趙榮根，姚文威

（上海市公安局寶山分局， 上海 201900）

關(guān)于試行主辦偵查員制度若干問題的思考

趙榮根，姚文威

（上海市公安局寶山分局， 上海 201900）

摘要：公安機(jī)關(guān)探索與建立主辦偵查員制度是適應(yīng)我國(guó)刑事訴訟制度和法治建設(shè)的必然要求，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。試行主辦偵查員制度要解決的主要問題包括：明確主辦偵查員制度的內(nèi)涵，建立嚴(yán)格、規(guī)范的選拔任用機(jī)制，依法確定主辦偵查員的相關(guān)職權(quán)，建立行之有效的責(zé)任監(jiān)督制約機(jī)制，科學(xué)合理地設(shè)定績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范主辦偵查員職權(quán)的內(nèi)外關(guān)系等。

關(guān)鍵詞：主辦偵查員；制度；對(duì)策

兩漢之交時(shí)期文學(xué)家和思想家楊雄曰：“物不因不生，不革不成?！庇矛F(xiàn)代人的話語(yǔ)解釋，就是事物沒有原因是不會(huì)產(chǎn)生的，沒有變革發(fā)展是不會(huì)大成的。主辦偵查員制度是中央部署深化司法體制改革和全面深化公安改革的重要舉措之一，該制度的實(shí)質(zhì)是對(duì)偵查權(quán)和責(zé)任主體的重新配置，目的是在偵查部門建立一種責(zé)任明確、高效廉潔、符合訴訟規(guī)律的運(yùn)行機(jī)制，打造一支具有高度責(zé)任感、較高素質(zhì)的偵查員隊(duì)伍。就公安機(jī)關(guān)而言，改革的核心是“放權(quán)”，即打破傳統(tǒng)偵查辦案機(jī)制責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)象，賦予主辦偵查員一定的獨(dú)立辦案權(quán)，強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)具有的司法性而退去行政性，實(shí)現(xiàn)與檢法機(jī)關(guān)司法改革相銜接，形成依法獨(dú)立公正行使偵查權(quán)的運(yùn)行體制與機(jī)制。

同時(shí)，主辦偵查員制度是適應(yīng)我國(guó)刑事訴訟制度和法治建設(shè)的必然要求，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。由于主辦偵查員制度在我國(guó)尚處于初步探索階段，有大量的理論和實(shí)踐問題需要研究和探討?；诖耍疚脑囎饕恍┐譁\的思考和探析。

一、主辦偵查員制度可行性和必要性探尋

（一）從國(guó)家法律范疇的角度探尋

我國(guó)憲法規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和效率，反對(duì)官僚主義”。首先，公安機(jī)關(guān)是整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)中的重要組成部分，屬于國(guó)家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法力量，這是毫無(wú)疑問的。其次，從精簡(jiǎn)的原則看，實(shí)行主辦偵查員制度就是要解決長(zhǎng)期以來存在的案件審批環(huán)節(jié)過多、辦案人員諸多而主體責(zé)任不明確等錯(cuò)綜而又復(fù)雜的問題；從責(zé)任制看，試行主辦偵查員制度本身就是一項(xiàng)以強(qiáng)化辦案責(zé)任為主線的制度探索和構(gòu)建，是一種制度的重新設(shè)計(jì)和完善。再次，建立主辦偵查員制度的主要目標(biāo)指向，就是致力于工作質(zhì)量和效率的不斷提升。另外，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第7條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，應(yīng)當(dāng)建立和完善辦案責(zé)任制、錯(cuò)案責(zé)任追究制度等內(nèi)部監(jiān)督制度?！薄豆矙C(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度》第7條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)發(fā)生執(zhí)法過錯(cuò)的，應(yīng)根據(jù)人民警察在辦案中各自承擔(dān)的職責(zé)，區(qū)分不同情況，分別追究案件審批人、審核人、辦案人、鑒定人及其他直接責(zé)任人的責(zé)任?！庇缮鲜鰬椃ê头煞ㄒ?guī)條款可以說明，實(shí)行主辦偵查員制度既符合“人本”理念和法制精神，也遵循了“法律授權(quán)下而為之”的原則，具有法理依據(jù)和基礎(chǔ)。國(guó)務(wù)委員、公安部長(zhǎng)郭聲琨在2014年全國(guó)刑事偵查工作會(huì)議上提出“要探索實(shí)行主辦偵查員制度，突出偵查員在辦案中的主體地位，真正落實(shí)主辦偵查員對(duì)所辦案件全程負(fù)責(zé)、終身負(fù)責(zé)，積極構(gòu)建公安機(jī)關(guān)刑事偵查責(zé)任與檢察、審判責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責(zé)任體系和有關(guān)管理制度”。這為主辦偵查員制度的探索進(jìn)一步指明了方向、明確了定位。

（二）從警察負(fù)有職能的角度探尋

警察是伴隨著國(guó)家而產(chǎn)生的，其職能是由國(guó)家的職能決定的。正如恩格斯所指出的：“國(guó)家是不能沒有警察的”。翻開警察史，不難看出警察有兩個(gè)基本職能：一是政治鎮(zhèn)壓職能；二是社會(huì)管理職能。這兩個(gè)職能，都是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)，具有階級(jí)性與社會(huì)性相統(tǒng)一的特點(diǎn)。盡管兩者互相依存，但并非處于同等地位。列寧指出：在矛盾體中“同一是有條件的、暫時(shí)的、易逝世的、相對(duì)的”。在“政治鎮(zhèn)壓職能和社會(huì)管理職能”這對(duì)矛盾體中，同一是相對(duì)的、有條件的，而排斥是絕對(duì)的、無(wú)條件的。在通常情況下，前者職能處于首要位置，因?yàn)橛辛遂柟痰恼蔚匚?，才能按照統(tǒng)治階級(jí)的意志行使社會(huì)管理職能。就我國(guó)公安機(jī)關(guān)而言，警察機(jī)關(guān)作為人民民主專政的重要工具，是國(guó)家治安行政和刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)，其負(fù)有的專政、民主兩個(gè)基本職能都是為了維護(hù)國(guó)家和人民的根本利益。也就是講，公安機(jī)關(guān)除捍衛(wèi)和維護(hù)民主外，理應(yīng)承擔(dān)起打擊違法犯罪活動(dòng)，為社會(huì)和人民群眾提供良好社會(huì)秩序的職責(zé)。這就是我們通常說的“主業(yè)”亦稱主要職能。這是法律賦予的神圣使命，是公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)、任務(wù)所決定的，同時(shí)，也是保障人民群眾享有民主、安全等合法權(quán)益的需要。而要行使好這一職能，加強(qiáng)公安刑偵工作是主要手段之一。這其中，最能集中反映的就是打擊破案的刑事偵查工作。所謂刑事偵查工作，是指根據(jù)國(guó)家法律有關(guān)規(guī)定，采用專門調(diào)查方法和強(qiáng)制措施，揭露、打擊和防范刑事犯罪的一項(xiàng)專門工作。顯然，為了落實(shí)和強(qiáng)化責(zé)任、提升執(zhí)法辦案質(zhì)量和效率，試行更加準(zhǔn)確有效依法打擊各類刑事犯罪活動(dòng)、維護(hù)公平正義和社會(huì)治安秩序的主辦偵查員制度是很有必要的，是法律精神和法治原則在偵查改革實(shí)踐中的具體體現(xiàn)。

（三）從司法規(guī)律要求的角度探尋

如果單從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，我國(guó)公安機(jī)關(guān)是各級(jí)人民政府的組成部分，屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)的范疇。但按照《刑事訴訟法》的規(guī)定，大多數(shù)刑事案件由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)立案?jìng)刹?，而立案?jìng)刹槭切淌滤痉ɑ顒?dòng)的重要內(nèi)容和必經(jīng)程序，離開了立案?jìng)刹?，公訴案件的起訴和審判就無(wú)從進(jìn)行。從此意義上講，公安機(jī)關(guān)無(wú)疑應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)的刑事司法機(jī)關(guān)?；诖耍h中央從刑事司法改革全局的高度明確了主辦偵查員制度架構(gòu)，并納入了整個(gè)司法體制改革。而推進(jìn)司法體制改革必須圍繞遵循司法規(guī)律這一核心要求。有學(xué)者認(rèn)為，“司法規(guī)律就是國(guó)家適用法律解決社會(huì)糾紛時(shí)的司法特性（特征）。它由司法活動(dòng)的性質(zhì)和運(yùn)作規(guī)律決定，并由法治實(shí)踐證明是正確的司法特性（特征）?！彪m然目前很難說清楚我國(guó)現(xiàn)階段司法規(guī)律到底是什么，但不管怎樣，筆者認(rèn)為，公正性是司法規(guī)律的核心所在，是司法活動(dòng)的本質(zhì)特征。因?yàn)椴徽撍痉ㄖ黧w的專業(yè)性、司法權(quán)的獨(dú)立性，還是司法行為的規(guī)范性，最終都要體現(xiàn)公平、正義。正如習(xí)近平總書記所說的，“司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線”“公正是法治的生命線。司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公正對(duì)社會(huì)公正具有致命的破壞作用”。所以，開展主辦偵查員制度建設(shè)的探索，其根本就是要按司法規(guī)律對(duì)偵查司法權(quán)的功能重新定位，賦予它實(shí)際能夠承擔(dān)和實(shí)現(xiàn)的功能，將公安偵查原有的司法、行政雙重屬性分離開來，回歸到純司法屬性本源，融入到整個(gè)司法體制中，解決在體制、機(jī)制和制度中不符合、不順應(yīng)司法規(guī)律的現(xiàn)象和弊端，從根本上改變長(zhǎng)期以來粗放型的“大兵團(tuán)”“人海戰(zhàn)”自偵模式，切實(shí)提高執(zhí)法辦案質(zhì)量和效率，從而來維護(hù)司法權(quán)威和司法公正。

（四）從偵查司法獨(dú)立的角度探尋

我國(guó)的警察制度與西方的警察制度不同，警察享有法律賦予的獨(dú)立偵查權(quán)。這是我國(guó)的司法特色和政治優(yōu)勢(shì)所在。按照刑事訴訟程序的三個(gè)階段，偵查是第一個(gè)階段，然后是起訴、審批階段?？梢姡瑐刹榛顒?dòng)是整個(gè)司法活動(dòng)中必不可少的“首道工序”和重要組成部分。而司法活動(dòng)的本質(zhì)屬性是獨(dú)立性，這種獨(dú)立性最終落在具體的偵查員獨(dú)立工作上，應(yīng)是不受任何干涉的（除重大、疑難、復(fù)雜案件等特殊情況外）。參照國(guó)外類似偵查機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，獨(dú)立性往往表現(xiàn)在檢察官履行職務(wù)的獨(dú)立性上。如在俄羅斯，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)的偵查員是獨(dú)立的偵查主體，除法律要求應(yīng)由檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)的情況外，他（指檢察官）獨(dú)立決定偵查方向和偵查行為，并對(duì)偵查行為及其后果承擔(dān)全部責(zé)任。在日本，檢察官在執(zhí)行職務(wù)時(shí)被視為“各自獨(dú)立的廳官”，即檢察官是以自己的名義并由自己負(fù)責(zé)處理分配給他的檢察事務(wù)。然而，從我國(guó)公安機(jī)關(guān)偵查員的情況看，長(zhǎng)期以來這種獨(dú)立性還只是局限于不受除本機(jī)關(guān)以外其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體的干涉，承辦案件的偵查員履行職務(wù)的獨(dú)立性沒有完全體現(xiàn)；而且還要受“三級(jí)審批制度”（偵查員提出→本部門負(fù)責(zé)人審核、法制部門審核→公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)）的約束。其中還不包括其他層級(jí)內(nèi)部有更多的審核和審批環(huán)節(jié)。這種司法獨(dú)立屬性與行政管理屬性交叉在一起，勢(shì)必影響到辦案責(zé)任的落實(shí)和辦案人員辦案能力的提高，乃至辦案質(zhì)量和效率的提升。所以，實(shí)行主辦偵查員制度是符合司法規(guī)律和國(guó)際慣例的，也是基于我國(guó)偵查司法體制的實(shí)際所作出的必然抉擇，其順應(yīng)了當(dāng)下法治時(shí)代和依法治國(guó)形勢(shì)的客觀要求。

二、主辦偵查員制度階段性熱點(diǎn)問題追蹤

（一）怎樣理解主辦偵查員制度的概念和內(nèi)涵問題

什么是偵查員？我國(guó)刑事訴訟法中作了明確規(guī)定，是指公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)中，“為了確定犯罪事實(shí)和犯罪人而進(jìn)行調(diào)查取證的工作人員”。其中公安機(jī)關(guān)偵查員，是指在公安機(jī)關(guān)中從事受理具有刑事司法屬性的犯罪案件偵查工作的工作人員。何為主辦偵查員？就目前而言，尚沒有統(tǒng)一的關(guān)于主辦偵查員制度的權(quán)威界定。按照近期公安部印發(fā)的《公安機(jī)關(guān)探索建立主辦偵查員制度試點(diǎn)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）解讀，是指在公安機(jī)關(guān)履行刑事司法職能內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、以偵查辦案為主要職責(zé)的偵查人員中，按照一定比例和條件遴選產(chǎn)生，在案件偵辦中具有承擔(dān)主要辦案責(zé)任、依法依規(guī)享有一定辦案職權(quán)和職業(yè)保障身份的偵查人員。同時(shí)，依照《試點(diǎn)方案》的解釋，主辦偵查員制度是指：公安機(jī)關(guān)從建設(shè)法治公安的高度出發(fā)，在依法履行刑事司法職能過程中，圍繞落實(shí)主辦偵查員辦案責(zé)任和突出主辦偵查員在偵查辦案中的地位作用而探索建立的一系列新型配套制度及偵查工作機(jī)制的總稱。建立主辦偵查員制度的目的意義主要在于解決責(zé)任制問題和去行政化問題，與偵查法治建設(shè)和司法體制改革緊密結(jié)合，落實(shí)辦案責(zé)任制和辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，構(gòu)建偵查辦案責(zé)任與檢察、審判責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責(zé)任體系，追求高度的責(zé)任自覺與完善的保障機(jī)制相融合，營(yíng)造管理有序、能偵會(huì)審、團(tuán)結(jié)協(xié)作的戰(zhàn)斗體，體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的核心價(jià)值觀，推進(jìn)偵查員隊(duì)伍和偵查法治建設(shè)的同步前行。

縱觀上述，建立主辦偵查員制度應(yīng)該包括以下內(nèi)容：第一，以審判為中心，依循司法規(guī)律。“司法規(guī)律是客觀存在的，是需要我們?nèi)グl(fā)現(xiàn)，而不是我們?nèi)?chuàng)造的”。實(shí)行主辦偵查員制度的一個(gè)核心原則，就是要圍繞司法規(guī)律，適應(yīng)以審判為中心的訴訟制度改革，將司法屬性與行政屬性分離，體現(xiàn)偵查的司法屬性，與檢法機(jī)關(guān)司法體制改革相配套，與檢察審批工作無(wú)縫對(duì)接，實(shí)現(xiàn)偵查方式從以辦案質(zhì)量為中心向以審判為中心的訴訟制度轉(zhuǎn)變，落實(shí)辦案主體責(zé)任制和辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，通過落實(shí)辦案責(zé)任帶動(dòng)辦案能力和水平的提升，這是開展公安分類改革的主要目的。第二，以責(zé)任為主線，貫穿刑偵工作整個(gè)過程。通過主辦偵查員制度的探建，落實(shí)“誰(shuí)辦案、誰(shuí)負(fù)責(zé)”辦案責(zé)任，明確辦案責(zé)任主體，建立嚴(yán)格規(guī)范有序的責(zé)任體系和保障機(jī)制，以調(diào)動(dòng)偵查員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，增強(qiáng)榮譽(yù)感和責(zé)任心，更加自覺履行好職責(zé)，確保刑事偵查工作順利有效開展。第三，以放權(quán)授權(quán)為驅(qū)動(dòng)，凸顯主體地位。偵查工作是一項(xiàng)獨(dú)立性很強(qiáng)的工作。實(shí)行主辦偵查員制度后，主辦偵查員享有更多來自于放權(quán)授權(quán)的權(quán)力。這就意味著要從制度上加以制約，“將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里”，使主辦偵查員增強(qiáng)權(quán)限思維和底線意識(shí)，知曉“怎么可做、怎么不可做、怎么做好”，正確行使權(quán)力，認(rèn)真履行職權(quán)，凸顯“誰(shuí)辦案、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的主體地位和作用發(fā)揮。第四，以機(jī)制為保障，確保制度執(zhí)行順暢有效。制度的關(guān)鍵在于落實(shí)。如何保障主辦偵查員制度得到切實(shí)有效實(shí)施，除嚴(yán)格責(zé)任、明確主體、細(xì)化分工，優(yōu)化流程等外，還要建立與制度相呼應(yīng)相配套的一系列管理保障機(jī)制，包括責(zé)任追究機(jī)制、案件審核委員會(huì)評(píng)審機(jī)制、案件監(jiān)督機(jī)制、考核激勵(lì)機(jī)制等。每項(xiàng)機(jī)制就好比環(huán)環(huán)相扣的鏈條，形成一個(gè)強(qiáng)有力的整體鏈，以保障主辦偵查員制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）怎樣理解主辦偵查員“責(zé)權(quán)利相結(jié)合”的問題

“責(zé)”就是應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，是職務(wù)上所對(duì)應(yīng)的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，是份內(nèi)做的事；“權(quán)”就是權(quán)力，是個(gè)人職務(wù)范圍內(nèi)的支配力量，是國(guó)家行政體制與行業(yè)業(yè)務(wù)中所賦予特定人（單位）的支配力量；“利”就是利益，也就是得到的好處，利益有物質(zhì)的也有精神的。按照馬克思主義辯證唯物主義觀點(diǎn)，責(zé)權(quán)利是一個(gè)辯證的統(tǒng)一體，它們之間是相輔相成、相互制約、相互作用的。在一般情況下，我們講責(zé)權(quán)利要對(duì)等，才能調(diào)動(dòng)積極性。也就是說，負(fù)有什么樣的責(zé)任，就應(yīng)該具有相應(yīng)的權(quán)力，同時(shí)應(yīng)該取得相對(duì)稱的利益。因此，現(xiàn)實(shí)生活中，一般貫徹“責(zé)權(quán)利相結(jié)合”原則，要做到：一是責(zé)權(quán)利三位一體，即責(zé)任、權(quán)力、利益均統(tǒng)一于責(zé)任承擔(dān)者一體，責(zé)任者既是責(zé)任的承擔(dān)者也是權(quán)力的擁有者和利益的享受者。二是責(zé)權(quán)利相掛鉤。權(quán)是由責(zé)衍生而來，利是在責(zé)權(quán)基礎(chǔ)上的。一方面要使成員能夠有責(zé)、有權(quán)，克服有責(zé)而無(wú)權(quán)或有權(quán)而無(wú)責(zé)；另一方面要盡可能避免有責(zé)無(wú)利的責(zé)權(quán)利脫節(jié)狀況。三是責(zé)權(quán)利明晰化，使成員知道具體的責(zé)任內(nèi)容、權(quán)力范圍和利益大小。此外，責(zé)權(quán)利要保持相對(duì)平衡，特別是不能失去對(duì)其用權(quán)的監(jiān)督，不然作用和效果適得其反，甚至很危險(xiǎn)。

筆者認(rèn)為，建立主辦偵查員制度的重點(diǎn)應(yīng)是貫徹“責(zé)權(quán)利相結(jié)合”原則和建立“責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一”機(jī)制。“責(zé)”是主辦偵查員對(duì)所偵辦的案件負(fù)主要職責(zé)和主要責(zé)任，這是實(shí)行主辦偵查員制度的首要保證和重要基礎(chǔ)。其具體反映在工作任務(wù)的落實(shí)上：從案件受理開始，要熟悉案情，開展初查工作，進(jìn)行甄別、定性，對(duì)立案作出決定；立案后要制定偵查計(jì)劃，采取偵查策略，設(shè)計(jì)抓捕方案；在預(yù)審階段，要制訂審訊計(jì)劃，圍繞逮捕、起訴，合理調(diào)取、組合證據(jù)，結(jié)案時(shí)要寫出結(jié)案報(bào)告，等等。此外，還要負(fù)責(zé)制作各類法律文書以及對(duì)搭檔每天的工作安排等。在偵查工作任務(wù)中，他始終處于主角的位置，起到組織、指揮、安排、帶領(lǐng)、承辦和協(xié)商、指導(dǎo)、檢查的作用?！皺?quán)”是主辦偵查員在案件偵辦過程中有決定權(quán)和指揮權(quán)，這是落實(shí)主辦偵查員制度的必要條件和內(nèi)在要求。決定權(quán)主要體現(xiàn)在：與搭檔成員互相協(xié)商的基礎(chǔ)上，如對(duì)案件的偵查方向、措施等有分歧時(shí)，主辦偵查員對(duì)此有決定權(quán)。當(dāng)然，他也可以將意見反映給上級(jí)分管領(lǐng)導(dǎo)，由領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)解決。指揮權(quán)主要體現(xiàn)在：主辦偵查員有對(duì)副辦偵查員和小組其他人員工作的指揮權(quán)，要負(fù)責(zé)對(duì)本辦案組所有成員每天的工作安排，辦案組所有成員必須全力配合實(shí)施，以確保案件偵查的進(jìn)度和效率?！袄笔侵鬓k偵查員在考核獎(jiǎng)金的分配、先進(jìn)評(píng)比的名額、職級(jí)晉升的可能、職務(wù)待遇的享有等方面，相比于非主辦偵查員和其他成員有一定的有利條件。這是在考核機(jī)制中對(duì)主辦偵查員“責(zé)、權(quán)”落實(shí)情況的一種相應(yīng)反饋和必要體現(xiàn)。從正面講，案件辦得好，主辦偵查員得到的獎(jiǎng)金多、利益多；反之，承擔(dān)的追責(zé)和處罰、處分也多。

（三）怎樣理解“落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制”的問題

中央在《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案中，明確要“探索建立主辦偵查員制度，落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制”。這里將辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制作為一項(xiàng)制度配套列入主辦偵查員制度中特別加以強(qiáng)調(diào)。顧名思義，“終身負(fù)責(zé)”是指一生、一輩子對(duì)做的事負(fù)責(zé)。“辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制”，通俗地講，就是一旦案件（指刑事案件）出現(xiàn)質(zhì)量問題，尤其是出現(xiàn)冤假錯(cuò)案，原辦案的主辦偵查員及相關(guān)人員不管是否退休、調(diào)離或升職，只要活著都將依據(jù)實(shí)際職責(zé)承擔(dān)必要的行政和法律責(zé)任。這就意味著，退休不再是“避風(fēng)港”，調(diào)離也不再是“安全著陸”，責(zé)任不再隨著時(shí)間和空間的變化而失效。

為什么要在主辦偵查員制度中，要落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，其目的意義何在？筆者認(rèn)為，不外乎以下方面：一是有助于更加凸顯主辦偵查員制度的核心要求。這個(gè)核心要求就是辦案責(zé)任。偵查人員享有獨(dú)立偵辦權(quán)，主辦偵查員具有更多的職權(quán)，這些權(quán)力如不與責(zé)任對(duì)等，勢(shì)必影響辦案的質(zhì)量和效率，甚至?xí)韲?yán)重的危險(xiǎn)?！敖K身追究”，雖不是一貼“靈丹妙藥”，但面對(duì)政治生命、職業(yè)生涯和個(gè)人自由的代價(jià)，辦案民警必定不會(huì)“眼花”或刻意地徇私枉法、觸碰法律底線，而是保持應(yīng)有的責(zé)任心和責(zé)任感，審慎對(duì)待和處理每一起案件。二是有助于從源頭上防止與遏制冤假錯(cuò)案。實(shí)際中，大多數(shù)冤假錯(cuò)案都反映在命案等重大、復(fù)雜案件上，而命案等重大、復(fù)雜案件按主辦偵查員制度設(shè)計(jì)要求，應(yīng)經(jīng)案審委員會(huì)集體討論。也就是說，一旦出現(xiàn)錯(cuò)案，“終身追究”的不僅是主辦偵查員和相關(guān)承辦人員，而且涉及案審委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員，包括辦案期間如有領(lǐng)導(dǎo)干部干涉插手的，均予以同體問責(zé)。因此，對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，“終身負(fù)責(zé)制”也是一種靈魂深處的警示和觸動(dòng)，必將促使其產(chǎn)生責(zé)任感、危機(jī)感和對(duì)權(quán)力的敬畏，倒逼其嚴(yán)密把關(guān)、主動(dòng)作為、慎重決策，防止和杜絕類似“趙作海案”“李懷亮案”“浙江張氏叔案”等冤假錯(cuò)案的發(fā)生。三是有助于提升偵查員辦案能力和水準(zhǔn)。要確保嚴(yán)格規(guī)范公正有效地辦好每一起案件，保持高度的責(zé)任心是前提，具有高超的偵查辦案技能是基礎(chǔ)。偵查工作業(yè)務(wù)涉及面廣、技術(shù)含量大、程序要求高，尤其是在當(dāng)下治安日益復(fù)雜、刑案持續(xù)高發(fā)，且犯罪的智能性、暴力性、流竄性、結(jié)伙性特征日趨明顯的背景下，對(duì)偵查工作提出的要求越來越高，偵查員既要依法辦案又要按規(guī)操作；既要注重證據(jù)，又要保證人權(quán)；既要講求效率又要避免差錯(cuò)，這對(duì)每個(gè)偵查員的獨(dú)立綜合辦案能力是一種考驗(yàn)。從此角度講，“終身負(fù)責(zé)制”無(wú)疑能起到激發(fā)和激勵(lì)的正面作用，使偵查辦案人員注重從專業(yè)化方向發(fā)展，自覺圍繞“辦案質(zhì)量和效率”，不斷在勘查、偵查、獲取證據(jù)等方面的業(yè)務(wù)素質(zhì)與技能提高上下功夫。宋代詩(shī)人蘇洵曰：“心誠(chéng)則志專而氣足，千磨百折而不改其常度，終有順理成章之一日”。

（四）怎樣理解主辦偵查員制度探索的昨今異同問題

上世紀(jì)末至本紀(jì)初，全國(guó)多地公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，如湖南省懷化、衡陽(yáng)市公安局，上海市公安局普陀分局，江蘇省揚(yáng)州市公安局邗江分局和廣州市白云區(qū)人民檢察院等，為適應(yīng)社會(huì)治安形勢(shì)發(fā)展的需要，為充分調(diào)動(dòng)偵查人員的工作責(zé)任心和積極性，尤其是在1997年公安部主導(dǎo)推動(dòng)刑偵改革工作的背景下，均從自身實(shí)際出發(fā)，嘗試建立以落實(shí)辦案責(zé)任為核心的主辦偵查員制度和類似的偵查員等級(jí)制度。雖然取得了一定成效，且有些好的做法可為當(dāng)下主辦偵查員制度的探索提供一定的參考和借鑒，但是仍然沒有從根本上解決好職責(zé)不明、權(quán)責(zé)不清的問題，僅是在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)進(jìn)行機(jī)制性的局部改良，沒有從偵查權(quán)屬中央事權(quán)這一關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)與改革，與眼下的主辦偵查員制度的探索相比，主要有以下幾個(gè)異同點(diǎn)：

一是實(shí)施背景不同。此次試點(diǎn)探索，是根據(jù)黨的十八大作出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，進(jìn)一步深化司法體制改革”的戰(zhàn)略部署，并根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會(huì)提出一系列改革措施和任務(wù)進(jìn)行的；是按照《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》（以下簡(jiǎn)稱《框架意見》）及相關(guān)改革方案，再次明確提出“探索建立主辦偵查員制度”展開的。二是開展規(guī)模不同。此次的試點(diǎn)范圍，涉及代表全國(guó)各地的檢察機(jī)關(guān)偵查部門和公安、安全機(jī)關(guān)偵查部門。單就公安機(jī)關(guān)而言，待試點(diǎn)取得可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)后，要將凡具有刑事司法屬性的部門全部納入，其中涵蓋治安部門和派出所。三是改革深度不同。按照深化司法體制改革的部署要求，探索建立主辦偵查員制度，與主審法官、主任檢察官并列作為刑事執(zhí)法流程中的責(zé)任主體，要突出主辦偵查員在偵查辦案中的地位作用，落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，構(gòu)建偵查辦案責(zé)任與檢察、審判責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責(zé)任體系。四是放權(quán)尺度不同。為了能夠突出主辦偵查員在偵查辦案中的地位作用，此次試點(diǎn)工作，遵循“必要、充分”的原則，在法律框架內(nèi)，探索建立主辦偵查員“職權(quán)清單”，必須賦予其不同于一般偵查人員的職權(quán)，讓其充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，凸顯主辦偵查員個(gè)體辦案責(zé)任的落實(shí)。五是保障措施不同。此次的試點(diǎn)，明確要按照責(zé)權(quán)利一致原則，建立與主辦偵查員職責(zé)任務(wù)相適應(yīng)的職業(yè)保障制度，如主辦偵查員崗位津貼制度、辦案績(jī)效考核獎(jiǎng)金制度和主辦偵查員職級(jí)晉升機(jī)制、表彰獎(jiǎng)勵(lì)傾斜機(jī)制等。

三、探索建立主辦偵查員制度亟待解決的重點(diǎn)問題

（一）明確主辦偵查員制度的內(nèi)涵

其一，不能混淆主辦偵查員和民警的職位職務(wù)。主辦偵查員制度旨在強(qiáng)化辦案責(zé)任，這種責(zé)任體現(xiàn)在主辦偵查員身上重點(diǎn)應(yīng)在“主辦”兩字，首先其是辦案中的“角色分工”；其次，為了能夠勝任“主辦”工作，需要偵查員具備一定的能力水平，從這個(gè)角度說，其也應(yīng)代表一定的“資質(zhì)”或“資格”。同時(shí)，要看到現(xiàn)有的公安機(jī)關(guān)的職務(wù)序列中，已經(jīng)有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)（警官）和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)（警員）兩個(gè)序列，如再設(shè)置主辦偵查員職務(wù)，無(wú)論作為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，都與現(xiàn)有的法律、法規(guī)有沖突，顯然是不合適的。就此，公安部作了統(tǒng)一規(guī)范，在《試點(diǎn)方案》中也強(qiáng)調(diào)了主辦偵查員的業(yè)務(wù)屬性，突出其在偵查辦案中的地位和作用，明確主辦偵查員是“在案件偵辦中具有承擔(dān)主要辦案責(zé)任、依法依規(guī)享有一定辦案職權(quán)和職業(yè)保障身份的偵查人員”。所以，我們一定要弄清楚主辦偵查員究竟代表什么的問題，克服界限模糊的現(xiàn)狀。要充分認(rèn)識(shí)到建立主辦偵查員制度是一種改革探索，這種探索的前提是于法有據(jù)，如果“法無(wú)授權(quán)”那么制度所涉及到的職位職務(wù)認(rèn)定等都不可為。其二，不能以提高偵查員的職級(jí)待遇、物質(zhì)待遇為目的。毫不否認(rèn)，主辦偵查員制度確實(shí)能夠提高偵查員的社會(huì)地位和增強(qiáng)其職業(yè)自豪感，在調(diào)動(dòng)廣大民警的工作積極性方面發(fā)揮一定作用。但這絕不是、也不應(yīng)當(dāng)成為該制度的主要目的。主要目的，黨的十八屆四中全會(huì)決議等文件已經(jīng)說得很清楚，就是嚴(yán)格落實(shí)“誰(shuí)辦案、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的辦案責(zé)任制。從黨的十八屆四中全會(huì)決議看，除主辦偵查員制度外，還要求“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度”等相應(yīng)配套制約制度。這些都是為了突出偵查員的辦案主體地位，強(qiáng)化辦案責(zé)任。因此，我們不要把建立在主辦偵查員制度基礎(chǔ)上所給予的相應(yīng)待遇看成是主要激勵(lì)手段和目的，或作為對(duì)偵查員的一種施舍和恩賜，否則容易將這項(xiàng)制度異化、誤導(dǎo)民警追求功利。其三，不能把主辦偵查員制度的作用意義無(wú)限放大。按照辯證唯物主義觀點(diǎn)，任何事物都有它的局限性一面。主辦偵查員制度雖在提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力、提高辦案水平等方面是一劑“良藥”，但不能“包治百病”。首先，它只有與其他管理制度系統(tǒng)配套，形成鎖鏈?zhǔn)接袡C(jī)整體，才能發(fā)揮聯(lián)動(dòng)效應(yīng)；其次，它的存在需要經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)，并結(jié)合形勢(shì)和外部環(huán)境的變化不斷創(chuàng)新、完善，才能產(chǎn)生最佳效能，發(fā)揮更大作用。故要消除通過本制度的設(shè)立，能將長(zhǎng)期存在的偵審分離、權(quán)責(zé)不明等問題一攬子解決等不切實(shí)際的觀念和想法。

（二）建立嚴(yán)格、規(guī)范的選拔任用機(jī)制

選任什么樣的主辦偵查員，事關(guān)主辦偵查員隊(duì)伍的整體素質(zhì)，事關(guān)各偵查團(tuán)隊(duì)的活力和戰(zhàn)斗力；更進(jìn)一步說，關(guān)系到這次主辦偵查員制度改革的成效和成敗。因此，建立嚴(yán)格、規(guī)范的選拔任用機(jī)制，有助于公平、公正地選任主辦偵查員，提高遴選公信力。一是要建立遴選委員會(huì)。遴選委員會(huì)既是加強(qiáng)對(duì)主辦偵查員統(tǒng)一管理的工作平臺(tái)，同時(shí)又是把好主辦偵查員入口關(guān)的重要組織形式。它的主要職責(zé)功能實(shí)際上就是解決主辦偵查員的提名問題，換句話說，主辦偵查員的產(chǎn)生和任用都須經(jīng)過這一組織的遴選和決定。顯然，搭建怎樣的遴選委員會(huì)是關(guān)鍵。就目前的現(xiàn)狀，大多數(shù)試點(diǎn)單位是從自身內(nèi)部人員中挑選或指定人員組成的。筆者以為，在沒有統(tǒng)一規(guī)定和硬性要求的前提下，此作為過渡性的臨時(shí)做法，是可行也是必要的，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)講，還是要突出廣泛性和專業(yè)性，“廣泛性”體現(xiàn)在委員會(huì)成員有著廣泛的代表性；“專業(yè)性”體現(xiàn)在較大部分成員是偵查方面的行家、專家，使遴選委員會(huì)組成人員真正具有代表性、權(quán)威性和民意性，確保從專業(yè)的角度選出優(yōu)秀偵查員擔(dān)當(dāng)主辦偵查員。二是要建立資格準(zhǔn)入制度。主辦偵查員資格準(zhǔn)入包括遴選標(biāo)準(zhǔn)、遴選范圍、遴選比例，對(duì)此，公安部《試點(diǎn)方案》中均作了一些相應(yīng)規(guī)定和說明，其中也明確了各試點(diǎn)單位可根據(jù)實(shí)際情況來確定。這里涉及怎樣把“規(guī)定動(dòng)作與自選動(dòng)作”有機(jī)融合在一起，做到“參考不照搬、借鑒不硬套”，以筆者之見，要本著“重實(shí)際、重能力、重業(yè)績(jī)”的導(dǎo)向思路來處理好資格準(zhǔn)入的問題。在遴選上，應(yīng)嚴(yán)格把好選任標(biāo)準(zhǔn)關(guān)，注意數(shù)量的限制和質(zhì)量的上乘，按照“德能勤績(jī)廉”的標(biāo)準(zhǔn)和“好中選優(yōu)、打造精英團(tuán)隊(duì)”的思路，在堅(jiān)持政治標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，要著眼于偵查辦案能力和實(shí)際辦案水平。設(shè)定的準(zhǔn)入門檻不能過高，過高了不利于形成良好的競(jìng)爭(zhēng)氛圍，同時(shí)容易將品學(xué)兼優(yōu)、德才兼?zhèn)涞膫刹閱T排除在外。對(duì)于確實(shí)辦案水平高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，但目前尚未取得中級(jí)執(zhí)法資格或不具備本科以上學(xué)歷等“硬件”條件的偵查員，可以破格讓其參加遴選。在遴選范圍和比例上，參照“兩院”的員額制做法，將遴選范圍選定在具有刑事司法職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并在小范圍（如刑偵、經(jīng)偵等偵查部門）試點(diǎn)基礎(chǔ)上再逐步擴(kuò)大。遴選比例可以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中偵查人員總數(shù)35%至45%作為參考，但具體比例數(shù)應(yīng)由各試點(diǎn)單位在綜合考慮轄區(qū)人口數(shù)、發(fā)案數(shù)、已發(fā)案件的復(fù)雜程度、辦案平均周期、民警數(shù)量等因素，并對(duì)上述數(shù)據(jù)做相對(duì)精確測(cè)算的基礎(chǔ)上合理確定。三是要建立遴選程序。按照本人申請(qǐng)、部門推薦、遴選考核、組織認(rèn)定等一般程序，通過競(jìng)爭(zhēng)上崗的方式進(jìn)行遴選，真正把綜合素質(zhì)高、辦案能力強(qiáng)、辦案經(jīng)驗(yàn)豐富、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)膬?yōu)秀偵查人員遴選出來，作為偵查職能的主要履行者和辦案責(zé)任的主要承擔(dān)者，確保遴選結(jié)果的公平、公正。

（三）依法確定主辦偵查員的相關(guān)職權(quán)

關(guān)于怎么來真正“放權(quán)”于主辦偵查員、“放哪些權(quán)”、是否所有的辦案職權(quán)都要放，目前有些試點(diǎn)單位存在較多的顧慮、疑慮，害怕一旦放權(quán)后會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的問題而影響辦案的質(zhì)量和效果，以致實(shí)際中有的明放權(quán)、暗收權(quán)，主辦偵查員在執(zhí)法辦案上仍然要聽從領(lǐng)導(dǎo)的指令和安排，事無(wú)巨細(xì)仍需請(qǐng)示、匯報(bào)，使設(shè)立的主辦偵查員制度形同虛設(shè)。這就存在著主辦偵查員的權(quán)力應(yīng)如何界定、主辦偵查員與其他相關(guān)人員和部門之間的職權(quán)如何界定和分配的問題。這也是目前主辦偵查員制度改革試點(diǎn)中普遍感到的棘手難題。根據(jù)公安機(jī)關(guān)偵查工作實(shí)際，依照“法定職權(quán)和內(nèi)部授權(quán)相結(jié)合”的原則，主辦偵查員應(yīng)享有的職權(quán)主要有四個(gè)方面，即管理指揮權(quán)、審批決定權(quán)、建議請(qǐng)求權(quán)以及其他相關(guān)職權(quán)。其中審批決定權(quán)是焦點(diǎn)，它涉及到現(xiàn)行法律制度的約束和簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)質(zhì)問題。筆者認(rèn)為，圍繞落實(shí)主辦偵查員辦案責(zé)任，突出主辦偵查員在偵查辦案中的首要地位作用，依法賦予主辦偵查員一定和必要職權(quán)是必須的。但不等于應(yīng)無(wú)限制地?cái)U(kuò)大主辦偵查員的辦案權(quán)力，不等于完全取消“公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”審批環(huán)節(jié)，這里關(guān)鍵是要找到“放權(quán)”與“制約”的平衡點(diǎn)。因?yàn)楝F(xiàn)行的《刑事訴訟法》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中都對(duì)案件審批規(guī)定了需“經(jīng)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”批準(zhǔn)或決定。因此，在上述法律與規(guī)章尚未進(jìn)行修改之前，“放權(quán)”應(yīng)是取消或削減介于“主辦偵查員”和“公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”之間的審批環(huán)節(jié)。此方面，目前一些地方檢察機(jī)關(guān)的改革實(shí)際已有了既定模式可資借鑒。所以，在設(shè)計(jì)主辦偵查員制度時(shí)，必須遵循偵查辦案規(guī)律，科學(xué)設(shè)定職責(zé)權(quán)限，對(duì)于有些權(quán)限與現(xiàn)行的法規(guī)要求存在一定程度矛盾的，特別是公安部規(guī)章規(guī)定個(gè)別權(quán)限需要縣一級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批或決定，要統(tǒng)籌考慮和平衡“必要充分”和“慎重適度”的兩個(gè)要素。“必要充分”：即充分給予主辦偵查員自主空間，減少層級(jí)審批，對(duì)標(biāo)主體責(zé)任和終身責(zé)任的需求進(jìn)行授權(quán)；“慎重適度”：即強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)確保執(zhí)法質(zhì)量的需求進(jìn)行授權(quán)，并根據(jù)實(shí)際運(yùn)作情況不斷作出修改調(diào)整，使授之的權(quán)力權(quán)限在不違反法律的前提下有助于主辦偵查員依法獨(dú)立正確行使職權(quán)，開展偵查辦案工作；同時(shí)有利于兼顧處理好與主辦偵查員密切相關(guān)的上下左右的權(quán)限和權(quán)重關(guān)系，使其相應(yīng)的權(quán)力配置更趨合理、規(guī)范。至于在試點(diǎn)過程中，對(duì)于法律有規(guī)定的、法律沒有規(guī)定而公安部有規(guī)定的或法律和公安部均沒有規(guī)定而地方公安機(jī)關(guān)有規(guī)定的三種情形的授權(quán)，須按公安部《試點(diǎn)方案》明確的程序和要求執(zhí)行?？傊?，要整合辦案力量，簡(jiǎn)化審核審批，優(yōu)化機(jī)制流程，探索建立與主辦偵查員工作實(shí)際、辦案特點(diǎn)、辦案責(zé)任相適應(yīng)的“權(quán)力清單”，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，提高辦案效率。

（四）建立行之有效的責(zé)任監(jiān)督制約機(jī)制

監(jiān)督制約是完善主辦偵查員制度的重中之重，在保障嚴(yán)格公正執(zhí)法、司法公正的前提下保證主辦偵查員依法獨(dú)立行使職權(quán)，是主辦偵查員辦案責(zé)任制成敗的關(guān)鍵。按照“建立執(zhí)法責(zé)任清單制度，將法律賦予的執(zhí)法職責(zé)細(xì)化分解到每個(gè)執(zhí)法單位、執(zhí)法崗位，明確辦案、審核、審批責(zé)任，打造覆蓋執(zhí)法辦案全過程、全環(huán)節(jié)的責(zé)任鏈條”的要求，公安機(jī)關(guān)在對(duì)主辦偵查員擴(kuò)大放權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督，建立健全主辦偵查員辦案責(zé)任制的內(nèi)外監(jiān)督制約機(jī)制。內(nèi)部：要構(gòu)建案審委員會(huì)和法制、督察、紀(jì)委監(jiān)察部門齊抓共管、相互合作的職權(quán)監(jiān)督機(jī)制。一是突出案審委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)授權(quán)以外的職權(quán)行使事項(xiàng)的監(jiān)督，督促主辦偵查員必須依法依規(guī)報(bào)請(qǐng)審核、審批后開展實(shí)施；二是突出法制、督察部門加強(qiáng)對(duì)主辦偵查員在偵辦案件時(shí)進(jìn)行實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、全程監(jiān)督，確保執(zhí)法程序合法規(guī)范；三是突出紀(jì)委監(jiān)察部門加強(qiáng)對(duì)主辦偵查員的違法違紀(jì)情況檢查，對(duì)徇私枉法、濫用職權(quán)、執(zhí)法不公等行為的舉報(bào)進(jìn)行調(diào)查處理。外部：要構(gòu)建與檢察機(jī)關(guān)有機(jī)統(tǒng)一、相互銜接的責(zé)任監(jiān)督體系。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提出的立案監(jiān)督、糾違通知和檢察建議等法律監(jiān)督措施，按照規(guī)定積極落實(shí)整改。同時(shí)，要健全完善責(zé)任倒查和錯(cuò)案問責(zé)制度。在建立包括主辦偵查員個(gè)人在內(nèi)的相關(guān)執(zhí)法檔案的基礎(chǔ)上，對(duì)有違法或者不當(dāng)執(zhí)法行為，未發(fā)生重大責(zé)任事故、事件的相關(guān)執(zhí)法、辦案人員和部門、機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格問責(zé)；對(duì)因不執(zhí)法、亂執(zhí)法、執(zhí)法不當(dāng)?shù)葘?dǎo)致一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門發(fā)生重大責(zé)任事故、事件或者嚴(yán)重違法案件的，在依法追究相關(guān)人員和部門責(zé)任的同時(shí)，要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直至行政首長(zhǎng)的責(zé)任。此外，要借鑒“兩院”的做法，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)執(zhí)法辦案活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度；建立公安機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究制度等。通過積極探索建立主辦偵查員履行職責(zé)保護(hù)機(jī)制和權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理有序的職權(quán)運(yùn)行機(jī)制，確?！坝袡?quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責(zé)、違法要追究”落到實(shí)處。

（五）科學(xué)合理地設(shè)定績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)

績(jī)效考核作為當(dāng)今管理學(xué)中一項(xiàng)非常重要的管理措施，應(yīng)當(dāng)成為主辦偵查員獎(jiǎng)懲、職務(wù)升降、培訓(xùn)和辭退的重要依據(jù)。目前的績(jī)效考核普遍存在為數(shù)據(jù)考核而考核的情況，沒有與偵查部門的實(shí)際情況結(jié)合起來，致使考核的結(jié)果缺乏科學(xué)性和合理性。所以，對(duì)主辦偵查員的考核應(yīng)著眼于以辦案的質(zhì)量和效率為側(cè)重點(diǎn)，尤其是案件的質(zhì)量。對(duì)并非主觀惡意或重大過失導(dǎo)致執(zhí)法過錯(cuò)的，比如，認(rèn)定事實(shí)、適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)報(bào)捕、移送起訴而未報(bào)捕、移送起訴等，不應(yīng)過于強(qiáng)調(diào)對(duì)主辦偵查員及其成員的責(zé)任追究。畢竟，很多時(shí)候案件偵辦質(zhì)量的高低并不完全由偵查人員的能力決定，錯(cuò)案的形成也并非全是因?yàn)閭刹槿藛T不負(fù)責(zé)任，且案件辦理要受辦案條件、技術(shù)水平、案件具體情況的影響。當(dāng)然，對(duì)因故意或重大過失造成嚴(yán)重后果的，要依法依紀(jì)追責(zé)。至于考評(píng)對(duì)象，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于主辦偵查員所在的整個(gè)偵查團(tuán)隊(duì)。過于突出對(duì)主辦偵查員個(gè)人的考核不利于團(tuán)隊(duì)作用的發(fā)揮，難以落實(shí)辦案團(tuán)隊(duì)其他偵查人員的辦案責(zé)任。如何進(jìn)行考核？對(duì)優(yōu)秀的偵查員該如何獎(jiǎng)勵(lì)？如何做到有進(jìn)有退？這需要建立以考核為杠桿的相應(yīng)配套的保障運(yùn)行機(jī)制。一是考核制。建立相應(yīng)的考評(píng)機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)在明確主辦偵查員及非主辦偵查員的工作職責(zé)權(quán)限和考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合公務(wù)員的考核要求進(jìn)行績(jī)效考核?？己藘?nèi)容包括工作任務(wù)量、辦案質(zhì)量、辦案效率、執(zhí)法過錯(cuò)等，考核結(jié)果計(jì)入個(gè)人執(zhí)法檔案，并作為崗位津貼、晉升獎(jiǎng)勵(lì)等主要依據(jù)。二是淘汰制。通過建立退出機(jī)制，確立優(yōu)秀、合格、不合格的考評(píng)等次，對(duì)考評(píng)結(jié)果不合格或發(fā)生重大過失的，取消其相應(yīng)的待遇，乃至取消其主辦偵查員、偵查員資格。三是等級(jí)制。結(jié)合考核工作，根據(jù)主辦偵查員和非主辦偵查員的職責(zé)履行、業(yè)務(wù)水平和偵辦能力等，對(duì)主辦偵查員按照高、中、初級(jí)主辦資格等級(jí)進(jìn)行評(píng)定；對(duì)非主辦偵查員按照主辦偵查員資格進(jìn)行選任。此外，應(yīng)當(dāng)探索建立主辦偵查員辦案不受干擾的履職保護(hù)機(jī)制，防止由于偵查崗位的臨時(shí)性，異化為對(duì)部門領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)務(wù)依附，影響?yīng)毩⑥k案。

（六）規(guī)范主辦偵查員職權(quán)的內(nèi)外關(guān)系

主辦偵查員職權(quán)所涉及的內(nèi)外關(guān)系，主要體現(xiàn)在與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系、與其他偵查人員的關(guān)系、與公安機(jī)關(guān)外部的關(guān)系、與公安機(jī)關(guān)其他專業(yè)警種的關(guān)系。這是目前試點(diǎn)單位試點(diǎn)改革中普遍感到難于全面把握和正確處理的問題。其中既有現(xiàn)實(shí)因素的考量，也有受法律法規(guī)規(guī)定及體制制約的因素。按照“落實(shí)辦案職責(zé)，賦予主辦偵查員一定的偵查職權(quán)，突出其在偵查辦案中的主體地位和主導(dǎo)作用，形成新型的偵查辦案模式，以保證職責(zé)和職權(quán)的一致性”的要求和思路，就規(guī)范主辦偵查員職權(quán)的相關(guān)關(guān)系，筆者以為：（1）主辦偵查員與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之間應(yīng)是一種理性的、融合型的關(guān)系。鑒于我國(guó)公安機(jī)關(guān)目前偵查權(quán)具有行政和刑事司法雙重屬性的情況，作為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)理應(yīng)也必須對(duì)下級(jí)偵查部門加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，且這種“領(lǐng)導(dǎo)”更多是業(yè)務(wù)上的，是對(duì)主辦偵查員業(yè)務(wù)授權(quán)事項(xiàng)的檢查、監(jiān)督、督促、指導(dǎo)與幫助，而不是要求每起案件辦理都要請(qǐng)示、匯報(bào)，或事無(wú)巨細(xì)過問偵辦情況（除重大、復(fù)雜、疑難的案件外）。（2）主辦偵查員與其他偵查人員之間應(yīng)是一種既有分工又有協(xié)作的關(guān)系。按職責(zé)分工和地位作用，這兩者之間是指揮與被指揮的關(guān)系，且在管理職權(quán)上是絕對(duì)的。這不是說其他偵查人員沒有案件建議權(quán)和向上反映權(quán)，如果主辦偵查員在案件偵辦方面有不妥、不當(dāng)或有違法情節(jié)，提出的建議和意見得不到接受的，可隨時(shí)向所在部門負(fù)責(zé)人或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)反映，這是每個(gè)偵查員必須具有的責(zé)任和義務(wù)。（3）主辦偵查員與公安機(jī)關(guān)外部之間應(yīng)是建立在密切溝通、職能互補(bǔ)基礎(chǔ)上的關(guān)系。比如，通過建立與主任檢察官、主審法官的案件溝通銜接制度，便于說明辦案情況，避免在案件辦理手續(xù)交接上可能產(chǎn)生的誤解和脫節(jié)的情況；通過建立與犯罪嫌疑人律師會(huì)見制度，聽取律師的意見，有利于主辦偵查員全面掌握案件情況，主導(dǎo)案件進(jìn)程。（4）主辦偵查員與公安機(jī)關(guān)其他專業(yè)警種的人員之間應(yīng)是建立在共支撐、共合作的關(guān)系基礎(chǔ)上的。一方面，偵查辦案具有的團(tuán)隊(duì)作戰(zhàn)特點(diǎn)，決定了主辦偵查員有權(quán)按照法律、法規(guī)規(guī)定的條件和程序，申請(qǐng)相關(guān)專業(yè)警種提供專業(yè)技術(shù)支持，以及提供其他必要保障；另一方面，從公安機(jī)關(guān)共同完成辦案任務(wù)的要求出發(fā)，其他專業(yè)警種對(duì)主辦偵查員的合理建議請(qǐng)求有不可推卸的配合、支撐的責(zé)任。當(dāng)然，這里關(guān)鍵是單位的領(lǐng)導(dǎo)或辦案部門負(fù)責(zé)人應(yīng)及時(shí)予以明示，做好牽頭、協(xié)調(diào)和協(xié)商工作。

結(jié) 語(yǔ)

主辦偵查員制度改革是整個(gè)司法體制改革任務(wù)的一個(gè)重要內(nèi)容，是一項(xiàng)全新的改革舉措，它涉及的矛盾和難題方方面面，既有法律、法規(guī)層面的，又有體制、機(jī)制和制度層面的，還有落實(shí)、操作層面的，其中包括的問題有員額制、遴選制、等級(jí)制、考核制、淘汰制等核心項(xiàng)目怎么設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)建；主辦偵查員權(quán)和責(zé)該如何界定和統(tǒng)一；主辦偵查員制度改革與檢法機(jī)關(guān)司法改革何以有效對(duì)接；對(duì)主辦偵查員“一案到底”主體責(zé)任制與刑事案件“兩統(tǒng)一”（統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口）工作機(jī)制是歸并在一起執(zhí)行、還是分開執(zhí)行，等等。這些均需深層次研討和探索。

中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱2015年4月17日在北京召開的司法體制改革試點(diǎn)工作專題座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要“以堅(jiān)韌不拔的勇氣、積極進(jìn)取的精神、扎實(shí)細(xì)致的作風(fēng)，直面問題、敢于擔(dān)當(dāng)，知難而進(jìn)、攻堅(jiān)克難，堅(jiān)定不移推進(jìn)司法體制改革”。顯然，抓住當(dāng)前全面深化改革的大好機(jī)遇，按照中央的部署要求，圍繞探索建立主辦偵查員制度的總體要求，深入研究、勇于創(chuàng)新、突出重點(diǎn)、把握原則、精心組織、統(tǒng)籌兼顧，將實(shí)踐探索與制度建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，將優(yōu)化體制機(jī)制與提升隊(duì)伍素質(zhì)有機(jī)結(jié)合起來，切實(shí)增強(qiáng)試點(diǎn)工作的計(jì)劃性、操作性、建設(shè)性，推進(jìn)試點(diǎn)工作的有序、有力、有效開展，努力實(shí)現(xiàn)“從無(wú)到有”“從有到優(yōu)”的跨越，積極探索出主辦偵查員制度可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，是目前公安機(jī)關(guān)各試點(diǎn)單位必須完成的“硬任務(wù)”。

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中圖分類號(hào)：D631

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-5750(2015)05-0040-(12)

DOI:10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.05.005

收稿日期：2014-12-27責(zé)任編輯：何銀松

作者簡(jiǎn)介：趙榮根，男，上海市寶山區(qū)副區(qū)長(zhǎng)，上海市公安局寶山分局黨委書記、局長(zhǎng)，本刊編委；姚文威，男，上海市公安局寶山分局指揮處干部。

Speculate on Problems Concerning Trial Implementation of Investigator System

Zhao Ronggen， Yao Wenwei
（Bao Shan Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau， Shanghai 201900， China）

Abstract:It is signifi cant for police agencies to make attempts to establish the investigator system to be aligned with the development of criminal procedure system and law governance. The main problems which need be solved in the trial implementation of the investigator system include clarifi cation of the investigator system， establishment of strict and standard selection and nomination mechanism，determination of investigators’ related responsibilities and power by law， establishment of an effective monitoring mechanism， setup of performance evaluation standards in the reasonable and scientifi c way and regulation of investigators’ relationship with agencies and outside agencies.

Key Words:Investigator； System； Countermeasure