鄭 宗 仁

(上饒師范學院 經(jīng)濟與管理學院，江西上饒334001)

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高校工會維護職能的法治省思
——以維護教師“勞動三權”為切入點

鄭 宗 仁

(上饒師范學院 經(jīng)濟與管理學院，江西上饒334001)

“勞動三權”是構建現(xiàn)代勞動關系的基礎，它為各國教師工會維護教師合法權利提供了法理支撐。從這個角度來觀察，雖然我國高校教師工會在維護教師權利方面發(fā)揮了非常重要的作用，但在制度和實踐上仍有一定的改進空間。

高校工會； 維護職能； “勞動三權”

在今年慶?！拔逡弧眹H勞動節(jié)暨表彰全國勞模和先進工作者大會上，習近平總書記發(fā)表重要講話，這篇重要講話為做好新形勢下的工會工作提出了更高更新的要求。[1]每個高校工會的工作者都應懷著強烈的事業(yè)心和責任感深入學習好這篇光輝文獻，并以此作為新形勢下加強高校工會工作的綱領指南。現(xiàn)階段我國高等教育改革面臨諸多機遇和挑戰(zhàn)，人事分配制度中的聘用制和合同制的廣泛推行以及后勤的社會化改革，使高校勞動人事關系發(fā)生了深刻變化，各種矛盾也隨之暴露出來。在這種情況下，高校工會應該自覺將維護教職工的合法權益放在各項工作的首位，積極主動地完善維權機制，為高校勞動人事關系和諧穩(wěn)定的構建以及高校各項改革事業(yè)的健康發(fā)展獻策出力。對此，學術界與高校工會進行了一定的研究和探討，但是，很多研究只是總結現(xiàn)實困境，并在此基礎上提出對策與建議，應該說，這樣的研究方法有一定的針對性，很多時候也能切中要害，但仍有意猶未盡的感覺。本文將在這些研究的基礎上，從“勞動三權”的角度梳理我國高校工會在維權過程中所面臨的困境，并努力從法理建構和程序設計兩方面提出解困之方。不當之處，懇請方家指正。

一、教師“勞動三權”的探索與實踐

一般認為，“勞動三權”就是指團結權、團體交涉權及爭議權。教師的團結權是教師組織或加入教師工會之權利；團體交涉權是教師通過教師工會與教育當局(或學校)進行集體協(xié)商的權利；爭議權則是行使各種爭議手段之權利。

對于教師是否享有“勞動三權”，存在著不同看法。有些人認為，公共教育部門的成員不應享有“勞動三權”，理由是：政府擁有絕對的主權，該主權絕不能受制于某一特殊團體；公共部門提供的服務或產(chǎn)品具有獨占特性、不可替代性和必要性；工會提出增加薪金或福利等訴求，會影響政府滿足其它利益團體的能力，等等。這些論點雖然有其合理之處，但從歷史發(fā)展與現(xiàn)實情況來看，自20世紀中后期以來，在保障勞動權成為社會共識的大背景下，教師“勞動三權”得到越來越廣泛的認同和越來越多的國家與政府的保護。具有深刻歷史意義的事件是，1966年聯(lián)合國教科文組織制定的《關于教師地位的建議》對教師集體勞動權進行了細致的規(guī)定。

首先，《關于教師地位的建議》確認了教師的團體協(xié)商權。對于教師的工資及工作條件，該建議第82條規(guī)定“應通過教師組織同教師的雇主之間的交涉來決定”，而交涉協(xié)商的內(nèi)容則包括工資標準(第116條)，生活指數(shù)的選擇(第122條第2項)以及效率評定制度的采行(第124條)，等等。其次， 為了“保證教師通過教師組織同公立的或私立的雇主進行交涉的權益”，該建議第83條規(guī)定應“設置法定的或其他的機構”，則確立了教師的團結權。最后，該建議還力求維護教師的爭議權，對此，該建議第84條規(guī)定：“應設立適當?shù)穆?lián)合機構, 以處理教師和雇主在工作條件上發(fā)生的糾紛”。不僅如此，該建議還主張“當為此目的而采取的措施及程序都已窮盡、或當事人之間的交涉破裂的時候, 教師組織為了維護正當?shù)睦? 應有權利采取允許其他一般組織行使的其他手段”。[2]

《關于教師地位的建議》對于教師“勞動三權”的原則性規(guī)定對世界各國與地區(qū)產(chǎn)生了深遠影響。隨著保障勞動權之趨勢不斷發(fā)展，早在20世紀90年代，聯(lián)合國會員國中，絕大部分國家已經(jīng)允許教師成立“工會”性質的組織。以美國公立學校為例，其教師加入與組織工會的權利早已受到美國聯(lián)邦法令及法院判例的保護，也已獲得承認為聯(lián)邦憲法增修條款第一條所保障之結社權，而各類“工會安全”制度亦得到法令不同形式之認可，其原因正在于大家漸漸認識到，沒有健全的工會組織，就無法進行有效合理的集體協(xié)商。[3]可以這么說，政府通過法制化的途徑，對公共部門成員之團結權與集體協(xié)商權進行有力的保障，無疑已經(jīng)成為國際社會勞動權的發(fā)展趨勢。

從先進國家推動政府再造的經(jīng)驗中可以發(fā)現(xiàn)，維護公共利益、追求績效的公共部門，在政府改造運動浪潮中，非但不應排斥工會、限制集體協(xié)商范圍，反而應該積極保障工會朝著合作化的伙伴關系發(fā)展。因為集體協(xié)商模式并不必然違反民主參與理想或傷害公共利益，相反，只要制度設計得宜，公共部門工會的有效運作，不但能夠提升組織的生產(chǎn)力，更能促進公共服務質量的提升。美國的發(fā)展經(jīng)驗表明，由于具有集體協(xié)商權，教師薪資和福利能夠得到提高，從而增加政府的財政負擔，但同時，它也能帶來許多積極的作用，比如有利于提升學生的學業(yè)成績，提高學校的行政管理效率。如果教師工會運作良好，對學校的發(fā)展具有正面價值。

二、我國高校工會維護教師“勞動三權”的成果與不足

我國一直重視高校工會的維護職能建設，尤其是20世紀80年代以來更是取得了豐碩的成果，這些成果有實踐層面的也有理論層面的。單就法制方面而言，我國《工會法》《教師法》以及《勞動法》都是這些成果的突出代表。如《工會法》第2條規(guī)定，作為職工自愿結合的工人階級的群眾組織，工會具有依法自治的性質。而《勞動法》第五章51、52、53條也分別規(guī)定，工會可以代表職工同用人單位簽訂專項集體合同以及行業(yè)性、區(qū)域性集體合同。雖然如此，我國保障高校教師“勞動三權”的法制建設仍有一些值得改進的地方。

首先，從團結權的保障來看，我國《工會法》第3條規(guī)定：“在中國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、機關中以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者，不分民族、種族、性別、職業(yè)、宗教信仰、教育程度，都有依法參加和組織工會的權利，任何組織和個人不得阻撓和限制”。對此，有論者認為，從相關條文規(guī)定來看，我國高校教師有參加工會組織的權利，但這種本著結社權而形成的高校工會，其自治性程度并不高。在這些研究者看來，高校工會所具有的“單位身份”使得諸多與工會干部利益密切相關的事務受到各種制約，從而造成工會干部具有過強的依附性，并在某種程度上制約了高校教師相關權利的行使。[4]

其次，從團體協(xié)商權的保障來看，工會可以通過平等協(xié)商和集體合同制度，以協(xié)調勞動關系，維護企業(yè)職工的勞動權益(《工會法》第6條)，《勞動法》也有類似規(guī)定(第五章51、52、53條)?？梢姡凹w合同”在性質上雖不具強制性，卻肯定了教師工會作為集體代表性的地位。但是在“集體合同”的交涉、談判和簽約中，工會的協(xié)商權力并不多。因為，從合同協(xié)商的內(nèi)容看，在我國現(xiàn)有法律中，薪資、福利等事項并不屬于高校工會的協(xié)議事項。因此，在性質上，高校教師亦或是高校工會所享有的協(xié)商權比較有限。

最后，從爭議權來看，工會的多項維護職能在《工會法》第19、20、21條等條文中得到了明確，其方法主要有法律監(jiān)督權、交涉權、談判簽約權、勞動爭

議處理權、法律與政策制定參與權、三方協(xié)商機制等?！督處煼ā芬惨?guī)定，當教師認為主管教育行政機關或學校有關其個人之措施違法或不當而致?lián)p其權益時，可以提起申訴、訴愿及行政訴訟。但總體上而言，相應的法律救濟渠道和爭議權行使機制尚不完善。比如罷教，我國教師法雖未明文禁止，但正如有研究者所指出的，“目前憲法、勞動法中無罷工權的相關規(guī)定，使之處于法律上的灰色狀態(tài)，這種狀態(tài)對雇員、單位，還有社會穩(wěn)定都十分不利”[5]。

綜上所述可以發(fā)現(xiàn)，我國高校教師工會行使團體協(xié)商權與爭議權之權能并不充分，而從集體合同的性質來看，我國高校工會在聘約合同上也缺少集體交涉的色彩，同時更缺乏團體締約、修改、廢止的運作機制，團體協(xié)商權的行使受到一定的限制，爭議權也是如此。因此，加強高校工會維護職能應該將維護教師“勞動三權”作為首要任務。

三、完善高校工會維護職能的法制任務

從維護高校教職工“勞動三權”的角度看，為了適應依法治國的要求，需要把工會工作納入法治化軌道[6](P234-235)，具體而言，當前完善高校工會維護職能的法制任務主要可以從兩個方面著手。

一方面，從“尊重和保障人權”的觀念上進一步認識維護職能的內(nèi)涵。我國高校工會維護職能的實現(xiàn)面臨諸多困境，當然是由諸多原因累積而形成的。但我們認為，從學理角度來看，乃是我們對高校工會所維之權的內(nèi)涵缺乏深入與根本的認知。對于維權的內(nèi)涵，有人認為，高校工會不僅要突出維護教職工的經(jīng)濟權益，也要維護教職工的政治、文化、教育等方面的權益，達到重點維權與全面維權相統(tǒng)一。[7]還有人指出，高校工會的維權不僅要維護好教職工的知情權、參與權與監(jiān)督權，還要進一步維護好教職工的學習權、發(fā)展權及享受權。[8]這些觀點具有一定的說服力。不過，我們也不能不看到，雖然高校教師與學校的根本利益是一致的，但不可否認，其間也存在某種程度上的利益沖突性質的矛盾，而工會的維權職能的本質就在于解決這種矛盾關系?；蛘哒f，在某種程度上，教職工與學校乃是存在著一定利益沖突的矛盾體，我們必須厘清這種利益對立情形下的作為勞動者的高校教師的合法權益包括哪些內(nèi)容。2004年憲法修正案中明確提出要將“尊重和保障人權”寫進憲法第33條第3款，這是我國首次以憲法的形式規(guī)定必須要尊重和保障人權，是中國人權保障工作的新起點。因此，我們認為，“勞動三權”是高校教師工會維權的終極目標，有來自憲法保障基本人權的正當性，只有教師之“勞動三權”得到確實有效的維護與行使，才能保證教師的其他正當權利與利益訴求得到應有的尊重與響應。

另一方面，我們需要從具體制度上進一步厘清和肯定教師“勞動三權”?！豆ā吠怀隽斯木S護職能，確立了工會維護的多項職能。《工會法》《勞動法》及《教師法》等法律法規(guī)中，雖然有很多條款都或多或少地涉及到了“勞動三權”的維護，但由于“應該”“可以”條款太多，而導致出現(xiàn)維護條款的法條化和形式化。如果說之前的法律對勞動者三權的維護仍有法理上的障礙的話，那么，隨著2004 年“尊重和保障人權”寫進憲法后，無疑為公權力與私人權的社會價值的選擇奠定了基本的支點，這在促進政府依法行政的同時，也將促進下位法的構筑和完善。我國應該以此為契機，完善保障教師權益特別是“勞動三權”的立法工作，賦予高校工會更加獨立的法律地位。同時需要特別指出的是，我國當前在教師“勞動三權”保障和維護上存在的主要缺陷，不是價值觀念的落后，而是具體保障制度的不完善。我們必須從完善制度設計，進一步落實和保障教師“勞動三權”。

首先，真正落實團結權，賦予工會更為獨立的地位。這就需要糾正當前高校工會面臨的過度行政化的困境。有論者指出，可試行將學校工會的組織體系改為單頭直線式領導，即直屬上級工會領導，以取代原有的雙頭領導，避免基層工會完全受制于本單位行政領導。這可以使維權者更加敢于運用法律手段維護自己的合法權益，而且可以讓上級工會獲得更大的自主權，從而給維權者更加有力的支持。[4]保證高校工會團結權的充分享有與行使，是建立有效的工會維權新機制的基礎。

其次，完善工會集體協(xié)商機制，保證協(xié)議和協(xié)商權落實。我們說，勞動者團結的目的在于締結團體協(xié)約，我國法律雖授權教師工會“可以”與學校締結團體條約之權，但由于缺乏足夠的程序法保障，而使之流于形式。以聘任制下的聘任合同的制定來說，我國應該盡快出臺相關法律法規(guī)，就高校工會在聘任制中的地位及高校工會代表教師就聘任合同中的內(nèi)容與學校或教育行政主管部門進行協(xié)商的程序加以具體的可操作性規(guī)定，以保證法律規(guī)范所規(guī)定的高校教師權益，防止和杜絕聘任制下學校權力過分膨脹而產(chǎn)生對教師的侵權行為。[9]

最后，完善法律救濟渠道，逐步建立爭議權行使

機制。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的相關規(guī)定，高校教師只要認為自己的合法權益受到侵害，就可以通過申訴和人事仲裁等法律途徑獲得救濟，但這兩條途徑都存在諸多缺陷。[10](P132-138)正如有學者所指出，現(xiàn)有法律對于受理機構的確定、受理機構遵循的程序、處理的規(guī)則等實體規(guī)范都缺乏明確規(guī)定，而對提供虛假材料的申訴方、無故不受理或受理后超出法律規(guī)定期限遲遲不作出處理的申訴受理部門，或接到申訴處理決定后拒不執(zhí)行或故意拖延執(zhí)行的被申訴方等缺乏明確的法律追責機制。[11]未來的法制建設不能不特別注意到這些情況而加以完善。

四、結語

近年來，在依法治國及教育改革不斷深化和全面推進的新形勢下，人們?nèi)找嬲J識到高校工會在代表黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶作用，對高校工會的維護職能有了更深層次的理解。而且，我們也應該認識到，教師“勞動三權”和國家的根本利益，不僅絕不矛盾，反而是相輔相成的。我們知道，只有當教師享有充分人權、享有人的尊嚴，才能教出人格健全、全面發(fā)展的學生，這無疑是符合國家長遠發(fā)展利益的。我國高校工會的維護職能要走上法治軌道，需要從《憲法》“尊重和保障人權”的高度出發(fā)，一方面從價值觀念上充分認識到高度切實保障高校工會依憑團結權而具有的獨立自主地位的重要性，另一方面則需從具體制度的完善入手，切實保障高校教師與工會的集體協(xié)商權及爭議權。高校教師“勞動三權”的實現(xiàn)與維護，要以習近平總書記“五一”講話精神為指導，在堅持黨的領導和保持正確的政治方向的前提下，吸收國內(nèi)國際已有的正確做法，結合我國國情，把推動構建中國特色和諧勞動關系擺在更加突出的位置。

[1] 習近平.在慶?！拔逡弧眹H勞動節(jié)暨表彰全國勞動模范和先進工作者大會上的講話[EB/OL]. http://news.xinhuaneu.com/politics/2015-04/28/c_1115120734.htm.

[2] 聯(lián)合國教科文組織.關于教師地位的建議[J].萬勇(譯).全球教育展望,1984,(1):4-5.

[3] 內(nèi)爾達·H·坎布朗-麥凱布.教育法學：教師與學生的權利[M].江雪梅(譯).北京：中國人民大學出版社，2010.

[4] 李晉靖.高校工會依法維權存在的問題及對策[J].浙江工商職業(yè)技術學院學報， 2008,(6):63-66.

[5] 歐陽慶芳，何偉綱.法律視角下高校工會維權的困境與突破[J].工會論壇，2010，(5)：17-21.

[6] 常凱.勞權論：當代中國勞動關系的法律調整研究[M].北京: 中國勞動社會保障出版社， 2004.

[7] 蘇雷德.法律視角下的工會維權職責[J].工會論壇，2008，(2)：10-15.

[8] 何強毅．高校工會依法維權工作存在瓶頸的原因及對策[J]．湖北經(jīng)濟學院學報(人文社科版)，2007，(4)：98-101.

[9] 李牧．高校聘任制實施過程工教師權益保護問題研究[J]．學術論壇，2005，(1):45-49.

[10] 林天衛(wèi)，吳華鈿．教育法規(guī)讀本[M]．廣州：廣東教育出版社，2005.

[11] 孫麗珍，苗紅亞．關于建立校內(nèi)教師申訴制度的若干思考[J]．浙江科技學院學報，2008，(2)：154-159.

[責任編輯 邱忠善]

A Rule-of-Law Reflection on University Union’s Safeguarding Function—to take safeguarding teachers’ “Three Labor Rights” as a breakthrough point

ZHENG Zong-ren

(School of Economics and Management, Shangrao Normal University, Shangrao Jiangxi 334001, China)

“Three Labor Rights” is the basis for the construction of modern labor relationship, and it gives a legal support to the teacher’s unions of different countries in safeguarding teachers’ legal rights. According to this, although China’s teacher unions at universities have played a very important role in safeguarding teachers’ rights, there is room for improvement in terms of system and practice.

university unions; safeguarding function; “Three Labor Rights”

2015-09-01

江西省社會科學規(guī)劃項目(11FX21)

鄭宗仁(1966-)，男，江西上饒人，副教授，學士，主要研究方向為管理學。E-mail:zzr1188@163.com

D412.6

A

1004-2237(2015)05-0049-04

10.3969/j.issn.1004-2237.2015.05.010