夏劍霞
風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的民眾參與和法律需求
夏劍霞
“十二五”期間,上海市民政局面對(duì)防災(zāi)減災(zāi)工作面臨的新形勢(shì)、新挑戰(zhàn),按照建設(shè)現(xiàn)代民政的新要求,進(jìn)一步轉(zhuǎn)化思路,調(diào)整重點(diǎn),在社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)方面,尤其是在社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)域,進(jìn)行了一系列的理論研究和實(shí)踐探索。
風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是災(zāi)害管理工作的起點(diǎn),是防災(zāi)減災(zāi)重要的基礎(chǔ)性工作,是實(shí)現(xiàn)災(zāi)害管理“關(guān)口前移”的重要手段。上海是一個(gè)特大型城市,自然災(zāi)害雖然不多,但隨著全球氣候變化、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程加快,城市減災(zāi)工作更加迫切和日益繁重。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是在災(zāi)前摸清社區(qū)存在的可能轉(zhuǎn)化為災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)隱患,早規(guī)避、早預(yù)防、早準(zhǔn)備,以最大限度地減輕災(zāi)害損失,提高防災(zāi)減災(zāi)工作的實(shí)效。
2009年,上海市民政局與復(fù)旦大學(xué)城市公共安全研究中心共同成立專(zhuān)項(xiàng)課題組,著手研究推動(dòng)本市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。調(diào)研發(fā)現(xiàn),在社區(qū)層面開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作不僅能有效整合社會(huì)資源,而且有利于實(shí)現(xiàn)民眾的廣泛參與。課題組最后決定以社區(qū)為單位,以綜合風(fēng)險(xiǎn)為對(duì)象,以承災(zāi)體脆弱性評(píng)估和致災(zāi)因子致險(xiǎn)程度評(píng)估為內(nèi)容,探索建立上海市社區(qū)綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型。上海市社區(qū)綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型主要由兩部分組成,即承災(zāi)體脆弱性評(píng)估和致災(zāi)因子致險(xiǎn)程度評(píng)估。其中承災(zāi)體脆弱性主要從承載體的物理暴露性、應(yīng)對(duì)外部打擊的固有敏感性以及與承災(zāi)體相伴而生的人類(lèi)抗(防)風(fēng)險(xiǎn)的能力等方面考慮,對(duì)社區(qū)的物理脆弱性、社會(huì)脆弱性和環(huán)境脆弱性三方面進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。災(zāi)害致險(xiǎn)程度的綜合評(píng)估主要從強(qiáng)度和概率兩個(gè)尺度,對(duì)四大類(lèi)(自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、公共安全事件)共14項(xiàng)致災(zāi)因子(農(nóng)村16項(xiàng))的致險(xiǎn)程度進(jìn)行評(píng)估。以此為基礎(chǔ),模型建立一個(gè)四級(jí)指標(biāo)體系,通過(guò)專(zhuān)家咨詢(xún)的層次分析法,對(duì)每一級(jí)中的每一個(gè)指標(biāo)都賦予權(quán)重,通過(guò)加權(quán)平均的方法獲得該社區(qū)的綜合風(fēng)險(xiǎn)。
基于模型,課題組進(jìn)一步探索并形成了規(guī)范的評(píng)估流程,分為前期準(zhǔn)備、現(xiàn)場(chǎng)活動(dòng)和后期分析三大環(huán)節(jié),并對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)都制定了規(guī)范化的實(shí)施細(xì)則,確保每一項(xiàng)內(nèi)容都能按流程和細(xì)則順利開(kāi)展并達(dá)到預(yù)期的效果。每一個(gè)社區(qū)需在前期進(jìn)行民眾動(dòng)員和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集;隨后在專(zhuān)業(yè)人員的指導(dǎo)下完成包含街(鎮(zhèn))各相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)會(huì)、基礎(chǔ)知識(shí)培訓(xùn)、致災(zāi)因子評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)集計(jì)、社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)地勘察與確認(rèn)、風(fēng)險(xiǎn)地圖繪制、總結(jié)等七項(xiàng)內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作;最終由專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)對(duì)整個(gè)過(guò)程進(jìn)行匯總分析,形成社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告和社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)地圖。
2013年,課題組繼續(xù)深化研究,借助地理信息系統(tǒng),規(guī)范了社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)的采集和顯示,形成了一套將社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)地圖呈現(xiàn)在地理信息系統(tǒng)上的標(biāo)準(zhǔn)化方法,進(jìn)一步提升了社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)的利用率。
考慮到社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅強(qiáng)調(diào)民眾的參與性,而且具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性,而社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)知識(shí)的缺乏會(huì)直接影響社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的成效。經(jīng)過(guò)多年的探索,目前已經(jīng)基本形成了“政府部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),高校專(zhuān)家專(zhuān)業(yè)指導(dǎo),社會(huì)組織具體實(shí)施,社區(qū)居民廣泛參與”的“多元參與的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐模式”。
在這個(gè)模式中,市、區(qū)、街(鎮(zhèn))三級(jí)民政部門(mén)主要承擔(dān)資源協(xié)調(diào)和部門(mén)間的溝通工作;復(fù)旦大學(xué)專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)主要對(duì)社會(huì)組織提供培訓(xùn),對(duì)現(xiàn)場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行督導(dǎo)并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估獲得的數(shù)據(jù)和材料進(jìn)行評(píng)估分析;社會(huì)組織負(fù)責(zé)在社區(qū)內(nèi)具體組織開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估各項(xiàng)活動(dòng);社區(qū)居民作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體廣泛參與各項(xiàng)活動(dòng),評(píng)估社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)。
隨著“多元參與的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐模式”的逐步推廣和對(duì)社會(huì)組織開(kāi)展社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估培訓(xùn)的日趨成熟,參與該項(xiàng)工作的社會(huì)組織也逐年增多。2012年僅有“上海音速青年志愿服務(wù)中心”一家社會(huì)組織參與,2013年增加了“松江區(qū)愛(ài)心助困志愿者協(xié)會(huì)”,2014年“上海聯(lián)合減災(zāi)與應(yīng)急管理促進(jìn)中心”也加入到社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的隊(duì)伍中來(lái)。
截至目前,全市共完成了151個(gè)街(鎮(zhèn))的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作,并將在2015年完成余下街(鎮(zhèn))的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。通過(guò)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估項(xiàng)目,基層社區(qū)在專(zhuān)業(yè)人員的指導(dǎo)下,對(duì)本社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了識(shí)別和分析,對(duì)社區(qū)安全有了更深的理解和認(rèn)識(shí),社區(qū)的主動(dòng)性和參與性有了一定的提升。部分街(鎮(zhèn))在完成整體的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后,或利用學(xué)習(xí)到的方法對(duì)各居委會(huì)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)地圖繪制;或針對(duì)評(píng)估出的影響較大的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)邀請(qǐng)社會(huì)組織開(kāi)展火災(zāi)應(yīng)對(duì)培訓(xùn)和疏散演練;或落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告中提出的建議,對(duì)危險(xiǎn)源進(jìn)行整治,加強(qiáng)宣傳。為全市整體推動(dòng)而逐步形成完善的“多元參與的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐模式”,搭建了政府、研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、社區(qū)的合作平臺(tái),創(chuàng)新了社區(qū)綜合減災(zāi)模式。讓政府的社區(qū)減災(zāi)工作有了更好的抓手和載體,讓研究機(jī)構(gòu)的研究成果能為社會(huì)發(fā)展提供動(dòng)力,讓社會(huì)組織利用專(zhuān)業(yè)所長(zhǎng)積極參與社會(huì)治理,讓社區(qū)的安全意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力得到長(zhǎng)足的提升。
2013 年,“上海社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系研究”獲得上海市決策咨詢(xún)研究成果一等獎(jiǎng)。2014年,“上海社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系研究”獲上海市科技進(jìn)步獎(jiǎng)三等獎(jiǎng)。民政部在了解上海社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估項(xiàng)目開(kāi)展的具體情況后,推薦上海參與亞洲社區(qū)綜合減災(zāi)合作項(xiàng)目。課題組根據(jù)項(xiàng)目要求,結(jié)合社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在本市社區(qū)開(kāi)展的具體情況,完成了《社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南及應(yīng)用案例》。上海社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估項(xiàng)目的整體開(kāi)展為進(jìn)一步規(guī)范化地開(kāi)展社區(qū)綜合減災(zāi)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。依托社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,市民政局開(kāi)展了《城鎮(zhèn)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)指南》的編制工作,2015年5月12日,該指南作為上海市地方標(biāo)準(zhǔn)正式發(fā)布。
(一)評(píng)估結(jié)果存在被誤讀、誤用的可能性
2012年防災(zāi)減災(zāi)日期間,社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的成果之一“社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)地圖”第一次完整地呈現(xiàn)在廣大市民面前,成為了公眾和媒體關(guān)注的焦點(diǎn),新江灣城街道建德居委的風(fēng)險(xiǎn)地圖也被各大媒體轉(zhuǎn)載。但是,地圖上的一些標(biāo)注卻引發(fā)了熱議。
其實(shí),在評(píng)估的過(guò)程中,我們會(huì)通過(guò)培訓(xùn)和討論,將一些專(zhuān)業(yè)知識(shí)和方法教授給社區(qū)居民,與社區(qū)居民做一些討論,例如:雖然變電站(所)可能引發(fā)一些事故,但變電站(所)的建設(shè)只要嚴(yán)格按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范建設(shè),并做好有效、可靠的環(huán)境保護(hù)措施,對(duì)市民健康不會(huì)造成不利影響,這些觀點(diǎn)得到了居民的認(rèn)同。
但是對(duì)于沒(méi)有參加培訓(xùn),沒(méi)有參與討論的社會(huì)公眾來(lái)說(shuō),他們對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果以及風(fēng)險(xiǎn)地圖的解讀可能存在誤區(qū),甚至?xí)`用評(píng)估結(jié)果。
社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作,社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果也具有一定的專(zhuān)業(yè)性,但是這些評(píng)估結(jié)果又與民眾的生活息息相關(guān)。因此,在公布評(píng)估結(jié)果的過(guò)程中,就需要對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的解讀,不能貿(mào)然發(fā)布,避免因結(jié)果誤讀引發(fā)的不穩(wěn)定。
(二)參與式社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不能替代專(zhuān)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
目前,我們所開(kāi)展的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一種參與式的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,是以居民參與為背景開(kāi)展的。這就意味著在社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估關(guān)注的是社區(qū)民眾日常生活中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患,而這些風(fēng)險(xiǎn)隱患部分可以通過(guò)具體生活方式的轉(zhuǎn)變而化解或減輕。這就區(qū)別于某些項(xiàng)目或重點(diǎn)區(qū)域的專(zhuān)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。例如,在參與式風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中,我們會(huì)涉及到一些人流密集的區(qū)域,在討論中,我們將其定位“脆弱性區(qū)域”,這些區(qū)域在面臨災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候,可能更容易出現(xiàn)傷亡損失,對(duì)此,我們給出的建議是對(duì)這些區(qū)域要加強(qiáng)管理,針對(duì)可能出現(xiàn)的大客流做好預(yù)案;同時(shí)對(duì)于民眾,我們也教育他們要遵守相關(guān)秩序,提高自我保護(hù)意識(shí)。
但是,這些區(qū)域究竟可以容納多少人流,需要制定何種應(yīng)對(duì)措施,這并不是參與是社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以解決的,需要開(kāi)展更具針對(duì)性的專(zhuān)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,需要設(shè)計(jì)另一套更具針對(duì)性的評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估方式。這些專(zhuān)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與我們所開(kāi)展的參與式社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不屬于一個(gè)層次,評(píng)估方式也完全不同。因此,社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不能替代類(lèi)似的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估,更不能因?yàn)檫@些區(qū)域出現(xiàn)事故而否定社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的作用和意義。
(三)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估難以窮盡所有風(fēng)險(xiǎn)
風(fēng)險(xiǎn)雖然是客觀存在的,但是我們對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)是需要一定過(guò)程的。社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方式和方法有很多,我們需要根據(jù)具體的評(píng)估目的,結(jié)合現(xiàn)有的資源,對(duì)于評(píng)估的維度和評(píng)估的方式進(jìn)行取舍。目前,我們所開(kāi)展的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是以“街鎮(zhèn)社區(qū)”為單位開(kāi)展的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,一方面需要考慮評(píng)估尺度與評(píng)估內(nèi)容的匹配性,另一方面需要考慮評(píng)估方式推廣的可行性。因此,我們?cè)谠u(píng)估的設(shè)計(jì)過(guò)程中,參考了國(guó)際上的一些典型做法,同時(shí)結(jié)合了本市街(鎮(zhèn))社區(qū)的特點(diǎn)以及現(xiàn)有的資源,設(shè)計(jì)了一套規(guī)范化的評(píng)估流程,對(duì)參與的對(duì)象以及評(píng)估的內(nèi)容作了界定。例如,消防設(shè)施的配備情況雖然是社區(qū)減災(zāi)能力的重要體現(xiàn),如果在居委會(huì)層面去評(píng)估每一幢樓的消防設(shè)施的配備情況、消防栓的具體位置等這些內(nèi)容,是具有意義的;但是在街鎮(zhèn)層面去評(píng)估這些內(nèi)容就容易導(dǎo)致評(píng)估工作重點(diǎn)不清,從而影響評(píng)估的效果,讓評(píng)估結(jié)果缺乏可靠性。社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有其相對(duì)合適的評(píng)估內(nèi)容,不可能做到一應(yīng)俱全。
(四)認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)具有一定的主觀性
風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的,但是人們認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)卻是主觀的。參與式的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是由社區(qū)居民在專(zhuān)業(yè)人員的指導(dǎo)下,通過(guò)學(xué)習(xí)、討論、實(shí)地勘察、分享經(jīng)驗(yàn),從而形成的一致意見(jiàn)。評(píng)估結(jié)果是居民總結(jié)多年來(lái)的生活經(jīng)驗(yàn),經(jīng)過(guò)討論商定而成,具有很強(qiáng)的主觀性。而這些以居民主觀判斷為基礎(chǔ)而形成的評(píng)價(jià)結(jié)果,例如致災(zāi)因子的評(píng)估結(jié)果、風(fēng)險(xiǎn)源和脆弱性區(qū)域的識(shí)別和評(píng)價(jià)都具有相對(duì)性,是相對(duì)于該社區(qū)內(nèi)的整體安全環(huán)境和設(shè)施而定的,評(píng)價(jià)等級(jí)不具有絕對(duì)性。相同的“風(fēng)險(xiǎn)”在不同的社區(qū)條件和居民不同的生活經(jīng)驗(yàn)情況下,會(huì)產(chǎn)生不同的評(píng)價(jià)。這類(lèi)評(píng)估結(jié)果在社區(qū)之間是缺乏可比性的。
社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)地圖的繪制是社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理的第一步,無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中都有極高的研究?jī)r(jià)值和意義,同時(shí)也是國(guó)際公認(rèn)的社區(qū)災(zāi)害管理的有效措施。但是,社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估包含的內(nèi)容非常龐雜,限于研究的時(shí)間和條件所限,社區(qū)綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型需要在實(shí)踐中進(jìn)一步修正、完善,從而成為社區(qū)安全管理的重要依據(jù)。在這個(gè)過(guò)程中,我們也非常需要從法律層面對(duì)評(píng)估的過(guò)程和評(píng)估的結(jié)果進(jìn)行保護(hù),避免評(píng)估被誤解從而導(dǎo)致項(xiàng)目的整體推進(jìn)出現(xiàn)阻滯。■
(夏劍霞,上海市民政局干部。)