郝淑華

（沈陽(yáng)師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110034）

【教育學(xué)與心理學(xué)】

教育法實(shí)效問(wèn)題探究

郝淑華

（沈陽(yáng)師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110034）

隨著依法治國(guó)的全面推進(jìn)，教育法治再度引發(fā)人們的高度關(guān)注。在理想的教育法治狀態(tài)中，教育法的效力和教育法的實(shí)效應(yīng)該是一致的，即教育法效力能夠在現(xiàn)實(shí)生活中得到實(shí)現(xiàn)，從而達(dá)到依法治教的目的。但由于受諸多方面因素的制約，教育法的立法目的很難在現(xiàn)實(shí)生活中完全得到實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)教育法治實(shí)踐中，教育法的實(shí)效存在著諸多缺陷，極大地影響了教育法作用的發(fā)揮，削弱了教育法的權(quán)威。為此，我們必須從健全教育法律制度、提高教育立法質(zhì)量、建立良好的法律運(yùn)行機(jī)制等多方面入手，提高我國(guó)教育法的實(shí)效。

法的實(shí)效；教育法的時(shí)效；對(duì)策

2012年底，貴州畢節(jié)五名兒童因生火取暖引發(fā)一氧化碳中毒而殞命垃圾箱中。其中最小的7歲，最大的也只有13歲。消息一出，牽動(dòng)了無(wú)數(shù)國(guó)人的心，留給了我們無(wú)盡的震撼和悲慟。雖然有關(guān)責(zé)任人員已經(jīng)受到了處理，但是，事出之后對(duì)幾個(gè)人的追責(zé)和處罰，并不能平息我們對(duì)法律的追問(wèn)和反思。此次悲劇發(fā)生后，很多人紛紛呼吁增設(shè)相關(guān)法律，以避免悲劇再次發(fā)生。但實(shí)際上，無(wú)論是對(duì)未成年人的人身權(quán)保護(hù)，還是受教育權(quán)保護(hù)，我國(guó)都不缺少相應(yīng)的法律條款。就教育法而言，2006年我國(guó)新修訂了《義務(wù)教育法》，以切實(shí)保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利為核心宗旨，明確規(guī)定了國(guó)家、學(xué)校、教師、家庭、社會(huì)的責(zé)任和義務(wù)，充分體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)兒童、少年權(quán)利的重視程度。如果該法得到切實(shí)落實(shí)，有關(guān)各方主體嚴(yán)格按照法律規(guī)定履行責(zé)任，五名本該在學(xué)校接受義務(wù)教育的孩子就不會(huì)輟學(xué)流落街頭，最后殞命垃圾箱中。事件過(guò)后，讓人感到最痛心的，并非是我們?nèi)鄙僮銐虻姆蓷l款，而是這些法律在實(shí)踐中并未發(fā)揮出應(yīng)有的作用。實(shí)踐中“有法不依、有法難依，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”現(xiàn)象的存在，不僅會(huì)極大地降低教育法的權(quán)威，而且會(huì)嚴(yán)重地妨礙教育立法宗旨的實(shí)現(xiàn)，最終侵害的是受教育者的利益。

一、教育法實(shí)效性的基本內(nèi)涵

在法學(xué)理論當(dāng)中，法的實(shí)效與法的效力是法律現(xiàn)象領(lǐng)域中的兩個(gè)不同的問(wèn)題或范疇。法的效力，是指法律本身所具有的約束力，即法定國(guó)家機(jī)構(gòu)依照法定程序所制定出的層級(jí)不同的法律文件所具有的約束力；而法的實(shí)效則是指法在現(xiàn)實(shí)中實(shí)際實(shí)施的效果。法的效力是法律規(guī)范本身固有的一種特性，它表達(dá)的是“應(yīng)當(dāng)怎樣”的概念，屬于“應(yīng)然”范疇；法的實(shí)效“是人們實(shí)際行為的一種特性”，法的實(shí)效性表明人們的實(shí)際行為是否符合法律規(guī)范，它表達(dá)的是“是怎樣”的概念，屬于“實(shí)然”的范疇［1］。根據(jù)法學(xué)的理論，我們可以把教育法的實(shí)效定義為：發(fā)生法律效力的教育法律規(guī)范在實(shí)際上被執(zhí)行、適用和遵守的狀況。在理想的法治狀態(tài)中，教育法的效力和教育法的實(shí)效應(yīng)該是一致的，即教育法效力能夠在現(xiàn)實(shí)生活中得到實(shí)現(xiàn)，從而達(dá)到依法治教的目的［2］。

在現(xiàn)實(shí)生活中，教育法效力和教育法實(shí)效完全吻合幾乎是不可能的。教育法的實(shí)效受多方面因素制約，主要包括：

（一）教育立法的質(zhì)量。高質(zhì)量的教育立法是教育法產(chǎn)生實(shí)效的前提。教育立法的科學(xué)性程度、協(xié)調(diào)性程度、穩(wěn)定性程度、完備性程度都對(duì)教育法的實(shí)效性產(chǎn)生重大影響。能夠如實(shí)反映教育發(fā)展的客觀規(guī)律，符合現(xiàn)代教育發(fā)展需要，且體系規(guī)范完整，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和可操作性的教育法，其取得實(shí)效的程度和可能性就愈大；反之，如果背離現(xiàn)代教育發(fā)展需要，立法質(zhì)量和水平存在問(wèn)題，就會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)教育法的規(guī)避和抵制，或?qū)⒎墒唛w，在這種情況下，教育法的實(shí)效就會(huì)大打折扣。

（二）嚴(yán)格而公正的教育執(zhí)法制度和教育司法制度。嚴(yán)格而公正的教育執(zhí)法和教育司法，是教育法實(shí)施的重要途徑。任何一部教育法律要得到很好的實(shí)施，真正取得實(shí)效，必然要依賴于良好的法律實(shí)施的具體制度。如果教育執(zhí)法制度不健全、不嚴(yán)格，教育司法不公正，以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，不僅會(huì)直接影響到教育法律的貫徹實(shí)施，同時(shí)也會(huì)嚴(yán)重影響法律在人們心目中的地位和對(duì)其信任程度，降低法律的威信。在缺乏社會(huì)認(rèn)可和信任的情況下，教育法的實(shí)效性必然會(huì)大打折扣。

（三）公眾的教育法律意識(shí)和對(duì)教育法律的尊重程度。全社會(huì)教育法律意識(shí)的提高和對(duì)教育法的遵守，是教育法產(chǎn)生實(shí)效的重要保障。教育法的實(shí)效的取得，在很大程度上要取決于公眾對(duì)教育法的認(rèn)可和自覺(jué)遵行，即能將教育法的基本要求內(nèi)化為一種內(nèi)驅(qū)力，并落實(shí)在實(shí)際行動(dòng)上。公眾有了較高的教育法律意識(shí)，才能以積極作為的主人翁態(tài)度，做到信任教育立法，配合教育執(zhí)法，倚賴教育司法，并努力護(hù)法［3］。

除上述因素外，教育法的實(shí)效還受其他社會(huì)條件的影響，諸如社會(huì)的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、歷史文化傳統(tǒng)等。

二、我國(guó)教育法的實(shí)效缺陷

教育法治作為國(guó)家法治建設(shè)的重要部分，經(jīng)過(guò)三十余年持續(xù)不斷的努力，已經(jīng)有了很大的發(fā)展，到目前已基本形成了能夠?yàn)橐婪ㄖ谓烫峁┓梢罁?jù)的教育法體系框架，依法治教的法律環(huán)境得到了極大的改善，教育法在保障和促進(jìn)教育發(fā)展、維護(hù)教育領(lǐng)域各主體合法權(quán)益方面都發(fā)揮了極為重要的作用，取得了令人矚目的法律成效。到目前為止，我國(guó)已有《教師法》《教育法》等7部專門教育法律，同時(shí)已有教育行政法規(guī)近20余部、大量的教育行政規(guī)章和地方教育法規(guī)及地方教育規(guī)章。其中，《教育法》《義務(wù)教育法》等是我國(guó)教育法體系中重要的基礎(chǔ)性法律，我國(guó)教育所取得的輝煌成就，《教育法》《義務(wù)教育法》等可謂功不可沒(méi)。但是，就法的實(shí)效而言，包括《教育法》《義務(wù)教育法》在內(nèi)的教育法還存在很多問(wèn)題，其具體表現(xiàn)為：

（一）教育法所規(guī)定的權(quán)利沒(méi)有得到充分的落實(shí)，義務(wù)沒(méi)有得到切實(shí)的履行。不可否認(rèn)的是，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展和努力，我國(guó)教育正在逐步走上法治化軌道，法治理念也在教育改革和實(shí)踐中逐步得到了強(qiáng)化，無(wú)論是管理者，還是辦學(xué)者和受教育者，都在不同程度上自覺(jué)地按照教育法律的要求去行使權(quán)利，履行義務(wù)。但從更嚴(yán)格的意義上說(shuō)，教育法中的許多規(guī)定還沒(méi)有有效地通過(guò)實(shí)施得到切實(shí)的實(shí)現(xiàn)，教育法在教育改革和發(fā)展中的權(quán)威地位還沒(méi)有真正樹立起來(lái)，法律所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)也沒(méi)有得到真正的貫徹，權(quán)利被侵害、義務(wù)不履行的現(xiàn)象在一定程度上還相當(dāng)嚴(yán)重。新修訂的《義務(wù)教育法》本著以人為本的原則，對(duì)適齡兒童、少年的權(quán)利進(jìn)行了詳細(xì)地規(guī)定，體現(xiàn)了對(duì)兒童權(quán)利的重視程度。然而，對(duì)于法律賦予的生命安全權(quán)和受教育權(quán)，并非每個(gè)適齡兒童、少年都真正享受到了這些權(quán)利，交通事故、溺水以及其他各種原因引發(fā)的災(zāi)難，使一些如花的生命悄無(wú)聲息地逝去。一些本該在課堂里接受義務(wù)教育的兒童、少年，或流落街頭鬧市，或?yàn)樯?jì)而奔波，在寬敞明亮的教室享受接受教育的權(quán)利，成了他們難以實(shí)現(xiàn)的奢望。

（二）各教育法律關(guān)系主體嚴(yán)格守法的意識(shí)還達(dá)不到現(xiàn)代教育法治建設(shè)的基本要求。近些年來(lái)，伴隨著國(guó)家教育法治建設(shè)的發(fā)展，人們的教育法律意識(shí)得到了一定程度的提高，依法行使權(quán)利，依法履行義務(wù)正在逐步地成為人們自覺(jué)的行為。但由于教育法治起步較晚，再加上缺乏宣傳和普及的力度，相當(dāng)多的人對(duì)教育法了解甚少，即使有所涉略也是對(duì)教育法的精神實(shí)質(zhì)缺乏清晰的認(rèn)識(shí)，更談不上將教育法的要求內(nèi)化為自覺(jué)的意識(shí)。貴州畢節(jié)五名流浪兒童長(zhǎng)期輟學(xué)，當(dāng)?shù)卣敖逃姓块T、學(xué)校、家長(zhǎng)及社會(huì)有關(guān)部門對(duì)此都難辭其責(zé)。如果當(dāng)?shù)卣敖逃姓块T能夠把保障這幾個(gè)孩子接受義務(wù)教育的權(quán)利看成是自己義不容辭的責(zé)任，家長(zhǎng)把讓他們按時(shí)入學(xué)完成義務(wù)教育當(dāng)成自己不能推卸的義務(wù)；學(xué)校及教師再盡一些努力，孩子輟學(xué)的可能性就會(huì)降到最低。人們思想意識(shí)深處對(duì)教育法的輕視和忽略，不僅對(duì)已有的教育法的實(shí)施產(chǎn)生極大的負(fù)面影響，同時(shí)也會(huì)在一定程度上阻礙我國(guó)教育法制建設(shè)的進(jìn)程。

（三）教育執(zhí)法不力，教育司法受限，受損權(quán)益得不到及時(shí)的救助和保護(hù)。由于我國(guó)目前教育執(zhí)法制度尚存在許多不完善之處，執(zhí)法人員法律意識(shí)淡薄，導(dǎo)致執(zhí)法過(guò)程中互相扯皮、推諉、爭(zhēng)權(quán)奪勢(shì)、濫用權(quán)力等違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。而作為權(quán)利終極保護(hù)措施的教育司法也正處于逐步完善階段，其發(fā)揮作用的范圍還極其有限，使得權(quán)利受損者的合法權(quán)益難以得到及時(shí)的救助，這在很大程度上損害了教育法律在百姓心目中的形象，降低了教育法的權(quán)威。

（四）對(duì)權(quán)力控制和監(jiān)督的法律機(jī)制還沒(méi)有完全建立，法律對(duì)權(quán)力的制約還沒(méi)有真正到位。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！保?］權(quán)力作為控制他人的能力和力量，具有擴(kuò)張性、侵犯性等負(fù)面特性，如果沒(méi)有有效的制約和監(jiān)督，極易被濫用，其負(fù)面特性就會(huì)顯現(xiàn)無(wú)疑，給社會(huì)和他人的合法權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害。不可否認(rèn)的是，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)教育法治已經(jīng)形成了較為完善的監(jiān)督機(jī)制，其監(jiān)督形式也不斷豐富。但仍存在著許多亟待解決的問(wèn)題，如監(jiān)督無(wú)序、監(jiān)督無(wú)力、責(zé)任不清、渠道不暢等，致使“權(quán)力”被過(guò)度放大現(xiàn)象非常嚴(yán)重，以言代法、以權(quán)壓法現(xiàn)象也常有發(fā)生。

三、提高我國(guó)教育法實(shí)效的策略

教育法實(shí)效存在的缺陷，極大地削弱了教育法的權(quán)威，受教育者的權(quán)利得不到落實(shí)，責(zé)任人的責(zé)任得不到追究，給教育事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了非常不利的影響?？v觀我國(guó)教育法制發(fā)展的客觀實(shí)際，筆者認(rèn)為，當(dāng)前提高我國(guó)教育法的實(shí)效，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：

（一）健全教育法律制度，樹立教育法律權(quán)威。加強(qiáng)教育法律制度建設(shè)，是當(dāng)前我國(guó)教育法治發(fā)展中帶有全局性、根本性的問(wèn)題。教育的發(fā)展需要穩(wěn)定的環(huán)境，穩(wěn)定的環(huán)境需要教育法律制度來(lái)保障。我國(guó)是一個(gè)缺少法治傳統(tǒng)的國(guó)家，即使在當(dāng)下，封建特權(quán)思想所產(chǎn)生的影響還很嚴(yán)重，在一些人的頭腦中等級(jí)觀念、“官本位”意識(shí)還具有相當(dāng)重要的地位。在推進(jìn)教育民主、構(gòu)建教育法治過(guò)程中，過(guò)分強(qiáng)調(diào)個(gè)人角色權(quán)威，忽視法律制度，輕視教育法律權(quán)威的現(xiàn)象依然存在。如果這些人治觀念和思想不根除，違背憲法和法律的做法不改變，必會(huì)直接制約教育法的有效實(shí)施，并嚴(yán)重影響我國(guó)教育法治建設(shè)的進(jìn)程。為此，我們當(dāng)前的重要任務(wù)就是要高度重視教育法律制度的建設(shè)，不斷健全教育法律制度，樹立教育法律權(quán)威，最大限度地發(fā)揮法律在教育改革和發(fā)展中的重要作用。只有加強(qiáng)教育法律制度建設(shè)，厲行法治，將法治作為治理和發(fā)展教育的基本方式，教育才能得到穩(wěn)定而健康的發(fā)展，公民受教育的權(quán)利才能得到真正地落實(shí)和保障。也只有在思想上、認(rèn)識(shí)上提高對(duì)法律的正確認(rèn)識(shí)，從內(nèi)心崇尚法的權(quán)威，才能真正保證教育法的有效實(shí)施，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)教育發(fā)展的宏偉目標(biāo)。

（二）從教育法的自身建設(shè)入手，不斷提高我國(guó)教育立法的質(zhì)量。教育法的實(shí)效不佳，與教育立法的質(zhì)量有著密切的關(guān)系。我國(guó)目前教育立法質(zhì)量存在著一定問(wèn)題，如過(guò)于原則缺乏可操作性、與教育發(fā)展實(shí)際相脫節(jié)缺乏可行性、法律責(zé)任（尤其是有關(guān)政府的法律責(zé)任）不明缺乏制約性以及法律救濟(jì)措施不力，等等，這給教育執(zhí)法、教育司法帶來(lái)了許多不便，甚至直接影響了教育法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，并在實(shí)踐中產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)，直接影響了教育法律實(shí)施的效果。就目前而言，我們?cè)谧非蠼逃⒎〝?shù)量的同時(shí)，更應(yīng)注重教育立法的質(zhì)量，要在教育立法觀念、制度、技術(shù)、內(nèi)容、形式等方面不斷達(dá)到完善，從而形成相當(dāng)數(shù)量的高質(zhì)量的教育立法。提高教育立法質(zhì)量，首先要明確立法的價(jià)值內(nèi)涵和價(jià)值取向，要把促進(jìn)教育發(fā)展，充分保障和實(shí)現(xiàn)公民的受教育權(quán)放在第一位。同時(shí)，還要使教育立法更加符合客觀實(shí)際，能夠匯集民意，體現(xiàn)民主，科學(xué)合理，利于實(shí)施，便于操作，并達(dá)到立法的整體規(guī)范和協(xié)調(diào)。

（三）建立良好的教育法律運(yùn)行機(jī)制。教育法治發(fā)展和完善需要以健全的教育法律運(yùn)行機(jī)制為基礎(chǔ)。從我國(guó)目前教育發(fā)展實(shí)踐看，還尚未完全形成獨(dú)立、合理、較為健全的教育法律運(yùn)行機(jī)制，多年來(lái)形成的政策運(yùn)行機(jī)制還在一定程度上起主導(dǎo)作用。為此，我們必須擺脫傳統(tǒng)的思想觀念的束縛，在強(qiáng)化教育立法的同時(shí)，要加強(qiáng)教育執(zhí)法建設(shè)，健全各項(xiàng)執(zhí)法制度，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，積極推進(jìn)依法執(zhí)政、依法行政；要努力完善教育司法，盡快解決當(dāng)前教育司法中存在的受案范圍不明、保護(hù)力度不夠等問(wèn)題，充分發(fā)揮教育司法在教育法制建設(shè)中的重要作用；要加大教育法律監(jiān)督的力度，盡快建立起既有不同側(cè)重點(diǎn)，又能密切配合的完備的教育法律監(jiān)督體系及權(quán)力制約機(jī)制。

（四）提高全社會(huì)的教育法律意識(shí)，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的教育法律意識(shí)。教育法要想取得良好的實(shí)效，僅依靠學(xué)校、教師及其他教育者以及教育行政部門的努力是不夠的，需要全社會(huì)共同地參與和遵行。教育涉及千家萬(wàn)戶，每一個(gè)社會(huì)組織、社會(huì)成員都是推進(jìn)教育法治建設(shè)的重要力量。只有具有較高的教育法律意識(shí)和法治觀念，人們才能更好地自覺(jué)遵守教育法律，才能使法律所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。因此，必須通過(guò)廣泛宣傳和大力普及教育法律知識(shí)，提高全社會(huì)的教育法律意識(shí)，為教育法的實(shí)施創(chuàng)造有利的社會(huì)環(huán)境。領(lǐng)導(dǎo)干部是教育法治建設(shè)的重要組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者，領(lǐng)導(dǎo)干部的教育法律意識(shí)及素質(zhì)直接決定著教育法能否在實(shí)踐中得到貫徹落實(shí)。黨的十八屆四中全會(huì)從建設(shè)法治國(guó)家、法治政府的高度，對(duì)增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識(shí)和法制觀念方面提出了明確要求。為此，踐行教育法治，提高全社會(huì)的教育法律意識(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部必須要先行［5］。

［1］張文顯.法理學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2003：228.

［2］譚曉玉.當(dāng)代中國(guó)教育法學(xué)研究的價(jià)值取向：世紀(jì)之交的深刻反思［J］.上海教育科研，1999（1）:21-24.

［3］石利.中國(guó)法實(shí)效短缺的原因分析［J］.行政與法，2004（10）:115-116.

［4］孟德斯鳩.論法的精神：上冊(cè)［M］.張雁深，譯.北京：商務(wù)印書館，1982：154.

［5］劉見，沖碑忠，郝文婷，宋佳.堅(jiān)持依法治國(guó)，推動(dòng)教育發(fā)展［N］.中國(guó)教育報(bào)，2014-10-24（1）.

【責(zé)任編輯王鳳娥】

DF36

A

1674-5450（2015）03-0102-03

2015-01-06

遼寧省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（W2012120）；遼寧省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃基地項(xiàng)目（JG13zxy10）

郝淑華，女，遼寧彰武人，沈陽(yáng)師范大學(xué)教授，碩士研究生導(dǎo)師，主要從事教育法學(xué)研究。