度的“公平性”不強(qiáng)，甚至?xí)鸬健澳嬲{(diào)節(jié)”收入差距的作用。我國(guó)對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政投入堅(jiān)持“全覆蓋、多層次”的政策，力求能使城鄉(xiāng)居民都享受福利待遇。但財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入具有針對(duì)性，沒(méi)有真正地面向整個(gè)社會(huì)，因而難以發(fā)揮調(diào)節(jié)居民收入差距的效用。同時(shí)，我國(guó)財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入主要是以地方統(tǒng)籌為主，各類(lèi)社會(huì)保障的待遇是按照同一比例制訂的，由于城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間居民收入水平有差距，使得各類(lèi)社會(huì)保障資金和保障水平也存在差距，致使財(cái)政社會(huì)保障體系難以發(fā)揮其公平的效用。

（四）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的不合理。目前，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度加大、結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，其作用日益發(fā)揮出來(lái)，對(duì)縮小地區(qū)間財(cái)政能力差異起到作用，但要實(shí)現(xiàn)均等化還尚有距離?，F(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付尚不規(guī)范、轉(zhuǎn)移力度小、調(diào)節(jié)功能較弱，協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的作用不明顯，抑制居民收入差距拉大作用有限?，F(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式相對(duì)復(fù)雜，既有原有的體制補(bǔ)助、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助等，還有分稅制后增加的稅收返還等，但具有均等化作用的轉(zhuǎn)移支付比例較小，這種模式容易導(dǎo)致效率低下。

四、對(duì)提升我國(guó)財(cái)政收入再分配職能有效性的建議

采取有效的措施來(lái)縮小居民收入差距，是深化改革、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要任務(wù)。因此，要提升財(cái)政收入再分配職能的有效性，來(lái)解決居民收入分配的問(wèn)題。

（一）要強(qiáng)化財(cái)政收入再分配的作用。政府財(cái)政是完善收入分配制度、調(diào)整居民收入分配格局，實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要保證。居民收入差距是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)的客觀現(xiàn)象，這就要靠政府“有形的手”來(lái)調(diào)節(jié)。我國(guó)財(cái)政收入分配職能的弱化是居民收入差距擴(kuò)大的重要原因之一，以財(cái)政為主體的再分配在國(guó)民收入分配體系中作用不突出。要提升財(cái)政收入再分配的有效性，必須突出其地位、強(qiáng)化其職能。要對(duì)財(cái)政職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位，明確財(cái)政收入再分配的目前，制訂符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的再分配原則。政府要在發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控職能作用的同時(shí)，適當(dāng)弱化財(cái)政直接配置資源職能，協(xié)調(diào)財(cái)政收入再分配職能的“效率”和“公平”的關(guān)系，發(fā)揮國(guó)家財(cái)政在調(diào)節(jié)居民收入差距方面的作用。

（二）要優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)，發(fā)揮其在分配中的調(diào)節(jié)作用。要強(qiáng)化財(cái)政收入的再分配職能，就必須完善和優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)，提高直接稅所占比重。目前，以流轉(zhuǎn)稅為主的稅收結(jié)構(gòu)的負(fù)面影響逐步顯現(xiàn)，直接稅收入比重較少，其中所得稅比重更低，具有調(diào)節(jié)再分配職能的個(gè)人所得稅、社會(huì)保障稅等職能受限。因此，要調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，逐步向人們征收財(cái)政稅、遺產(chǎn)稅，完善消費(fèi)稅來(lái)加大直接稅的比重。同時(shí)，要完善個(gè)人稅制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障由“費(fèi)”向“稅”的轉(zhuǎn)化。政府要逐步構(gòu)建以個(gè)人所得稅和社會(huì)保障稅為主體，財(cái)產(chǎn)稅、消費(fèi)稅等互補(bǔ)的直接稅為主的稅收結(jié)構(gòu)。

（三）要健全財(cái)政社會(huì)保障體制。政府對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政投入要堅(jiān)持“低水平、廣覆蓋”的原則，確保財(cái)政投入水平與社會(huì)保障發(fā)展水平相一致，真正地發(fā)揮財(cái)政收入的調(diào)節(jié)作用。政府要建立層次清晰、責(zé)任明確的社會(huì)保障體系，要逐步開(kāi)征社會(huì)保障稅，將其作為社會(huì)保障資源的基本來(lái)源，同時(shí)可投入一部分財(cái)政資金進(jìn)行補(bǔ)充。要適時(shí)推進(jìn)社會(huì)保障制度的改革，逐步增加個(gè)人收入的支出責(zé)任。

（四）要規(guī)范財(cái)政支付轉(zhuǎn)移制度。政府要明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，使得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付合理化，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政為區(qū)域提供均等化的服務(wù)，協(xié)調(diào)區(qū)域之間的發(fā)展。要整合、削減與均等化目標(biāo)不一致的轉(zhuǎn)移支付，逐年降低并最終取消稅收返還，同時(shí)把各類(lèi)補(bǔ)助項(xiàng)目整合進(jìn)入一般轉(zhuǎn)移支付。還要精簡(jiǎn)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，保留必要的地方農(nóng)業(yè)、扶貧等特殊轉(zhuǎn)移支付。要轉(zhuǎn)變單一的縱向轉(zhuǎn)移模式，發(fā)展多元化的橫縱交織模式，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付的協(xié)調(diào)作用。

綜上所述，要提升財(cái)政收入再分配的有效性，要先強(qiáng)化財(cái)政職能，明確財(cái)政收入再分配的原則和目標(biāo)。同時(shí)，要逐步建立健全財(cái)政收入再分配體系，從稅收結(jié)構(gòu)、社會(huì)保障體制和轉(zhuǎn)移支付制度三方面著手強(qiáng)化公平性。

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