(中共上海市委黨校,上海 200233)

1945年黃炎培訪問延安,提出了著名的歷史周期律(也即腐敗周期律)命題。毛澤東對此回應(yīng)道:我們已經(jīng)找到了新路,我們能跳出這周期律。這條新路,就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé),才不會人亡政息[1]149。應(yīng)當(dāng)說,毛澤東的這個答案,不僅凝聚了中共最高領(lǐng)導(dǎo)人的深邃思索,也代表了當(dāng)時中國和世界的先進(jìn)思想。以民主制度來反腐敗,是人類政治理論和實踐的一個重要公理和常識。

但近年來,這一常識受到了越來越多的質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。常常被舉例的一個典型是印度,這個老牌的民主國家長期受到腐敗的困擾。至于過去30年來新興的民主國家,如菲律賓、印度尼西亞等,其腐敗治理的績效也不如人意。在我國,臺灣地區(qū)前領(lǐng)導(dǎo)人陳水扁鋃鐺入獄也被作為民主無助于反腐敗的證據(jù)之一。至于中國的近鄰韓國,1987年民主化后連續(xù)5個總統(tǒng)皆因腐敗而被追究,成了不少人津津樂道的反例。

由此產(chǎn)生的問題是:民主對于腐敗治理真的無效嗎?究竟什么制度最有利于反腐敗?本文旨在對此作一初步的探討。

1　民主制度是否有利于腐敗治理

說一種制度有利于反腐敗,并不能保證不出現(xiàn)任何反例。就像說一種藥能治某種病,并不能保證任何一個病人吃了這種藥都能康復(fù)。需要觀察的,是一般的情況如何。目前世界上最廉潔的國家,如北歐諸國、西歐多國、加拿大、新西蘭、澳大利亞等,都是民主國家(唯一的例外是新加坡,但新加坡被有的學(xué)者歸類為“不自由主義的民主政體”[2])；而那些最腐敗的國家,如索馬里、蘇丹、南蘇丹、阿富汗、利比亞等,基本上都不是民主國家,至少是沒有成熟的民主制度。這是不爭的事實。僅這一點就足以說明,民主制度對于反腐敗是最有效的。

至于一些新興民主化國家腐敗治理績效不佳,需要提出的問題是,在以前專制制度下這些國家是否更廉潔呢?如馬科斯統(tǒng)治時期的菲律賓、蘇哈托統(tǒng)治時期的印度尼西亞,是否比現(xiàn)在更廉潔?應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到,腐敗是人類面臨的沉疴頑疾,對于一些國家來說猶如癌癥,民主制度這劑藥方或許一時沒有回天之力,但專制制度更不能解決問題。相比之下,不斷完善的民主制度至少可以使問題得以緩解。而且,民主治理腐敗有一個過程,不能期望一夜間就妙手回春。拿韓國來說,全斗煥、盧泰愚、金泳三、金大中、盧武鉉幾任總統(tǒng)都因腐敗而被追究,但其腐敗的程度是遞減的,韓國在逐步走向廉潔。更值得注意的是,這些總統(tǒng)在任或卸任后畢竟因牽涉腐敗丑聞而被追究,而在非民主體制下,排除政變等因素,能夠期望最高領(lǐng)導(dǎo)人由于腐敗而被查處嗎?

當(dāng)然,從純粹學(xué)術(shù)觀點看,民主與腐敗治理之間的關(guān)系,的確不能簡單而論,并非單純的線性關(guān)系。就國際學(xué)術(shù)界而言,大體來說,20世紀(jì)的研究一般都假定并證明民主與腐敗治理之間存在著一種線性關(guān)系,即民主制度與反腐敗完全正相關(guān)。隨著第三波新興民主化國家的增多,民主化與反腐敗之間的關(guān)系呈現(xiàn)出更為錯綜復(fù)雜的圖景。有鑒于此,自21世紀(jì)開始,相關(guān)研究分別關(guān)注民主水平、民主質(zhì)量等因素對腐敗治理的影響,有關(guān)研究揭示了民主化和腐敗之間的非線性關(guān)系。

在國際上有關(guān)民主制度與腐敗治理關(guān)系的研究中,多數(shù)學(xué)者認(rèn)為民主化和腐敗之間關(guān)系呈現(xiàn)出“倒U型”曲線——在民主化初期腐敗通常更趨嚴(yán)重,但隨著民主制度趨于鞏固和成熟,腐敗就會逐步減少。例如C·蒙蒂諾拉和R·杰克曼的研究結(jié)論是,政治競爭對于腐敗程度有重要的影響,但這種影響是非線性的,存在一個拐點。在不充分的政治競爭下,一些民主國家的腐敗情況要比在非民主制度下更嚴(yán)重,而當(dāng)政治競爭超過一定的限度,民主制度與腐敗程度才成反比。這一限度就是“拐點”,在達(dá)到拐點之前競爭反而使腐敗有增無減。當(dāng)然,這不排除可能是由于政治競爭使得更多的腐敗被揭露,人們獲知更多的腐敗信息,因而感覺腐敗增多了,但不意味著實際上腐敗的增長[3]。

之所以民主化早期腐敗可能增多,原因之一或在于民主轉(zhuǎn)型和威權(quán)崩潰通常會導(dǎo)致權(quán)力和資源的分散化,原先可能只有一個權(quán)力中心或個別家族具有腐敗的機(jī)會,而權(quán)力和資源的分散化則讓更多人具有了腐敗的潛能,使“致腐點”也分散化了。另外,民主化一般都伴隨著經(jīng)濟(jì)自由化和市場化,產(chǎn)生了更多的財富源泉,給權(quán)力尋租、權(quán)錢交易創(chuàng)造了更多的機(jī)會。塞繆爾·亨廷頓曾觀察到,18世紀(jì)和20世紀(jì),美國的政治生活不像19世紀(jì)那樣腐?。欢恼胃瘮≡?8世紀(jì)至19世紀(jì)前葉最為猖獗。英國和美國政治腐敗的高峰期,與工業(yè)革命的沖擊、新的財富和權(quán)力源泉的形成以及新興階級的出現(xiàn)是同時發(fā)生的。正如亨廷頓所分析的,具有新資源的新集團(tuán)的興起,以及他們在政治領(lǐng)域中力圖產(chǎn)生影響的嘗試,造成了腐敗的產(chǎn)生[4]59-60。不過,隨著民主制度的鞏固和成熟,這些問題都會得到遏制,正像英國和美國經(jīng)歷了18世紀(jì)和19世紀(jì)的腐敗高峰后,腐敗程度大大降低,其中民主制度功不可沒。

除了上述“倒U型”曲線,還有學(xué)者提出了其他類似的觀點。美國學(xué)者宋洪恩發(fā)現(xiàn)民主水平與腐敗程度之間存在的是S型關(guān)系。首先,在最不民主國家的民主化初期,民主化更多意味著政府透明度和回應(yīng)性的增強(qiáng),而不是政治競爭的加劇。在自上而下的控制依然有效的情況下,政府透明度和回應(yīng)性的增強(qiáng)會有利于抑制腐敗。其次,在民主化中期,過去那種自上而下的控制不復(fù)存在,但公民訴諸參與對政治精英自下而上的控制以及當(dāng)選精英對官僚自上而下的控制尚不健全,還沒有形成有效約束權(quán)力和治理腐敗的機(jī)制,因此會使腐敗有所增多。最后,隨著民主制度走向成熟,政治競爭和政治參與途徑日臻完善,進(jìn)而腐敗會逐步減少[5]。H·巴克和A·海德紐斯則發(fā)現(xiàn)民主和反腐敗之間存在著一種J型曲線關(guān)系:當(dāng)民主水平低時,民主對國家能力的影響是消極的,不利于腐敗治理；當(dāng)民主水平中等時,民主對國家能力沒有影響；當(dāng)民主水平高時,民主對國家能力的影響是積極的,有利于腐敗治理[6]。

無論是倒U型、S型還是J型曲線的結(jié)論,都證明民主制度最終是有利于腐敗治理的。迄今沒有任何一個權(quán)威研究證明從長期來看民主制度不利于反腐敗甚至導(dǎo)致更嚴(yán)重的腐敗。那種認(rèn)為民主無助于反腐敗的看法,可謂一葉障目不見泰山。

2　民主制度為何有利于腐敗治理

目前國內(nèi)對于民主能夠治理腐敗的質(zhì)疑,除了片面地拿出一些后發(fā)或新興民主化國家的反例,在理論上的主要論證是把民主與法治割裂開來,認(rèn)為法治有利于反腐敗,而民主與反腐敗沒有關(guān)系,甚至導(dǎo)致更嚴(yán)重的腐敗。

這里的問題是如何界定民主。民主是當(dāng)今時代人們使用很頻繁的政治學(xué)術(shù)語,但也是被濫用得最厲害的概念之一。雖然民主理論形形色色,但當(dāng)今在世界上占主導(dǎo)地位的民主政治,是自由主義民主(liberal democracy,也譯作“自由民主”或“自由民主制”)或代議制民主,倡導(dǎo)由選舉產(chǎn)生的官員在嚴(yán)格界定的地域內(nèi)行使權(quán)力以代表公民的利益或主張并堅持法治[7]。雖然民主與法治通常被相提并論為兩個并列的概念,雖然西方法治的歷史要遠(yuǎn)遠(yuǎn)長于民主的歷史,雖然現(xiàn)實中的確存在“有民主無法治”(如古希臘)或“有法治無民主”(如16至17世紀(jì)的英國)的現(xiàn)象,但是,在現(xiàn)代民主誕生之后以及在現(xiàn)代民主理論之中,民主與法治已經(jīng)融為一體,其成果即自由主義民主。一方面,自由主義民主體現(xiàn)了民主精神,因為它堅持了人民主權(quán)的原則,人民通過選舉把自己的權(quán)力委托給政府,人民依然享有主權(quán),政府則擁有治權(quán),政府獲得權(quán)力必須得到人民的同意并代表人民的意志；另一方面,自由主義民主體現(xiàn)了法治精神,因為其核心目的是捍衛(wèi)公民的自由權(quán)利,堅守傳統(tǒng)自由主義的個人主義與法治,因此特別注意防范政府權(quán)力的濫用。從這個意義上講,自由主義民主本質(zhì)上是民主與法治的復(fù)合體。就規(guī)范意義上的現(xiàn)代民主政治而言,不存在離開法治的民主,民主本身就包含著法治。

自由主義民主或立憲民主制對制約政府權(quán)力的主張,對于反腐敗具有關(guān)鍵的意義。因為腐敗產(chǎn)生的癥結(jié)是公共權(quán)力不受制約,導(dǎo)致掌權(quán)者濫用權(quán)力,當(dāng)權(quán)力濫用發(fā)展為權(quán)錢交易、設(shè)租尋租、以權(quán)謀私時,就成為政治腐敗。因此,要治理腐敗,首先是要限制政府的權(quán)力,實現(xiàn)以權(quán)力制約權(quán)力,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。很多人認(rèn)為這是法治的要求,實際上這也正是現(xiàn)代民主政治的要義。自由主義民主的中心思想之一就在于實現(xiàn)對公權(quán)的制約,因而成為最有利于反腐敗的制度安排。

由此觀之,一些第三波新興民主化國家之所以反腐敗不利,不是因為其民主化了,而恰恰是因為沒有完成民主化的任務(wù),因為這些國家雖然開啟了民主化,但還遠(yuǎn)沒有形成自由主義民主,相反是出現(xiàn)了美國政治學(xué)者F·扎卡利亞所說的“不自由主義的民主”(illiberal democracy)。扎卡利亞指出,環(huán)視世界,可以看到為數(shù)不少的經(jīng)過民主選舉上臺的政權(quán)忽視憲法對其權(quán)力的限制,大肆踐踏本國公民的基本權(quán)利和自由[8]。這種“不自由主義的民主”,缺乏對政府權(quán)力的制約,更談不上是立憲民主,自然與反腐敗就無緣了。這種“不自由主義的民主”,并不是真正意義上的民主,被國際學(xué)術(shù)界稱為“偽民主”(pseudo democracy)。所謂民主使腐敗增多,實際上指的是這種偽民主。

進(jìn)一步說,對于作為當(dāng)代主流民主模式的自由主義民主而言,除了自由主義坐標(biāo)上的法治、立憲主義、權(quán)力制約等有利于反腐敗,其民主(人民主權(quán))坐標(biāo)上的選舉競爭,是否有助于反腐敗呢?國內(nèi)有一種相當(dāng)流行的觀點,認(rèn)為選舉競爭不僅不會遏制腐敗,反而會增加腐敗的機(jī)會,因為競選結(jié)構(gòu)就是腐敗的溫床,實質(zhì)是政客賄賂選民。這種觀點不是沒有看到事實,而是沒有看到全部的事實。國際上相關(guān)的嚴(yán)謹(jǐn)研究,呈現(xiàn)出更為全面的景象。誠如有學(xué)者所說的,民主化必然意味著真正的選舉制度的出現(xiàn)和發(fā)展,促進(jìn)了權(quán)力的開放性。開放的權(quán)力意味著權(quán)力和資源的再分配,個體層面對權(quán)力的追求會誘發(fā)新的腐敗動機(jī),例如政治精英可能會在當(dāng)選后以權(quán)謀私以償付之前競選的成本；整體層面金錢與政治難以避免地結(jié)合在一起。如果這些動機(jī)和情形得不到有效抑制,無法實現(xiàn)權(quán)力制衡,那么腐敗就會增加[5]。

但這只是事物的一方面。另一方面,隨著民主制度的完善,選舉會更加真實,當(dāng)選的領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力更加穩(wěn)固,民主對腐敗治理則會產(chǎn)生積極的作用,政治腐敗會不斷減少。究其原因,是因為在選舉競爭的壓力之下,執(zhí)政者為再次贏得選舉,不得不約束自己的腐敗行為以保有權(quán)力,同時在野的政治精英為獲得權(quán)力會嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)政者,揭露其腐敗行為。這種朝野內(nèi)外的權(quán)力爭奪,使得政治生活更加透明,抑制執(zhí)政者腐敗的動機(jī)。而且,在政治競爭常態(tài)化的情況下,執(zhí)政者很難確保其某些帶有傾向性的政策會延續(xù)下去,這也降低了執(zhí)政者訴諸傾向性政策涉足腐敗的可能性[3]。這里的邏輯是,選舉競爭必然導(dǎo)致選舉人對被選舉人的監(jiān)督,以及選舉人之間的相互掣肘,由此形成權(quán)力制衡的局面,從而減少腐敗的機(jī)會。這可以說與自由主義的立憲政治殊途同歸。普通民眾則在政治精英鷸蚌相爭的制度構(gòu)架下,坐收漁翁之利。

質(zhì)言之,民主制度有利于反腐敗的根本原因是在于實現(xiàn)了權(quán)力制約,這正是自由主義民主的精髓?！皺?quán)力趨于腐敗,絕對的權(quán)力趨于絕對的腐敗”,這已經(jīng)成為顛撲不破的真理。無論是選舉競爭,還是分權(quán)制衡、立憲主義和法治,歸根結(jié)底是為了約束公共權(quán)力,這是遏制腐敗的治本之道。

3　非民主體制為何不能夠有效遏制腐敗

那么,在民主制度之外,是否有其他制度更能有效遏制腐敗呢?民主之外的政治制度,或者說人類社會出現(xiàn)的非民主體制,古今中外形形色色,但歸納起來,主要有傳統(tǒng)的專制制度和現(xiàn)代的全能制度。傳統(tǒng)的專制制度,中國歷史上就是典型,這種制度是否有利于遏制腐敗是不言而喻的,否則就不會有一個個專制王朝覆滅,也不會有黃炎培與毛澤東的“窯洞對”與“周期律”的話題。傳統(tǒng)專制制度的致命缺陷在于人治而非法治,因而無法從根本上實現(xiàn)對權(quán)力的制約,而是訴諸一套“忠君”思想來維護(hù)王朝統(tǒng)治。中國歷史上一貫注重的從思想意識領(lǐng)域遏制權(quán)力的變異,如儒家倡導(dǎo)的修齊治平的“內(nèi)圣外王”之道,專制王朝也企圖依靠“君君臣臣”的道統(tǒng)來培養(yǎng)對皇帝效忠的“清官”。但事實證明,這種辦法雖然也能從一定程度上約束官員的行為,卻無法防止權(quán)力濫用和腐敗的大量滋生[10]。在這套封建倫理觀念失效時,專制王朝往往采取嚴(yán)刑酷法來對付貪腐,即所謂的“亂世用重典”。明太祖朱元璋肅貪不可謂不嚴(yán)厲,凡貪污銀兩達(dá)六十兩的,就剝皮楦草,梟首示眾。但朱元璋自己也很無奈地感嘆:我欲除貪贓官吏,奈何朝殺而暮犯！從某種意義上說,在中國封建王朝,腐敗并不是一種病態(tài),而是一種常態(tài)。這種制度根本不可能有效遏制腐敗。

那么,20世紀(jì)新出現(xiàn)的全能體制是否更能保持清廉呢?回答這個問題更為困難一些,因為存在巨大爭議,有人認(rèn)為一些全能體制比民主體制更清廉,而有人則認(rèn)為全能體制本身就是腐敗的制度。這里不打算對此進(jìn)行深入研究,姑且提出三點觀察:第一,全能體制即使能夠在較大程度上杜絕貪污受賄的發(fā)生,掌權(quán)者比較清廉,但這是建立在洗腦、政治恐怖和扼殺市場活力的基礎(chǔ)上,不能同時保障自由與廉政,其代價極其高昂,不值得仿效。第二,全能體制或可比較有效地防止賄賂和貪污,但不能消除特權(quán)和裙帶關(guān)系,而且從一定意義上說,這種體制就是建立在特權(quán)和裙帶關(guān)系之上的,這實際上也是一種政治腐敗。第三,全能體制最大的缺陷是不能制約最高領(lǐng)導(dǎo)人濫用權(quán)力,前蘇聯(lián)就是一個顯例。正如鄧小平所指出的:“斯大林嚴(yán)重破壞社會主義法制,毛澤東同志就說過,這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生?！盵11]333全能體制保持清廉在很大程度上是依靠主要領(lǐng)導(dǎo)人以身作則及其對親屬和下屬的嚴(yán)格要求,如果領(lǐng)導(dǎo)人自身腐化了,腐敗必然會大行其道。而且,全能體制一旦終結(jié),往往會有明顯的腐敗反彈現(xiàn)象,這說明其反腐敗的機(jī)理是非制度化的,難以持久。總的來看,全能體制并不是反腐敗的靈丹妙藥,甚至是一個得不償失的體制,它所帶來的弊端往往比貪污賄賂更可怕。

當(dāng)然,在非民主體制中也有個別特例,對于反腐肅貪還是有一定效果的。如香港地區(qū)被稱作“自由主義獨裁”(liberal autocracy)體制。如果把新加坡也視為一種非民主體制,也是一個特例。但這是僅有的特例,而且新加坡和香港都曾經(jīng)是英國的殖民地,有著特殊的制度背景因素,不能作為一般的證據(jù)說明非民主體制更有利于反腐敗。

一言以蔽之,除了個別特例,各種非民主體制之所以難以從根本上應(yīng)對腐敗問題,關(guān)鍵是因為不能達(dá)成對權(quán)力的制約,而只有民主制度才能夠?qū)崿F(xiàn)這一點。著名民主理論家喬萬尼·薩托利從與獨裁相對的意義上對民主作了如下定義:“民主是這樣一種制度,其中誰也不能選擇自己進(jìn)行統(tǒng)治,誰也不能授權(quán)自己進(jìn)行統(tǒng)治,因此,誰也不能自我僭越無條件的和不受限制的權(quán)力。”[12]229這正是民主制度優(yōu)于其他各種制度之處。

4　有利于腐敗治理的制度設(shè)計是什么

通過上述分析不難看出,時下國內(nèi)所謂的民主導(dǎo)致腐敗論、民主不利于反腐論等論調(diào),是片面的、短視的,也是違背常識的。目前亟待在這個問題上正本清源,消除各種似是而非的模糊認(rèn)識。

之所以存在形形色色的認(rèn)識誤區(qū),其中一個原因是不少人只是抽象地看待民主,沒有把民主理解為旨在約束公權(quán)的一系列具體制度安排。民主是反腐敗最有效的途徑,但不能抽象地談?wù)撁裰?而應(yīng)具體探討現(xiàn)代民主政治的一系列制度設(shè)計和制度安排,其宗旨是實現(xiàn)對權(quán)力的控制,即把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。民主政治說到底就是要解決如何科學(xué)地配置權(quán)力、如何防范濫用權(quán)力、如何以權(quán)力制約權(quán)力的問題。從消極的意義上說,這是防止權(quán)力腐敗的問題；而從積極的意義上說,這是整個政治體制必須面對的根本問題,也是民主和法治的制度基礎(chǔ)。民主法治也好,權(quán)力制約也好,反腐倡廉也好,本質(zhì)上是一回事,即如何把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子[13]。

那么,民主制度應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計、權(quán)力應(yīng)當(dāng)如何配置呢?這當(dāng)然包括諸多內(nèi)容,但從宏觀上說,正如現(xiàn)代政治科學(xué)早已證明的那樣:第一,在權(quán)力的縱向配置上,實現(xiàn)治者與被治者的制衡,這意味著掌權(quán)者應(yīng)是民選的、對人民負(fù)責(zé)的,應(yīng)建立人民同意的政府。正如著名政治學(xué)家卡爾·弗里德里克所言,“如果說權(quán)力趨于腐敗是一條普遍法則的話,腐敗的程度是與權(quán)力的同意程度成反比的,這同樣是一條普遍法則”[14]128。第二,在權(quán)力的橫向配置上,實現(xiàn)不同權(quán)力主體的制衡,通過公民委托代理的立法機(jī)構(gòu)和被賦予獨立職能的司法機(jī)構(gòu)來監(jiān)督政府官員的行為,使立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)之間既相互統(tǒng)一,又具有一定的張力,其中所體現(xiàn)的原則就是孟德斯鳩在《論法的精神》中早就闡明的,“要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力”[15]154。第三,是在一個新的維度上實現(xiàn)社會權(quán)力對于政治權(quán)力的制衡,特別是通過大眾傳媒和公共輿論來制約公權(quán)和表達(dá)人民的呼聲,實施新聞監(jiān)督。以上制度設(shè)計構(gòu)成了一個三維權(quán)力向度。這種權(quán)力配置的結(jié)構(gòu),不僅是反腐敗的必需,也是構(gòu)建良好政治制度的必然。

就中國而論,在當(dāng)前深入開展反腐敗斗爭的背景下,特別需要研究如何通過社會主義民主政治制度的進(jìn)一步完善來進(jìn)行腐敗治理。除了基本的民主制度框架,國際上有一系列有利于腐敗治理的思想理論和體制機(jī)制是可資借鑒的。就此而言,可以對以下問題進(jìn)行更為深入的、系統(tǒng)的研究:如何建立橫向的(政府部門之間)和縱向的(公民對政府)責(zé)任體系?如何建立防止利益沖突的制度體系?如何建立信息公開(特別是官員收入和財產(chǎn)公開)的制度體系?如何建立有效的預(yù)算民主制度和外部審計制度體系?如何建立良好的媒體監(jiān)督的制度體系?如何建立一個權(quán)力整合并獨立運行的反腐敗機(jī)構(gòu)(類似香港的廉政公署)?等等?？傊?就是要解決如何把權(quán)力關(guān)進(jìn)什么樣的制度的籠子里的問題。這是正在深入進(jìn)行反腐敗斗爭的中國共產(chǎn)黨和中國政府必須完成的、輸不起的一項艱巨任務(wù)。

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