劉春明（三明學(xué)院旅游學(xué)院，福建三明365004）

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探析政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助責(zé)任的依據(jù)

劉春明
（三明學(xué)院旅游學(xué)院，福建三明365004）

摘要：法律援助是為貧弱者提供的一種無償法律服務(wù)制度。農(nóng)民工由于經(jīng)濟(jì)、政治等地位的劣勢，已被普遍認(rèn)為是社會的弱勢群體，獲得法律援助是其應(yīng)當(dāng)具備的一種應(yīng)有權(quán)利，而為農(nóng)民工提供法律援助則成為政府的一項重要責(zé)任。社會契約理論、人權(quán)保障原則、實(shí)質(zhì)平等理論、程序正義理論、效率價值理論是政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助責(zé)任的法理基礎(chǔ)，憲法、法律、法規(guī)等規(guī)范性文件和農(nóng)民工自身的特性又為政府承擔(dān)責(zé)任提供了法律和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；法律援助；政府責(zé)任

法律援助以保護(hù)社會弱勢群體為主要價值目標(biāo)，而農(nóng)民工作為現(xiàn)代城市化進(jìn)程中一支不可忽略的弱勢群體，對他們實(shí)施法律援助是政府進(jìn)行公共管理和社會服務(wù)的重要職責(zé)之一。因此，農(nóng)民工獲得法律援助是其應(yīng)當(dāng)具備的一種應(yīng)有權(quán)利，而為農(nóng)民工提供法律援助則是政府的一項重要責(zé)任。然而，縱觀近幾年來對農(nóng)民工法律援助的研究，多停留在實(shí)踐操作層面，基礎(chǔ)理論研究顯得不足。因此，梳理政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助責(zé)任的法理基礎(chǔ)與法律現(xiàn)實(shí)依據(jù)，對提升農(nóng)民工法律援助的理論內(nèi)涵具有重要意義。

一、農(nóng)民工法律援助政府責(zé)任的內(nèi)涵

（一）農(nóng)民工的基本認(rèn)知

農(nóng)民工是在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下出現(xiàn)的一個特殊的社會群體，指那些進(jìn)城打工，卻仍保留農(nóng)業(yè)戶口、農(nóng)民身份的人員。他們受自身科技文化水平和戶籍制度的限制，在城市從事的基本是一些最苦最累而低薪的工作，造成其經(jīng)濟(jì)上的弱勢。在政治上，農(nóng)民工尷尬的身份決定了他們中絕大部分人無法享有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，無法享有政治上的發(fā)言權(quán)與參與權(quán)，形成了政治地位的弱勢。而政治地位的弱勢，極大地妨礙了他們經(jīng)濟(jì)地位的改善。同時，經(jīng)濟(jì)、政治地位的弱勢又帶來了文化、心理等的弱勢。因此，農(nóng)民工已被普遍認(rèn)為是社會的弱勢群體。

（二）農(nóng)民工法律援助政府責(zé)任的內(nèi)涵

法律援助，簡而言之，就是為貧弱者提供的一種無償法律服務(wù)制度。農(nóng)民工因其經(jīng)濟(jì)困難、社會政治地位低下、合法權(quán)益得不到有效保障、自身文化程度不高等因素已成為社會結(jié)構(gòu)中的弱勢群體。弱勢群體需要社會的全方位幫助和支持，司法公正是社會公正的最后一道防線，當(dāng)農(nóng)民工因?yàn)榻?jīng)濟(jì)上的弱勢沒錢請律師打官司，又因?yàn)樽陨矸芍R缺乏無法運(yùn)用法律武器保護(hù)自己時，農(nóng)民工理所當(dāng)然地成為法律援助的受援對象。對農(nóng)民工提供法律援助也是法律援助的應(yīng)有之義。

政府責(zé)任即政府的責(zé)任。對責(zé)任的理解通常有兩層含義：一是指分內(nèi)應(yīng)做的事或應(yīng)盡的義務(wù)，如職責(zé)；二是指做不好分內(nèi)應(yīng)做的事或不盡應(yīng)盡的義務(wù)而承擔(dān)的不利后果。因此，政府責(zé)任就是指政府在公共管理活動中對公民或社會應(yīng)盡的職責(zé)以及因不能自覺依法合理履行相應(yīng)職責(zé)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果。前者屬于履行職責(zé)方面，是積極責(zé)任；后者屬于承擔(dān)責(zé)任方面，是消極責(zé)任。[1]（P41）而政府責(zé)任不僅僅指法律責(zé)任，還包括道德責(zé)任、政治責(zé)任和行政責(zé)任。[2]（P16）

農(nóng)民工法律援助政府責(zé)任，不僅僅是一個普通的概念，更多的是一種治國理念，指的是政府應(yīng)該為農(nóng)民工這種新興的弱勢群體提供法律援助，即為農(nóng)民工提供法律援助是政府的責(zé)任，非其他國家機(jī)關(guān)、社會組織和個人的責(zé)任，而農(nóng)民工既是受援主體，又是政府承擔(dān)法律援助責(zé)任相對應(yīng)的權(quán)利主體。我國學(xué)者張成福教授將責(zé)任政府理念與制度安排進(jìn)行統(tǒng)一，他認(rèn)為：“責(zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治一種基本理念，又是一種對政府公共行政進(jìn)行民主性控制的制度安排?！盵3]（P77）

作為一種治國理念，農(nóng)民工法律援助的政府責(zé)任應(yīng)從靜態(tài)和動態(tài)兩個方面來實(shí)施。從靜態(tài)上來講，對農(nóng)民工法律援助進(jìn)行立法，設(shè)置各級政府及其工作人員的職責(zé)及責(zé)任內(nèi)容和形式，讓農(nóng)民工法律援助做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；設(shè)置法律援助機(jī)構(gòu)與配備法律援助專業(yè)人員，具體實(shí)施農(nóng)民工法律援助工作；保證法律援助的經(jīng)費(fèi)，使具體承辦農(nóng)民工法律援助案件的社會律師或公職律師得到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。從動態(tài)上來講，通過外部和內(nèi)部問責(zé)機(jī)制來追究政府及其工作人員的責(zé)任，要將責(zé)任明確到具體的政府，屬于哪一級政府，同時，通過責(zé)任內(nèi)化制度，追究具體工作人員的責(zé)任。[4]（P128）只有這樣的政府才是回應(yīng)民意的政府，才稱得上是一個負(fù)責(zé)任的政府。

二、政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助責(zé)任的法理基礎(chǔ)

（一）社會契約理論

社會契約理論是在反對君權(quán)神授的基礎(chǔ)上提出的一種用以解釋個人和政府之間適當(dāng)關(guān)系的政治理念。它認(rèn)為：國家之前是人類的無政府的自然狀態(tài)，所有生活在自然狀態(tài)下的人，都占有因自然法而產(chǎn)生的自然權(quán)利。但因人們?yōu)E用自然權(quán)利，而使人們的生命、自由及財產(chǎn)權(quán)利受到威脅。為了保障自然權(quán)利，人們通過訂立契約來建立國家，并將天賦的自然權(quán)利部分讓渡出來給政府形成公共權(quán)力。通過契約建立的政府，職責(zé)是遵守自然法，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民的生命、自由、平等及財產(chǎn)等權(quán)利；如果政府違背契約，人民就有權(quán)推翻政府。根據(jù)社會契約理論，公民權(quán)利是政府公共權(quán)力的來源，政府是人民的公仆，政府權(quán)力受托于人民，政府權(quán)力應(yīng)為保障和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利服務(wù)。因此，政府作為國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，在社會公共管理活動中應(yīng)承擔(dān)起保障和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的責(zé)任。

農(nóng)民工具有公民身份，當(dāng)他們的權(quán)益遭受侵害時，政府有責(zé)任通過各種途徑和形式保障農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益。同時，農(nóng)民工也是一個在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會地位上處于劣勢的群體，即使法定的救濟(jì)途徑和方式很多，可農(nóng)民工不僅法律專業(yè)知識匱乏，而且經(jīng)濟(jì)能力十分有限，無法聘請律師為其代理，作為有責(zé)任的政府就該承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，為農(nóng)民工提供法律援助，保障他們能及時得到法律幫助，實(shí)現(xiàn)自己的合法權(quán)益。

（二）人權(quán)保障原則

人權(quán)簡言之就是作為一個人所應(yīng)該具有的權(quán)利?！皬囊话阋饬x上說，人權(quán)是人的價值的社會承認(rèn)，是人區(qū)別于動物的觀念上的、道德上的、政治上的、法律上的標(biāo)準(zhǔn)。”[5]（P380）隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人權(quán)越來越受到人們的重視，人權(quán)不再是倡導(dǎo)性的宣言，許多國家不僅在憲法中明確規(guī)定人權(quán)的內(nèi)容，還在一般法律中將人權(quán)的內(nèi)容具體化，賦予其實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容以及可操作的規(guī)程，使人們實(shí)現(xiàn)和享受人權(quán)的內(nèi)容成為可能。人權(quán)的內(nèi)容非常廣泛，包含經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等方面的權(quán)利和自由，而生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是首要人權(quán)，沒有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，其他一切人權(quán)均無從談起。

農(nóng)民工生活在社會的底層，勞動收入是他們唯一的經(jīng)濟(jì)來源，工資、工傷賠償?shù)任镔|(zhì)權(quán)益成為了他們最為關(guān)注的問題。當(dāng)農(nóng)民工遭受工資、工傷賠償?shù)任镔|(zhì)權(quán)益糾紛時，他們的物質(zhì)生活就受嚴(yán)重威脅，如果這時還要求農(nóng)民工自己去維權(quán)，只會讓他們的經(jīng)濟(jì)狀況更加惡劣，連最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)都無法保障，這就與政府所倡導(dǎo)和憲法規(guī)定的人權(quán)原則相違背。因此，政府應(yīng)以法律援助這種司法救濟(jì)方式保障農(nóng)民工最基本的人權(quán)，通過司法人權(quán)的實(shí)現(xiàn)來推動人的全面發(fā)展和社會的全面進(jìn)步。

（三）實(shí)質(zhì)平等理論

平等是人類一直追求的核心理念之一，是現(xiàn)代法治國家的一項重要原則。從內(nèi)涵上看，平等分形式意義的平等和實(shí)質(zhì)意義的平等。形式上的平等指人人生而平等，它完全不顧人由于先天或后天的各種因素導(dǎo)致的強(qiáng)弱之分，為的是保證在起跑線上的個人機(jī)會平等，即機(jī)會平等。但是，形式上平等在自由競爭環(huán)境下，由于各人起點(diǎn)、資質(zhì)不同，必然導(dǎo)致結(jié)果上的不平等，從而產(chǎn)生新的不平等。因此，公民還應(yīng)享有實(shí)質(zhì)上的平等權(quán)。實(shí)質(zhì)上的平等承認(rèn)人生而不同，認(rèn)為人與人之間存在差異，而要使人們在事實(shí)上達(dá)到平等，國家有責(zé)任通過合理的差別對待，通過對特定主體的發(fā)展條件的補(bǔ)足，使得原本由于生理、歷史、傳統(tǒng)、地域等因素造成的在發(fā)展條件上先天不足的個體能夠獲得與其他公民同等的發(fā)展機(jī)會與條件，其目的是為保護(hù)社會上的弱勢群體。

農(nóng)民工由于先天的條件和后天發(fā)展的不足，在經(jīng)濟(jì)、文化上處于劣勢。就司法救濟(jì)而言，專業(yè)性非常強(qiáng)，普通公民根本無法應(yīng)對，更何況是農(nóng)民工?？善胀ü窨梢云刚垖I(yè)律師購買專業(yè)的法律服務(wù)為自己維權(quán)，而對農(nóng)民工一點(diǎn)也不現(xiàn)實(shí)，實(shí)質(zhì)平等就成了一句空話。實(shí)質(zhì)平等要求政府設(shè)置合理的差別待遇，使農(nóng)民工在法律服務(wù)面前能夠獲得與其他公民平等的機(jī)會與條件。這就需要政府為農(nóng)民工提供法律援助，承擔(dān)法律援助的責(zé)任，為農(nóng)民工法律援助買單，使農(nóng)民工不因經(jīng)濟(jì)狀況所限無法獲得司法救濟(jì)。

（四）程序正義理論

正義是人類追求的重要價值目標(biāo)之一，是法律援助的理論基礎(chǔ)。正義是指人們普遍認(rèn)可的符合事實(shí)、規(guī)律、道理的具有公正性、合理性的觀點(diǎn)、行為、活動、思想和制度等。正義有實(shí)體正義和程序正義，實(shí)體正義指分配實(shí)體權(quán)利與義務(wù)的正義，程序正義指解決社會矛盾和沖突的程序上的正義。英國有一句古老的格言：“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)”。這里“看得見的正義”就是程序正義，就是指法律程序的正義。法律程序的正義要求所有的公民都平等地進(jìn)入法律程序，平等地接受法律的裁量。另外，“看得見的正義”也是“一種高成本的正義”[6]（P332），它以經(jīng)濟(jì)實(shí)力為基礎(chǔ)，如啟動司法救濟(jì)程序的一方需預(yù)繳一定的訴訟費(fèi)、委托律師提供專業(yè)法律服務(wù)需要支付律師費(fèi)等。

農(nóng)民工由于自身的生活狀況都不是太理想，當(dāng)遭遇糾紛時，根本沒有多余的經(jīng)濟(jì)能力花費(fèi)高昂的律師費(fèi)聘請律師為自己提供法律服務(wù)，結(jié)果農(nóng)民工要么選擇放棄維權(quán)，要么舍棄自己應(yīng)得的法律權(quán)益而與爭議的另一方進(jìn)行協(xié)商解決。這種情況之下，不僅實(shí)體正義未能實(shí)現(xiàn)，程序正義也未能伸張，而原因卻只是農(nóng)民工沒有經(jīng)濟(jì)能力去承擔(dān)法律服務(wù)的費(fèi)用。如果因?yàn)榻?jīng)濟(jì)狀況而無法享受這種“看得見的正義”，正義就無法以看得見的形式實(shí)現(xiàn)，它就不是真正意義上的正義。財富的擁有可以有先后之分，可司法公正的獲得卻不能有先后之別。不能因?yàn)槟壳稗r(nóng)民工經(jīng)濟(jì)條件弱而抹殺了他們享受程序正義的權(quán)利，政府應(yīng)該保障農(nóng)民工與其他主體一樣平等地進(jìn)入司法救濟(jì)程序，平等地接受法律的裁量，享受程序的正義。

（五）效率價值理論

效率是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個概念，指投入與產(chǎn)出或成本與收益之間的關(guān)系。由于社會資源的稀缺性，人類不斷努力追求資源配置的效率，希望以最少的資源消耗獲得同樣多的效果，或者以同樣的資源消耗獲得最大的效果，以求達(dá)到資源優(yōu)化配置的價值極大化。因此，效率是一個基本的價值范疇。[7]（P137）沒有效率的社會算不上是一個理想的社會。效率價值又分為經(jīng)濟(jì)效率價值和社會效率價值，經(jīng)濟(jì)效率指的是社會生產(chǎn)力水平的提高，社會效率指的是社會良性的發(fā)展和運(yùn)作，經(jīng)濟(jì)效率和社會效率都要考慮成本與收益的問題。在兩者不矛盾的時候，任何一方面的增加都是效率價值的成果。但在兩者發(fā)生矛盾的時候，卻不能犧牲其中一方面來追求另一面，如果忽略經(jīng)濟(jì)效率一味追逐社會效率，即使社會效率獲得成就，這種效率價值不得不讓人懷疑；相反，如果無視社會效率一味追求經(jīng)濟(jì)效率，即使取得經(jīng)濟(jì)上的巨大成功，卻是以犧牲社會效率為代價的，從整體上而言，效率價值也會被大打折扣。所以，正確的態(tài)度應(yīng)該是：在經(jīng)濟(jì)效率和社會效率各自的成本與收益關(guān)系中找到一個均衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)價值的極大化。

當(dāng)農(nóng)民工發(fā)生糾紛后，由于農(nóng)民工群體及其勞動爭議的特殊性，解決爭議的過程就是付出相關(guān)成本的過程，這當(dāng)中既有經(jīng)濟(jì)成本，也有社會成本。如果農(nóng)民工遭遇糾紛后政府不為農(nóng)民工購買法律服務(wù)提供法律援助，對政府而言，它沒有消耗任何經(jīng)濟(jì)成本，但它卻失去了農(nóng)民工以及周圍群體對政府的信任，如果這個范圍再擴(kuò)大，會導(dǎo)致整個社會對政府失去信任。而政府如果要挽回每個社會成員對政府的信任，則需要更多更長的時間，社會成本增大了，同時需要花費(fèi)更多的金錢，經(jīng)濟(jì)成本顯然也增多了，遠(yuǎn)比當(dāng)初的購買法律服務(wù)的費(fèi)用要高得多。因此，由政府承擔(dān)農(nóng)民工的法律援助責(zé)任，為農(nóng)民工的法律服務(wù)提供經(jīng)費(fèi)支持，不僅能獲得農(nóng)民工乃至全社會成員對國家和政府的信任，還能為解決社會矛盾和糾紛降低成本，實(shí)現(xiàn)社會資源的效率極大化。

三、政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助責(zé)任的法律依據(jù)

（一）憲法依據(jù)

在我國，憲法是母法，是國家的根本大法，具有最高的法律效力。我國《憲法》在序言中明確規(guī)定，憲法“是國家的根本法，具有最高的法律效力。一切國家機(jī)關(guān)……都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。同時第2條規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。第5條規(guī)定，“一切國家機(jī)關(guān)……都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”?？梢姡瑧椃ú粌H是政府權(quán)力來源的合法依據(jù)，也是其行為的最高準(zhǔn)則。

我國《憲法》第33條對公民平等權(quán)和人權(quán)做了規(guī)定，“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。國家尊重和保障人權(quán)”。而該條文是放在第二章公民的基本權(quán)利和義務(wù)下的，因此，平等不僅是一項原則，也是公民的一項基本權(quán)利。作為一項基本的權(quán)利，公民是平等權(quán)的權(quán)利主體，政府則是保障公民平等權(quán)實(shí)現(xiàn)的義務(wù)主體。同時，只要屬于人權(quán)的范疇，國家和政府不僅要給予充分的尊重，還要設(shè)置相關(guān)的具體制度和運(yùn)行機(jī)制來保障公民實(shí)現(xiàn)人權(quán)。另外，《憲法》第125條賦予被告人辯護(hù)權(quán)?？梢?，辯護(hù)權(quán)也是公民的一項權(quán)利。農(nóng)民工因?yàn)榉芍R匱乏，又因經(jīng)濟(jì)能力有限得不到法律專業(yè)人士的幫助而導(dǎo)致自身的權(quán)益無法得到維護(hù)時，農(nóng)民工的平等權(quán)、人權(quán)、辯護(hù)權(quán)就無法實(shí)現(xiàn)，政府的行為就與憲法相抵觸，存在違憲的嫌疑。因此，這些憲法規(guī)定實(shí)際上成為了政府對農(nóng)民工承擔(dān)法律援助責(zé)任的依據(jù)，而且是最高的法律依據(jù)。

（二）法律、法規(guī)依據(jù)

這里的法律僅作狹義理解，專指全國人民代表大會以及全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的法律。而法規(guī)包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)。

《刑事訴訟法》是全國人民代表大會制定的規(guī)范性法律文件，屬于法律的性質(zhì)。其第34條規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒有委托辯護(hù)人的，本人及其近親屬可以向法律援助機(jī)構(gòu)提出申請。對符合法律援助條件的，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指派律師為其提供辯護(hù)。犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑、死刑，沒有委托辯護(hù)人的，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)。”這是政府承擔(dān)刑事辯護(hù)法律援助責(zé)任的法律依據(jù)，包括申請辯護(hù)和指定辯護(hù)兩種。該條雖未明確規(guī)定農(nóng)民工可享有刑事辯護(hù)法律援助的權(quán)利，但將經(jīng)濟(jì)困難作為申請刑事辯護(hù)法律援助的一個基本條件，農(nóng)民工正是經(jīng)濟(jì)上的弱者，政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)為其提供辯護(hù)。而對于可能被判處無期徒刑、死刑的農(nóng)民工，屬于指定辯護(hù)的范圍，政府應(yīng)該承擔(dān)這方面的責(zé)任。

《法律援助條例》由國務(wù)院于2003年7月制定，是我國第一部有關(guān)法律援助的行政法規(guī)。其第3條規(guī)定：“法律援助是政府的責(zé)任，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展?！泵鞔_規(guī)定法律援助為政府責(zé)任，責(zé)任主體是縣級以上各級人民政府，不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而責(zé)任形式主要是提供財政支持。另外，其第10條對因經(jīng)濟(jì)困難可以申請法律援助的事項采用列舉的方式進(jìn)行規(guī)定，“(二)請求給予社會保險待遇；……(五)請求支付勞動報酬的”，將勞動報酬糾紛與社會保險待遇糾紛納入法律援助范圍，而這兩大類糾紛實(shí)際上是以農(nóng)民工為主要援助對象的。再結(jié)合第3條的規(guī)定，很顯然，政府負(fù)有為農(nóng)民工承擔(dān)法律援助的責(zé)任。

各省市的《法律援助條例》是政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助的地方性法規(guī)依據(jù)。全國很多地方的省級人民代表大會或人民代表大會常務(wù)委員會、市級人民代表大會或人民代表大會常務(wù)委員會以地方性法規(guī)的形式制定了各自的《法律援助條例》，用于指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的法律援助活動。目前，所有省級單位都有自己的《法律援助條例》。許多市級單位也有自己的《法律援助條例》，如廣州、深圳、杭州、成都、福州、大連、太原等。這些地方性的《法律援助條例》都不同程度地為農(nóng)民工法律援助提供了法律依據(jù)。

（三）法規(guī)以下的規(guī)范性文件依據(jù)

許多地方的省市人民政府在自己的《法律援助條例》基礎(chǔ)上以地方性規(guī)章的形式制定相關(guān)《實(shí)施細(xì)則》《實(shí)施辦法》，對各級政府具體實(shí)施法律援助給予了更為細(xì)致而明確的規(guī)定。

1996年6月司法部下發(fā)《關(guān)于迅速成立法律援助機(jī)構(gòu)開展法律援助工作的通知》，要求各地成立法律援助機(jī)構(gòu)，但未對法律援助做更深層次的說明。1997年4月，最高人民法院和司法部共同下發(fā)的《關(guān)于刑事法律援助工作的聯(lián)合通知》對法律援助的刑事方面規(guī)定較為詳細(xì)。而關(guān)于法律援助最為明確和全面的全國規(guī)范性文件，應(yīng)屬1997年5月《司法部關(guān)于開展法律援助工作的通知》，該通知對法律援助的意義、定義、對象、范圍和形式等做出了全面的規(guī)定。1999年最高人民法院司法部發(fā)布《關(guān)于民事法律援助工作若干問題的聯(lián)合通知》，首次對與農(nóng)民工權(quán)益密切相關(guān)的勞動報酬、工傷等事項做出“可到有管轄權(quán)的人民法院所在地的法律援助機(jī)構(gòu)申請法律援助”的規(guī)定。

2009年12月財政部和司法部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)中央專項彩票公益金法律援助項目實(shí)施與管理暫行辦法的通知》，該通知明確規(guī)定農(nóng)民工、殘疾人、老年人、婦女和未成年人是實(shí)施中央專項彩票公益金法律援助項目的對象。第10條規(guī)定，地(市)和縣(市、區(qū))法律援助機(jī)構(gòu)是主要項目實(shí)施單位。這些規(guī)定也是政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助責(zé)任的依據(jù)。

四、政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助責(zé)任的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

（一）農(nóng)民工人數(shù)眾多，易生群體性事件，威脅社會和諧穩(wěn)定

一方面，農(nóng)民工數(shù)量十分龐大且每年都在繼續(xù)增加。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告顯示，2013年農(nóng)民工總量繼續(xù)增加，全國農(nóng)民工總量為2.689 4億人。[8]加上與他們息息相關(guān)的家人，保守估計，這部分弱勢群體可能涉及六億多人，接近我國一半人口的利益。如此龐大的一個群體，如果其受侵害的權(quán)益因得不到法律專業(yè)人士的幫助而無法實(shí)現(xiàn)，那么我們公平正義、民主法治的和諧社會又如何實(shí)現(xiàn)呢？另一方面，近年來農(nóng)民工權(quán)益無法實(shí)現(xiàn)導(dǎo)致極端、過激行為甚至群體性事件不斷，如果他們能及時得到法律專業(yè)人士的幫助，合法權(quán)益及時得以維護(hù)，事情也就能夠得到很好的控制，許多悲劇也就不會發(fā)生。

（二）農(nóng)民工流動性大，單靠自己維權(quán)成本太高

由于農(nóng)民工無法長期在某一個城市或單位工作，流動性非常大，一旦發(fā)生爭議必然要重新找工作，甚至換城市找工作，這就會與勞動爭議的管轄規(guī)則、解決時限發(fā)生沖突。一方面，勞動爭議一般由用人單位所在地的仲裁委或法院管轄，而對于已經(jīng)更換城市的農(nóng)民工來說，回去仲裁或起訴、應(yīng)訴的成本都顯得太高。另一方面，從勞動爭議的解決時限來看，勞動仲裁裁決的最長期限雖只有60天，但對于經(jīng)濟(jì)上處于弱勢的農(nóng)民工而言無法承受這個期間的各種風(fēng)險，如果算上仲裁時效中斷的期間，遠(yuǎn)比這60天多得多，這就更進(jìn)一步加重了農(nóng)民工的負(fù)擔(dān)。而司法訴訟的解決時限就更長，一審審限最長6個月，二審審限最長3個月，加上再審和執(zhí)行的時間，一個爭議可能需要長達(dá)數(shù)月甚至數(shù)年的時間。如果政府為農(nóng)民工提供免費(fèi)的法律幫助，農(nóng)民工簽署授權(quán)委托書后，就可以安心的將爭議事項交由法律專業(yè)人士來完成，而不必?fù)?dān)心因仲裁或訴訟而承擔(dān)的各種風(fēng)險。

（三）農(nóng)民工各方面素質(zhì)偏低與法律的理性之間存在沖突

由于勞動爭議處理程序復(fù)雜、期限較長，且農(nóng)民工有些方面素質(zhì)不足，特別是法律知識貧乏，一旦遭遇勞動糾紛，他們往往不能理性地面對仲裁和訴訟，極易激起這些弱勢群體的心理認(rèn)同，從而引發(fā)群體性事件。另外，法律在追求實(shí)體公正的同時，也追求程序公正，當(dāng)農(nóng)民工提出的訴求不能得到滿足或提出的訴求不合理甚至不合法時，就需要有人對他們進(jìn)行耐心地勸說，引導(dǎo)他們對法律問題形成正確的認(rèn)識，否則極有可能激發(fā)他們與國家政府之間的矛盾。不管是前一種情況還是后一種情況，都需要法律專業(yè)人士對農(nóng)民工進(jìn)行引導(dǎo)和勸說。

法律援助制度是國家為弱勢群體提供的旨在保證社會公平、正義的一項重要制度。農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會地位上處于劣勢，且數(shù)量眾多，政府承擔(dān)農(nóng)民工法律援助責(zé)任，不僅是道義和現(xiàn)實(shí)的需要，也是政府依法行政，構(gòu)建社會主義法治政府的要求。

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［8］國家統(tǒng)計局.2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告［EB/OL］.（2014－05－12）［2014－10－20］.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512＿551585.html.

（責(zé)任編輯：林泓）

The Basis of the Government's Responsibility for Offering Legal Aid to Migrant Workers

LIU Chun-ming
(College of Tourism, Sanming University, Sanming 365004, China)

Abstract:Legal aid is a free legal service system to the poor. Because of the disadvantages at economic and political status, migrant workers have been generally considered vulnerable groups in our society. To obtain the legal aid is a kind of due right of migrant workers, and to provide legal aid for migrant workers has become an important responsibility of the government. Social contract theory, the principle of human rights protection, substantive equality theory, procedural justice theory and efficiency value theory are the legislative principle of the government's responsibility for offering legal aid to migrant workers. Meantime, the constitution, laws, regulations and other regulatory documents and migrant workers' characteristics provide legislative authority and reality basis for the government to bear responsibility.

Key words:migrant workers; legal aid; government responsibility

作者簡介：劉春明，女，湖北黃石人，講師。主要研究方向：行政法。

收稿日期：2015-01-05

doi：10.14098/j.cn35－1288/z.2015.01.008

文章編號：1673-4343（2015）01-0040-06

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

中圖分類號：D926.5