韓　宇

（中國(guó)人民公安大學(xué)， 北京 100038）

公安機(jī)關(guān)初查制度探析

韓宇

（中國(guó)人民公安大學(xué)， 北京 100038）

初查，作為一項(xiàng)刑事訴訟制度，盡管沒(méi)有納入到《刑事訴訟法》的規(guī)定中，卻在公安機(jī)關(guān)、人民檢察院的訴訟實(shí)踐中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。現(xiàn)階段，我國(guó)法律關(guān)于初查制度的規(guī)定僅見于《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，立法層面的缺失使得其在合法性上存在一定問(wèn)題，這就導(dǎo)致初查制度在理論層面爭(zhēng)議較大。同時(shí)，由于《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》對(duì)初查制度規(guī)定得過(guò)于簡(jiǎn)單籠統(tǒng)，使得初查制度無(wú)法對(duì)公安機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行有效的指導(dǎo)，這就導(dǎo)致初查制度在實(shí)務(wù)層面存在較大問(wèn)題。鑒于此，有必要理順初查制度的基點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范初查制度的實(shí)施，以便公安機(jī)關(guān)能夠更好地運(yùn)用初查制度解決問(wèn)題。

初查制度；性質(zhì)定位；必要性；公安機(jī)關(guān)

一、初查制度發(fā)展概述

在我國(guó)，初查制度起源于檢察機(jī)關(guān)的偵查工作，最早出現(xiàn)在第二次全國(guó)檢察機(jī)關(guān)信訪工作的文件中，而后逐步發(fā)展為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)調(diào)查制度，公安機(jī)關(guān)的初查制度便是從檢察機(jī)關(guān)的初查制度中演變過(guò)來(lái)的。

1997年《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)辦理詐騙案件的監(jiān)督，堅(jiān)持糾正非法干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛的意見》①《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)辦理詐騙案件的監(jiān)督，堅(jiān)持糾正非法干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛的意見》規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)接到反映詐騙的報(bào)案后，應(yīng)先行初查，取得證據(jù)，經(jīng)刑偵法制部門審核確屬詐騙行為，構(gòu)成詐騙罪的，才予以報(bào)批立案?！钡某雠_(tái)是初查制度在公安機(jī)關(guān)開始實(shí)施的標(biāo)志，雖然只是公安部的部門意見，卻開啟了公安機(jī)關(guān)初查制度的先河。1998年公安部出臺(tái)的《關(guān)于公安派出所受理刑事案件有關(guān)問(wèn)題的通知》②《關(guān)于公安派出所受理刑事案件有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定：“派出所對(duì)受理或發(fā)現(xiàn)的犯罪線索應(yīng)迅速進(jìn)行審查或按照刑偵部門展開初步調(diào)查工作?！睌U(kuò)展了初查的適用范圍，使得初查適用的案件范圍從詐騙案件擴(kuò)展為公安機(jī)關(guān)辦理的所有刑事案件。遺憾的是，初查制度始終沒(méi)能夠被納入到《刑事訴訟法》中，就當(dāng)前來(lái)看，關(guān)于公安機(jī)關(guān)初查制度的法律規(guī)范僅僅只有《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》③《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第一百七十一條規(guī)定：“ 對(duì)于在審查中發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)或線索不明的，必要時(shí)，經(jīng)辦案機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以進(jìn)行初查。初查過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)可以依照有關(guān)法律和規(guī)定采取詢問(wèn)、查詢、勘驗(yàn)、鑒定和調(diào)取證據(jù)材料等不限制被調(diào)查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施。”。立法規(guī)范的不完善，不僅不能滿足實(shí)踐中初查制度的需要，而且引發(fā)了學(xué)界的諸多爭(zhēng)議。

二、初查的性質(zhì)定位

（一）初查的性質(zhì)爭(zhēng)議

目前，我國(guó)理論界關(guān)于初查制度的爭(zhēng)議集中體現(xiàn)在初查的性質(zhì)上，性質(zhì)不明就會(huì)導(dǎo)致法律適用的蒼白無(wú)力，就會(huì)導(dǎo)致各種問(wèn)題的出現(xiàn)，因此有必要予以理順。我國(guó)學(xué)者關(guān)于初查性質(zhì)有三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為初查是一種行政行為[1]；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為初查是偵查程序的初步階段，應(yīng)當(dāng)弱化立案程序的界限性質(zhì)[2]；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為初查發(fā)生在立案之前，不屬于立案程序，是立案的前置程序[3]。筆者認(rèn)為這三者都有不妥之處。

首先，初查不是一項(xiàng)行政行為。法律對(duì)初查制度的規(guī)定體現(xiàn)在《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》之中，從這兩者的性質(zhì)來(lái)看，都是刑事領(lǐng)域的部門解釋做出的規(guī)定，因此初查制度應(yīng)當(dāng)屬于刑事領(lǐng)域，而不是一種行政行為。就公安機(jī)關(guān)而言，從初查所涉及的法律要素來(lái)看：第一，可以采取初查方式的主體是公安機(jī)關(guān)，雖然這里很難判定公安機(jī)關(guān)履行的是刑事職能還是行政職能，但是結(jié)合《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的初查由偵查部門負(fù)責(zé)以及檢察機(jī)關(guān)本身的職能，可以看出檢察機(jī)關(guān)的初查行為不可能是履行行政職能，因此可以推出同樣實(shí)施初查制度的公安機(jī)關(guān)也不是履行行政職能。第二，初查針對(duì)的內(nèi)容是案件事實(shí)和線索不明的報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首，這里的報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首也是針對(duì)刑事違法行為而言的，因此可以說(shuō)初查所針對(duì)的內(nèi)容屬于刑事領(lǐng)域。綜上，筆者認(rèn)為初查制度應(yīng)當(dāng)歸屬于刑事領(lǐng)域而非行政領(lǐng)域。

其次，初查不是偵查程序的初步階段。就目前的法律規(guī)定來(lái)說(shuō)，立案依舊是刑事訴訟開始的標(biāo)志，其對(duì)于刑事訴訟的啟動(dòng)具有重大的意義。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，只有立案程序啟動(dòng)后偵查機(jī)關(guān)才可以開展偵查工作，未經(jīng)立案則不可以進(jìn)行偵查活動(dòng)。如果認(rèn)為初查是偵查程序的初步階段，就會(huì)使得立案失去程序意義，否認(rèn)了立案程序作為獨(dú)立訴訟階段的地位，同時(shí)也違反了立案后才能進(jìn)行偵查的法律規(guī)定，如此就違反了刑事訴訟程序法定的基本原則。因此，不能認(rèn)為初查是偵查程序的初步階段。

最后，初查不是立案的前置程序。刑事訴訟程序包括立案、偵查、起訴、審理、執(zhí)行五個(gè)階段，任何訴訟行為都應(yīng)當(dāng)包含在這五個(gè)階段中。如果將初查定位為立案的前置程序，就等于將初查排除在整個(gè)刑事訴訟程序之外，那么其在刑事訴訟中就失去了立足點(diǎn)。同時(shí)，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《程序規(guī)定》）第一百七十一條的規(guī)定，可以看出公安機(jī)關(guān)的部門解釋將初查納入到立案程序中受理案件階段，而不是獨(dú)立于立案程序之外。因此，初查并不是立案的前置程序。

（二） 初查的性質(zhì)定位

在《程序規(guī)定》的基礎(chǔ)上，結(jié)合《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為初查性質(zhì)的定位應(yīng)當(dāng)是立案審查中的補(bǔ)充調(diào)查行為。

1. 初查是立案審查中的行為

首先，從法律規(guī)范來(lái)看，《程序規(guī)定》第七章分別從受案、立案、撤銷三個(gè)方面規(guī)定了刑事案件中公安機(jī)關(guān)的立案程序，初查制度就被規(guī)定在受案一節(jié)之中，由此可以看出，公安機(jī)關(guān)的初查制度應(yīng)當(dāng)是立案程序中的行為。其次，從具體的法律條文來(lái)看，根據(jù)《程序規(guī)定》第一百七十一條的規(guī)定可以看出，初查是在立案審查的過(guò)程中針對(duì)案件事實(shí)或者線索不明的情況而采取的調(diào)查手段，這里的審查就是對(duì)報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的案件的審查，因此初查制度應(yīng)當(dāng)是對(duì)報(bào)案、控告、舉報(bào)審查之后所進(jìn)行的調(diào)查行為。根據(jù)《刑事訴訟法》第一百一十條的規(guī)定①《刑事訴訟法》第一百一十條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查?！?，刑事訴訟法明確將公、檢、法三機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)案、控告、舉報(bào)、自首的審查納入到立案程序之中，這樣看來(lái)，初查制度并沒(méi)有脫離立案程序的范疇。因此，從法律規(guī)定本身可以看出，初查制度是立案審查中的行為。

2. 初查是補(bǔ)充調(diào)查行為

立案程序是一個(gè)過(guò)程性的程序，包括受理案件、審查案件和立案三階段，就單純的立案來(lái)說(shuō)，根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，只有符合一定的條件才能予以立案，這就需要對(duì)報(bào)案、控告、舉報(bào)、自首等的事實(shí)進(jìn)行審查。如果審查順利，就可以立案或者不予立案，但是如果出現(xiàn)了案件事實(shí)不明或者線索不明的情況，就需要展開進(jìn)一步的調(diào)查，調(diào)查清楚后才能做出立案或者不立案的決定。這樣看來(lái)，初查不是立案審查本身，也不是必然出現(xiàn)的手段，只有當(dāng)案件事實(shí)或線索不明時(shí)才會(huì)使用的，因此可以說(shuō)初查是一種補(bǔ)充調(diào)查行為。

三、初查的特征和概念界定

作為一項(xiàng)頗具爭(zhēng)議的制度，初查的特征有必要予以重視和梳理，這樣才能更好地完善并體現(xiàn)初查制度的價(jià)值。具體來(lái)說(shuō)，初查制度的特征包括三個(gè)方面。

（一）特定性

初查制度的特定性包括時(shí)間特定和內(nèi)容特定兩個(gè)方面內(nèi)容。所謂時(shí)間特定就是初查制度只能在特定的時(shí)間段運(yùn)用，不允許違反和超越。根據(jù)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的初查是針對(duì)立案審查中出現(xiàn)的特殊情況而采用的調(diào)查手段，因此初查制度只能在立案審查階段使用。所謂內(nèi)容特定就是初查制度只能針對(duì)立案審查中的事實(shí)和線索，具體來(lái)說(shuō)就是報(bào)案、控告、舉報(bào)、自首案件中的事實(shí)和線索。

（二）必要性和補(bǔ)充性

根據(jù)《程序規(guī)定》第一百七十一條對(duì)初查制度的規(guī)定可以看出，初查并不是沒(méi)有條件的隨意適用，而是在必要的時(shí)候才能適用，雖然法律沒(méi)有明確指出這里的必要性是什么，但是通過(guò)分析本條的規(guī)定，可以大致得出必要性應(yīng)當(dāng)是指通過(guò)立案審查，發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)和線索不明的程度較深、范圍較廣以至于對(duì)能否立案具有直接且重要的影響。同樣的，從本條規(guī)定中可以看出初查并非立案審查本身，而是對(duì)立案審查中不能明確的案件事實(shí)和線索進(jìn)行的調(diào)查，可以說(shuō)，初查就是必要時(shí)對(duì)立案審查的補(bǔ)充。

（三）限制性和一定的偵查性

初查制度具有補(bǔ)充調(diào)查的性質(zhì)，是一種靈活運(yùn)用的調(diào)查手段，法律允許公安機(jī)關(guān)采取詢問(wèn)、查詢、勘驗(yàn)、鑒定和調(diào)取證據(jù)材料的方式進(jìn)行調(diào)查，但也相對(duì)采取了限制性的手段，即不允許采用限制人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的手段，因此，初查制度是一種限制性的調(diào)查方式。同時(shí)，這些法律所允許采用的調(diào)查手段與偵查階段的偵查方式具有一定程度的重合，但是由于初查不是偵查方式，而只是一種調(diào)查手段，因此只能說(shuō)初查帶一定的偵查性。

綜合上述對(duì)初查制度性質(zhì)、特征的分析，筆者認(rèn)為初查的概念應(yīng)當(dāng)定義為：立案審查過(guò)程中，因案件事實(shí)或者線索不明，偵查機(jī)關(guān)采取的不限制被調(diào)查對(duì)象人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的補(bǔ)充調(diào)查方式。

四、初查制度的必要性和價(jià)值

（一）初查制度在公安工作中的必要性

初查的性質(zhì)爭(zhēng)論以及《刑事訴訟法》對(duì)初查規(guī)定的缺失使得人們對(duì)初查制度存在的必要性產(chǎn)生了疑問(wèn)，甚至有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)廢除初查制度[4]。筆者對(duì)此持反對(duì)態(tài)度，雖然《刑事訴訟法》并沒(méi)有明確初查的地位，但是初查制度在公安工作中仍然有存在的必要性。

1. 從刑事案件的發(fā)展趨勢(shì)與立案審查的關(guān)系來(lái)看

隨著社會(huì)的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，刑事案件也朝著多元化的趨勢(shì)發(fā)展，各種犯罪手段層出不窮，刑事犯罪也隨之呈現(xiàn)技術(shù)性、隱秘性等特征。這些變化不僅給公安機(jī)關(guān)的工作帶來(lái)嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，增加了公安部門的工作負(fù)擔(dān)，而且也導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)憑借單純的立案審查難以確定相關(guān)的案件事實(shí)和線索，這時(shí)具備一定偵查屬性的初查制度就可以發(fā)揮重大作用，一定程度上解決立案審查中的問(wèn)題。如此一來(lái)，初查制度的存在就可以緩解刑事案件迅速發(fā)展給立案審查帶來(lái)的挑戰(zhàn)，從這個(gè)意義上看初查制度的存在有其必然性。

2. 從立案審查與立案標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系來(lái)看

立案審查不是偵查手段，在很大程度上只是一種書面的審查方式，這就造成立案審查僅僅停留在事實(shí)表面，很難深入挖掘有效信息。根據(jù)《刑事訴訟法》對(duì)于立案程序的規(guī)定，刑事案件并非簡(jiǎn)單的根據(jù)報(bào)案、控告、舉報(bào)、自首就可以立案，而是有著相對(duì)較高的立案標(biāo)準(zhǔn)，即認(rèn)為有犯罪事實(shí)，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。如此，單憑僅僅停留在事實(shí)表面的立案審查難以達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)的要求，而初查制度的存在就是為了解決立案審查不足以達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，因此，初查制度存在的必要性是十分明顯的。

（二）初查制度在公安工作中的價(jià)值

對(duì)于公安機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，初查制度的存在不僅是必要的，而且具有相當(dāng)?shù)膬r(jià)值。

首先，公安機(jī)關(guān)實(shí)施初查制度的目的是為了獲取尚不明確的案件事實(shí)和線索，以此來(lái)確定能否對(duì)報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首等案件進(jìn)行立案，這樣就可以將那些不屬于刑事案件的案件予以排除，不僅提高了總體的訴訟效率，而且有利于保障公平正義。

其次，公安機(jī)關(guān)通過(guò)初查這一調(diào)查手段可以獲取許多與案件相關(guān)的事實(shí)和線索，這不僅對(duì)于立案具有重要的意義，而且對(duì)于立案后偵查工作的開展也有很大的幫助，這樣就為刑事訴訟的開展提供了便利條件，有利于偵破違法犯罪案件。因此，可以說(shuō)初查對(duì)于社會(huì)秩序的穩(wěn)定具有間接的幫助作用。

五、初查制度存在的問(wèn)題及完善措施

（一）公安機(jī)關(guān)初查制度存在的問(wèn)題

初查制度存在的必要性和價(jià)值無(wú)可非議，但是現(xiàn)階段公安機(jī)關(guān)的初查程序卻存在著許多問(wèn)題，并不能充分地契合實(shí)踐的需要，甚至在某些方面會(huì)成為影響刑事訴訟進(jìn)程的不利因素。具體來(lái)說(shuō)，初查的問(wèn)題包括以下幾個(gè)方面：

第一，初查缺乏充分的法律依據(jù)。刑事訴訟法對(duì)于初查制度并沒(méi)有做出規(guī)定，僅僅在公安機(jī)關(guān)的部門解釋中有所體現(xiàn)，這就導(dǎo)致初查的合法性頗受爭(zhēng)議，然而初查制度的存在對(duì)于公安機(jī)關(guān)的立案又有著相當(dāng)重要的作用，僅僅依靠部門解釋使得公安機(jī)關(guān)的工作束手束腳，無(wú)法充分發(fā)揮初查的有效價(jià)值。因此，公安機(jī)關(guān)初查制度的首要問(wèn)題就是法律依據(jù)的不足。

第二，僅有的對(duì)初查的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單和模糊。《程序規(guī)定》對(duì)初查的規(guī)定僅僅只有一條，粗略地規(guī)定了初查的時(shí)間、對(duì)象、一般措施和限制性措施，而且在用詞上極具模糊性，例如，對(duì)于其中的“必要時(shí)”“經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)”，如何才算必要時(shí)、應(yīng)該怎樣批準(zhǔn)，規(guī)定中都沒(méi)有體現(xiàn)。因此，這樣簡(jiǎn)單的一條規(guī)定不僅無(wú)法適應(yīng)公安機(jī)關(guān)的初查工作，對(duì)于整個(gè)立案程序來(lái)說(shuō)也是一種不負(fù)責(zé)的體現(xiàn)。

第三，實(shí)踐中的違法行為?！冻绦蛞?guī)定》對(duì)于初查的規(guī)定僅僅停留在表面層次，簡(jiǎn)單粗糙，缺乏可操作性，這就使得公安機(jī)關(guān)的初查工作往往陷于被動(dòng)，甚至導(dǎo)致實(shí)踐中的公安工作人員不知如何具體適用初查手段，一旦為了立案的需要便會(huì)肆意運(yùn)用初查制度，如此一來(lái)就容易導(dǎo)致違法行為的出現(xiàn)，例如未經(jīng)批準(zhǔn)運(yùn)用初查手段、以偵查手段代替初查、使用強(qiáng)制性偵查措施等。

第四，缺乏有效的監(jiān)督和制約。一項(xiàng)制度的運(yùn)用，不僅需要規(guī)范的程序操作，更需要相對(duì)完善的監(jiān)督制約機(jī)制，初查制度亦是如此。從《程序規(guī)定》第一百七十一條對(duì)初查的規(guī)定中，只能看到“經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)”這一點(diǎn)帶有監(jiān)督性質(zhì)的規(guī)定，相對(duì)于整個(gè)初查制度來(lái)說(shuō)，這一規(guī)定顯得十分單薄，難以真正對(duì)初查形成有效的監(jiān)督制約，這也是初查在實(shí)踐中產(chǎn)生問(wèn)題的一個(gè)方面原因。

（二）公安機(jī)關(guān)初查制度的完善

1. 法律地位的確立

前文已經(jīng)說(shuō)過(guò)制約初查制度的首要問(wèn)題就是法律依據(jù)的問(wèn)題，由于目前規(guī)范公安機(jī)關(guān)初查制度的規(guī)定僅限于《程序規(guī)定》，難以最大程度地發(fā)揮初查制度的效用，因而完善初查制度的第一步就是確定初查制度的法律地位。因此，首要的就是在基本法層面確立初查的地位，具體來(lái)說(shuō)就是在《刑事訴訟法》立案程序中的立案審查環(huán)節(jié)增加一條對(duì)初查制度的原則性規(guī)定，然后借鑒《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》關(guān)于初查制度的規(guī)定，在《程序規(guī)定》中對(duì)初查制度的具體程序進(jìn)行規(guī)定。

2. 具體制度的構(gòu)建

對(duì)于初查制度的完善，在借鑒《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的基礎(chǔ)上，筆者建議從以下幾個(gè)方面著手：

第一，初查的適用條件。關(guān)于初查制度的適用條件，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)定如下內(nèi)容：一是立案審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了案件事實(shí)不清或者線索不明的情況；二是偵查機(jī)關(guān)難以通過(guò)普通的審查方式獲取有效信息；三是難以查清的案件事實(shí)或線索對(duì)于能否立案具有實(shí)質(zhì)上的影響。

第二，初查的批準(zhǔn)?！冻绦蛞?guī)定》規(guī)定了初查的實(shí)施需要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，卻沒(méi)有規(guī)定相關(guān)的批準(zhǔn)程序，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)完善以下幾個(gè)方面：（1）制作申請(qǐng)書。偵查人員認(rèn)為需要初查的，應(yīng)當(dāng)制作申請(qǐng)書，申請(qǐng)書的內(nèi)容包括申請(qǐng)主體、申請(qǐng)事由、相關(guān)的案件事實(shí)和線索、需要查明的案件事實(shí)和線索。（2）申請(qǐng)書的審查。辦案部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)書的合法性和初查的必要性進(jìn)行審查，這里的必要性審查包括審查案件事實(shí)和線索不明確的程度以及其對(duì)于立案的影響程度。（3）批準(zhǔn)期限。辦案部門應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)書之日起7日內(nèi)做出是否批準(zhǔn)的決定，逾期未做出決定的視為不予批準(zhǔn)。

第三，初查的監(jiān)督。對(duì)于初查的監(jiān)督，除了上述的批準(zhǔn)程序外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)初查的外部監(jiān)督，即通過(guò)檢察院對(duì)初查制度進(jìn)行監(jiān)督。具體來(lái)說(shuō)，人民檢察院可以要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明初查的實(shí)施情況，對(duì)于不符合初查條件或者發(fā)現(xiàn)初查違反法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)提出糾正意見；違反刑法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。

第四，初查材料的運(yùn)用。初查只是為立案服務(wù)的，與偵查取證的目的存在較大差異。同時(shí)，初查的規(guī)范性也無(wú)法與偵查相比，獲得的材料信息的真實(shí)性、合法性難以達(dá)到證據(jù)使用的標(biāo)準(zhǔn)，因此，初查材料不適合直接作為證據(jù)使用?；诖?，筆者建議做出如下規(guī)定：首先，初查所獲得材料信息不得直接作為證據(jù)使用，但可以作為偵查的線索。其次，對(duì)于違反法律規(guī)定獲得的材料信息，不得用于偵查階段的偵查。

第五，初查的終結(jié)。初查的結(jié)果是案件事實(shí)和線索能否明確，其對(duì)于立案有著重要作用，筆者認(rèn)為對(duì)于初查的終結(jié)程序應(yīng)當(dāng)做出如下規(guī)定：經(jīng)過(guò)初查，案件事實(shí)和線索明確且符合立案標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)當(dāng)予以立案，并將初查材料附卷后移送人民檢察院。經(jīng)過(guò)初查，案件事實(shí)和線索明確但不符合立案標(biāo)準(zhǔn)或者經(jīng)過(guò)初查不能明確案件事實(shí)和線索的應(yīng)當(dāng)不予立案。

初查制度雖然在合法性上存在較大爭(zhēng)議，但是作為一項(xiàng)調(diào)查手段，其在立案環(huán)節(jié)發(fā)揮的重大作用是不容置疑的。當(dāng)前，刑事案件的立案標(biāo)準(zhǔn)較高，給立案審查帶來(lái)較大的困難，初查制度的存在很好地緩解了違法犯罪行為多樣化與立案審查之間以及立案審查與立案標(biāo)準(zhǔn)之間的沖突，緩解了立案程序的壓力，促進(jìn)了刑事訴訟程序的健康發(fā)展。因此，初查制度不但應(yīng)當(dāng)在《程序規(guī)定》中予以完善，而且應(yīng)當(dāng)在《刑事訴訟法》中確立其應(yīng)有的地位。

[1] 徐啟明，趙靜.論公安機(jī)關(guān)初查制度[J].山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（1）:69.

[2] 高瑩欣.論初查的合理定位——以立案、偵查為視角[J].社會(huì)與法制，2014，（12）:124.

[3] 蔡宏圖，蔣文玉. 刑事初查制度視角下我國(guó)刑事啟動(dòng)程序的改革初探[J].山東社會(huì)科學(xué)，2014，（5）：112.

[4] 施鵬鵬，陳真楠. 初查程序廢除論——兼論刑事立案機(jī)制的調(diào)整[J].社會(huì)科學(xué)，2014，（9）:106.

Analyze the Preliminary Investigation System of Police Agencies

Han Yu
（Chinese People's Public Security University， Beijing100038， China）

As a criminal procedure system， the preliminary investigation system has played a crucial role in the practice of police agencies and the people's procuratorates， although it has not yet been included in the "Code of Criminal Procedure". At this stage， the laws concerning the preliminary investigation system can only be seen in the “Provisions of the Public Security Organs for Criminal Cases" and the "People's Procuratorate Rules of Criminal Procedure". The legislative lack leads to problems of legality， which might cause theoretical controversy. Furthermore， as the “Provisions of the Public Security Organs for Criminal Cases" involving the provisions of the preliminary investigation system are simple and ambiguous， the preliminary investigation system can not offer effective guidance for the work of police agencies， which might lead to much controversy in practice. So， it is necessary to amend the preliminary investigation system and to further standardize its implementation so that the police agencies can solve problems by making full use of the system.

Preliminary Investigation System； Determination of Nature； Necessity； Police Agency

D951.3

B

1008-5750(2015)06-0042-(06)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.06.006

2015-09-06責(zé)任編輯：陳匯

韓宇（1990— ），男，中國(guó)人民公安大學(xué)刑事訴訟法專業(yè)2013級(jí)碩士研究生。