關(guān)于中國失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制改革的思考*

殷俊陳天紅

(武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心，湖北武漢，430072)

中國實(shí)行統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，在失業(yè)保險(xiǎn)基金累積結(jié)余不斷增長(zhǎng)的背景下，各地區(qū)也開始探索失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制。目前中國部分省市試點(diǎn)的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制分為失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率統(tǒng)一調(diào)整機(jī)制和浮動(dòng)調(diào)整機(jī)制兩類。分析表明失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率浮動(dòng)調(diào)整機(jī)制更為科學(xué)，本文結(jié)合失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，提出完善中國失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制的對(duì)策建議：將失業(yè)保險(xiǎn)金支出作為調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的依據(jù)；規(guī)范費(fèi)率調(diào)整比例計(jì)算方法；確立合理的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整上下限。

失業(yè)保險(xiǎn)；經(jīng)驗(yàn)稅率；失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率；調(diào)整機(jī)制

一、研究背景及問題提出

隨著1999年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的頒布，中國的失業(yè)保險(xiǎn)制度正式建立。我國實(shí)行統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，即城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，職工按照本人工資的1%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制工人本人則不繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，用人單位繳費(fèi)比例為2%。

統(tǒng)一失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率意味著各企業(yè)的失業(yè)人員數(shù)量與其失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率是不關(guān)聯(lián)的。丁煜(2008)、[1]孫潔和高博(2010)[2]指出中國目前實(shí)行的統(tǒng)一費(fèi)率忽視了企業(yè)效益差異，使得效益好、失業(yè)人員少的用人單位，也必須按照工資總額的統(tǒng)一比例繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，降低了企業(yè)的繳費(fèi)積極性。關(guān)于中國失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制改革研究中，彭壁玉(2000)、[3]丁煜(2008)、[1]孫潔和高博(2010)[2]提出建立基于風(fēng)險(xiǎn)失業(yè)率的行業(yè)差別費(fèi)率制度，即失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度越高的行業(yè)，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率也相應(yīng)越高，以增進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)制度的效率。呂學(xué)靜(2010)則提出實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)彈性費(fèi)率，即中央政府規(guī)定一個(gè)費(fèi)率幅度，各統(tǒng)籌地區(qū)在這一幅度，可以視失業(yè)保險(xiǎn)基金的結(jié)余情況及時(shí)調(diào)整費(fèi)率。[4]該改革建議與行業(yè)差別費(fèi)率的不同之處在于，對(duì)各統(tǒng)籌地區(qū)的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率進(jìn)行彈性調(diào)整的同時(shí)，仍然保持各企業(yè)統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率。

關(guān)于中國失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率制度改革，不僅僅局限在以上理論研究，各地也陸續(xù)開始失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整改革實(shí)踐。在2008年金融危機(jī)時(shí)期，調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，成為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的舉措之一。如2008年北京市將用人單位繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率由1.5%調(diào)整為1%，個(gè)人繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)費(fèi)率由0.5%調(diào)整為0.2%。*北京市人力資源和社會(huì)保障局，《關(guān)于調(diào)整本市部分社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)問題的通知》，http://www.bjld.gov.cn/LDJAPP/search/fgdetail.jsp?no=11001。此后，在中國失業(yè)保險(xiǎn)基金累積結(jié)余不斷增長(zhǎng)的背景下，各地積極探索擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍和調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率。廣東省2014年7月1日起實(shí)行新的《廣東省失業(yè)保險(xiǎn)條例》明確規(guī)定實(shí)行浮動(dòng)費(fèi)率，對(duì)穩(wěn)定就業(yè)的用人單位適當(dāng)下調(diào)費(fèi)率，鼓勵(lì)用人單位穩(wěn)定就業(yè)崗位，減少裁員。*廣東省人力資源和社會(huì)保障廳，新《廣東省失業(yè)保險(xiǎn)條例》修訂通過明年7月1日起實(shí)施，http://zwgk.gd.gov.cn/553612461/201401/t20140127_464178.html。

以上理論研究和改革實(shí)踐表明，中國現(xiàn)行的統(tǒng)一失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率制度存在一定的問題，亟須改革。但是對(duì)于如何建立科學(xué)規(guī)范的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制，還研究較少。美國是唯一采用失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率制度的國家。本文結(jié)合美國失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)對(duì)中國失業(yè)保險(xiǎn)制度籌資方式以及部分省市的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整實(shí)踐進(jìn)行分析，進(jìn)而提出完善中國失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制的對(duì)策建議。

二、中國失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余以及失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整

自1999年中國失業(yè)保險(xiǎn)制度建立起，失業(yè)保險(xiǎn)基金累積結(jié)余一直保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。如表1所示，2000年失業(yè)保險(xiǎn)基金累積結(jié)余196億元，到2007年增長(zhǎng)至979億元；2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后也一直保持增長(zhǎng)趨勢(shì)，2012年已增長(zhǎng)至2929億元，12年間失業(yè)保險(xiǎn)基金累積結(jié)余增長(zhǎng)近15倍。事業(yè)單位參加失業(yè)保險(xiǎn)比例高、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率較為穩(wěn)定、失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面擴(kuò)大、失業(yè)保險(xiǎn)金替代率低等因素導(dǎo)致我國失業(yè)保險(xiǎn)基金累積結(jié)余規(guī)模不斷增長(zhǎng)。[5] [6]

資料來源：根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部歷年《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》相關(guān)數(shù)據(jù)整理，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/ndtjsj/。

在失業(yè)保險(xiǎn)基金累積結(jié)余不斷增長(zhǎng)的背景下，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部以及財(cái)政部于2006年頒布了《關(guān)于適當(dāng)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》(勞社部發(fā)〔2006〕5號(hào))。在該文件中，提出擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍，同時(shí)在切實(shí)保障失業(yè)人員基本生活和發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)再就業(yè)功能的前提下，可調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率。此后，2012年人力資源和社會(huì)保障部《關(guān)于東部7省(市)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》進(jìn)一步明確提出完善失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，適當(dāng)降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。由此，各地區(qū)開始探索擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍和調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率。

自2013年起，部分省市開始出臺(tái)調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率的方法。目前實(shí)行的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整方法可以分為兩類：一類是統(tǒng)一降低統(tǒng)籌范圍內(nèi)用人單位和職工個(gè)人繳費(fèi)比例，即失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率統(tǒng)一調(diào)整機(jī)制；另一類以深圳市為代表，實(shí)行與用人單位失業(yè)人員數(shù)量以及失業(yè)保險(xiǎn)基金收支率等掛鉤的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率浮動(dòng)調(diào)整機(jī)制。

1.失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率統(tǒng)一調(diào)整機(jī)制試點(diǎn)

如表2所示，江蘇、山東、上海、海南等省市采用失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率統(tǒng)一調(diào)整機(jī)制對(duì)該地區(qū)的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率進(jìn)行下調(diào)。這些地區(qū)的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整表明，一方面這些地區(qū)都采用統(tǒng)一調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的方式，即同一統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)，各用人單位繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率是一樣的；另一方面，由于中國失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行縣市級(jí)統(tǒng)籌，在失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整的背景下，各統(tǒng)籌地區(qū)之間的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率呈現(xiàn)差異化。如青島市和海南省的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率都由3%調(diào)整為1.5%，而江蘇省和上海市的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整后則為2%。

在統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)統(tǒng)一下調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下降低企業(yè)負(fù)擔(dān)的應(yīng)急之舉，同時(shí)能夠達(dá)到減少失業(yè)保險(xiǎn)基金累積結(jié)余的目的。但是該種調(diào)整方法，一方面沒有從根本上改變失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)一費(fèi)率制度的本質(zhì)，因此不能增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)制度穩(wěn)定就業(yè)，減少失業(yè)的功能；另一方面，目前各地對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率下調(diào)的比例，仍缺少科學(xué)的計(jì)算方法，具有較大的隨意性。盲目地下調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率的改革也將影響失業(yè)保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。

資料來源：上海市政府，《市政府關(guān)于調(diào)整本市城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)比例的通知》，http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node12344/u26ai36879.html。青島社保服務(wù)網(wǎng)，《關(guān)于階段性降低失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率的通知》，http://www.qdshebao.com/article/detail-4110.html。江蘇省人力資源和社會(huì)保障網(wǎng)，《關(guān)于擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》，http://www.jshrss.gov.cn/zcfg/sjwj/nts/201311/t20131114_128984.html。海南省人民政府，《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率的通知》，http://xxgk.hainan.gov.cn/hi/HI0101/201212/t20121212_814817.htm。

2.失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率浮動(dòng)調(diào)整機(jī)制試點(diǎn)

深圳是全國較早試點(diǎn)實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)浮動(dòng)費(fèi)率的城市之一。根據(jù)《深圳市失業(yè)保險(xiǎn)浮動(dòng)費(fèi)率管理暫行辦法的通知》，深圳市2014年1月開始探索實(shí)行用人單位失業(yè)保險(xiǎn)浮動(dòng)費(fèi)率，職工失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率則保持不變。深圳市上一年度失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余率高于10%的用人單位，當(dāng)年失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率實(shí)行浮動(dòng)，但是用人單位失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)下浮總幅度不超過當(dāng)年應(yīng)繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的40%，即深圳市用人單位失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)比例浮動(dòng)范圍為1.2%～2%。

深圳市失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率浮動(dòng)調(diào)整方法為：(1)用人單位上一年度沒有非因本人意愿中斷就業(yè)的職工，當(dāng)年度費(fèi)率下浮20%；(2)上一年度有非因本人意愿中斷就業(yè)的職工，但上一年度失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收支率低于10%的，當(dāng)年度費(fèi)率下浮10%；(3)用人單位上一年度按照深圳市就業(yè)政策，招用經(jīng)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)認(rèn)定的就業(yè)困難人員就業(yè)的，下浮的失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)額為：招用就業(yè)人數(shù)×10×招用月數(shù)×2%×當(dāng)年最低工資標(biāo)準(zhǔn)。*深圳市人民政府網(wǎng)，《深圳市失業(yè)保險(xiǎn)浮動(dòng)費(fèi)率管理暫行辦法》，http://www.sz.gov.cn/zfgb/2013/gb859/201311/t20131127_2256395.htm.其中，失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余率是指上一年度失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收入與失業(yè)保險(xiǎn)金支出差值與失業(yè)保險(xiǎn)金收入之比；失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收支率是指年度內(nèi)深圳市社保機(jī)構(gòu)支付用人單位職工失業(yè)保險(xiǎn)金占該單位實(shí)際繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的比例。

深圳市失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率浮動(dòng)調(diào)整機(jī)制將各用人單位失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率與用人單位失業(yè)人員數(shù)量、招用就業(yè)困難人數(shù)以及失業(yè)保險(xiǎn)收支率等掛鉤，實(shí)行用人單位差異化的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，有助于提高失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)與失業(yè)保險(xiǎn)待遇享受之間的關(guān)聯(lián)，進(jìn)而提高企業(yè)增加就業(yè)，減少失業(yè)的積極性。深圳市實(shí)行的失業(yè)保險(xiǎn)浮動(dòng)調(diào)整機(jī)制與美國實(shí)行的失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率制度有一定的相似之處。因此，接下來先對(duì)美國失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率制度進(jìn)行分析，然后分析中國失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率浮動(dòng)調(diào)整機(jī)制存在的問題。

三、美國失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率制度構(gòu)成以及經(jīng)驗(yàn)稅率計(jì)算方法

美國于1935年正式建立失業(yè)保險(xiǎn)制度，晚于英國(1911年)、德國(1917年)、奧地利(1920年)等國家。[7]美國在探討建立失業(yè)保險(xiǎn)制度時(shí)，借鑒了英國等國家的失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)踐。然而，美國是目前僅有的實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率制度的國家，其他國家則實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)一稅率。失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率(Experience Rating)是一項(xiàng)將失業(yè)保險(xiǎn)稅率與失業(yè)情況關(guān)聯(lián)的失業(yè)保險(xiǎn)籌資方式，而失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)一稅率則是指失業(yè)保險(xiǎn)稅率與雇主解雇雇員數(shù)量以及失業(yè)保險(xiǎn)金支出等不相關(guān)的一種籌資方式。

美國實(shí)行的失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率制度與20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大危機(jī)密切相關(guān)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的嚴(yán)重失業(yè)問題促使美國建立失業(yè)保險(xiǎn)制度，同時(shí)解決失業(yè)問題的緊迫性對(duì)美國失業(yè)保險(xiǎn)制度模式產(chǎn)生影響。美國羅斯?？偨y(tǒng)要求，失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)該起到緩解失業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)的作用。[8]因此，美國失業(yè)保險(xiǎn)制度建立初期不僅定位于為失業(yè)者提供生活保障，同時(shí)旨在激勵(lì)雇主減少裁員以穩(wěn)定就業(yè)形勢(shì)。失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率制度將雇主失業(yè)保險(xiǎn)稅率與雇主解雇的人數(shù)以及失業(yè)保險(xiǎn)金支出關(guān)聯(lián)。從理論上說，該項(xiàng)制度能夠起到減少失業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)的作用，由此成為美國失業(yè)保險(xiǎn)制度的籌資方式。

(一) 美國失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率制度結(jié)構(gòu)

為了更為清楚地理解美國失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率制度的運(yùn)行，首先需要明確“經(jīng)驗(yàn)”(Experience)的界定、“經(jīng)驗(yàn)”的衡量以及由“經(jīng)驗(yàn)”轉(zhuǎn)換成失業(yè)保險(xiǎn)稅率的方法。

1.對(duì)“經(jīng)驗(yàn)”的界定

失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率制度的“經(jīng)驗(yàn)”可以有不同的概念，比如失業(yè)人數(shù)、失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取人數(shù)、失業(yè)保險(xiǎn)金支出等。對(duì)“經(jīng)驗(yàn)”概念的界定，體現(xiàn)了失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)主體以及各主體分擔(dān)的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)比例。失業(yè)人員數(shù)量或者領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員數(shù)量只能反映雇主解雇雇員的情況，但是并不能反映失業(yè)保險(xiǎn)金支出情況。而失業(yè)保險(xiǎn)金支出則綜合反映失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取人數(shù)、失業(yè)保險(xiǎn)金水平以及失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放時(shí)間等。美國絕大部分州采用與失業(yè)保險(xiǎn)金支出相關(guān)的指標(biāo)來衡量失業(yè)情況，進(jìn)而確定失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率。

2.對(duì)“經(jīng)驗(yàn)”的衡量

根據(jù)對(duì)“經(jīng)驗(yàn)”的衡量，可以分為完全經(jīng)驗(yàn)稅率制度和部分經(jīng)驗(yàn)稅率制度。完全經(jīng)驗(yàn)稅率制度將所有的失業(yè)保險(xiǎn)金支出與失業(yè)保險(xiǎn)稅率掛鉤，而部分經(jīng)驗(yàn)稅率制度則將失業(yè)保險(xiǎn)金支出中的部分作為計(jì)算雇主失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率的依據(jù)。完全經(jīng)驗(yàn)稅率和部分經(jīng)驗(yàn)稅率的根本區(qū)別在于對(duì)雇主承擔(dān)的失業(yè)保險(xiǎn)責(zé)任的劃分，前者認(rèn)為雇主應(yīng)該承擔(dān)所有失業(yè)保險(xiǎn)金支出的責(zé)任。

美國實(shí)行部分經(jīng)驗(yàn)稅率制度。美國失業(yè)保險(xiǎn)制度規(guī)定的遺屬保障金支出等，不計(jì)入計(jì)算雇主失業(yè)保險(xiǎn)稅率時(shí)的失業(yè)保險(xiǎn)金支出。[9]比如美國密歇根州對(duì)所有的繳納失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率的雇主征收1%的非責(zé)任失業(yè)保險(xiǎn)稅(Nonchargeable Benefits Component)，用于支付以上未納入失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率計(jì)算范圍的與失業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)的支出。*美國密歇根州失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu).Nonchargeable Benefits Component.http://michigan.gov/uia/0,4680,7-118-26898_27193-78836--,00.html

3.將“經(jīng)驗(yàn)”轉(zhuǎn)換成具體的稅率

對(duì)各個(gè)企業(yè)失業(yè)“經(jīng)驗(yàn)”(Experience)進(jìn)行概念界定以及衡量之后，需要轉(zhuǎn)換成具體的稅率。這一環(huán)節(jié)包括三個(gè)部分：首先，確定經(jīng)驗(yàn)稅率的上下限；其次，確定上下限之間的稅率等級(jí)；再次，明確不同的稅率等級(jí)適用的條件。失業(yè)保險(xiǎn)稅率上限和下限的浮動(dòng)范圍越大，上下限之前的分級(jí)越多，不同稅率等級(jí)適用的條件劃分越細(xì)，則該稅率制度更為靈敏地反映出各個(gè)企業(yè)的失業(yè)人員數(shù)量以及失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取狀況。設(shè)定稅率上限的目的在于，完全由雇主負(fù)擔(dān)各企業(yè)失業(yè)保險(xiǎn)基金支出會(huì)降低企業(yè)雇傭新員工，尤其是在勞動(dòng)力市場(chǎng)處于相對(duì)弱勢(shì)地位、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大的職工。而設(shè)定稅率下限的目的在于，失業(yè)保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保險(xiǎn)制度的一部分，有別于純粹的商業(yè)保險(xiǎn)，有互助共濟(jì)的作用，因此失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率下限高于0，使一定時(shí)間范圍沒有解雇雇員的雇主也繳納最低的失業(yè)保險(xiǎn)稅。

(二) 美國失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率計(jì)算方法

根據(jù)對(duì)“經(jīng)驗(yàn)”的界定不同，美國各州計(jì)算失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率的方法可以分為以下幾類：

1.失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余比例法(Reserve Ratio)

該計(jì)算方法將一定時(shí)間范圍內(nèi)失業(yè)保險(xiǎn)稅收入與失業(yè)保險(xiǎn)金支出差值形成的基金結(jié)余與這一時(shí)間范圍內(nèi)的雇主支付給雇員的工資之比作為衡量失業(yè)保險(xiǎn)金支出狀況的指標(biāo)。*美國大部分州規(guī)定為3年時(shí)間內(nèi)失業(yè)保險(xiǎn)稅收入與失業(yè)保險(xiǎn)金支出之間的累積結(jié)余比例?；鸾Y(jié)余比例法是美國各州最早采用，也是目前絕大部分州采用的經(jīng)驗(yàn)稅率計(jì)算方法。2014年，美國共有32個(gè)州(地區(qū))采用該方法。*美國勞動(dòng)部，Comparison of State Unemployment Insurance Laws.http://www.oui.doleta.gov/unemploy/comparison2014.asp該方法制定失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余比例和失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率二維表，將失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余比例劃分不同的等級(jí)，并確定相應(yīng)的稅率，由此根據(jù)各雇主的失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余比例確定其失業(yè)保險(xiǎn)稅率。紐約州采用該方法，2014年紐約州失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率范圍為2.2%～9.8%。*美國紐約州勞動(dòng)局，Current Employer UI Contribution Rates.http://www.labor.ny.gov/ui/bpta/contribution-rates.shtm.

2.失業(yè)保險(xiǎn)金支出比例法(Benefit Ratio)

失業(yè)保險(xiǎn)基金支出比例為一定時(shí)期內(nèi)失業(yè)保險(xiǎn)基金支出總額與雇主支付給雇員工資總額之比。該方法和基金結(jié)余比例法類似，都考慮雇主解雇的雇員的失業(yè)保險(xiǎn)金支出狀況，但是該方法不考慮雇主的失業(yè)保險(xiǎn)繳稅情況。這一方法認(rèn)為，如果各個(gè)雇主繳納的失業(yè)保險(xiǎn)稅與其失業(yè)保險(xiǎn)金支出比例相等，則失業(yè)保險(xiǎn)制度是收支平衡的。2014年，美國共有18個(gè)州(地區(qū))采用基金支出比例法計(jì)算失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率。*美國勞動(dòng)部，Comparison of State Unemployment Insurance Laws，http://www.oui.doleta.gov/unemploy/comparison2014.asp.賓夕法尼亞州的失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率由兩部分構(gòu)成，分別由失業(yè)保險(xiǎn)金結(jié)余比例法和失業(yè)保險(xiǎn)金支出比例法確定。美國德克薩斯州采用該方法，2014年的稅率范圍為0.51%～7.41%。*美國德克薩斯州勞動(dòng)局，Unemployment Insurance Tax Rates，http://www.twc.state.tx.us/ui/tax/your-tax-rates.html.

3.失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取者工資比例法(Benefit Wage Ratio)

該方法首先計(jì)算一個(gè)州過去3年的失業(yè)保險(xiǎn)金總額與該時(shí)間雇主支付給失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取者工資總額之比，該比值叫做州失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)因子，用于衡量該州失業(yè)保險(xiǎn)金支出占失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取者工資的比例。然后計(jì)算各個(gè)雇主的失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)因子，即曾受雇于該雇主的失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取者過去3年內(nèi)的工資總額與該雇主支付給所有雇員的工資總額之比，用于衡量該雇主解雇雇員的規(guī)模。各雇主的失業(yè)保險(xiǎn)稅率等于州失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)因子和該雇主失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)因子的乘積。目前只有俄克拉荷馬州和特拉華州采用該方法。2014年特拉華州的失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率范圍為0.30%～8.2%。*Delaware State Tax Information，http://www.payroll-taxes.com/state-tax/delaware.

4.工資變動(dòng)法(Payroll Variation)

該方法不考慮失業(yè)保險(xiǎn)金支出情況，而是評(píng)估雇主支付給雇員的工資變動(dòng)情況，即下一季度的工資總額與上一季度的工資總額之差與上一季度的工資總額之比，并由此對(duì)雇主的失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率進(jìn)行季度調(diào)整。工資變動(dòng)法可以反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)變化，以及季節(jié)性和非常規(guī)性的失業(yè)情況。目前只有阿拉斯加州采用該方法，失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率范圍為1%～5.4%。*美國阿拉斯加州勞動(dòng)與勞動(dòng)力發(fā)展局，Alaska Unemployment Insurance Tax System，the unemployment tax calculation cookbook，http://labor.alaska.gov/research/uiprog/Tax_Cookbook.pdf.

在這四種失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率計(jì)算方法中，失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余比例法和失業(yè)保險(xiǎn)金支出比例法的優(yōu)點(diǎn)在于能夠直接反映失業(yè)保險(xiǎn)金支出情況。美國目前絕大部分州采用失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余比例法和失業(yè)保險(xiǎn)金支出比例法，這兩種方法都將“經(jīng)驗(yàn)”與失業(yè)保險(xiǎn)金支出關(guān)聯(lián)，能夠更好地反映一定時(shí)間范圍內(nèi)某個(gè)企業(yè)的失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取人數(shù)、領(lǐng)取水平以及領(lǐng)取期限等的整體情況，進(jìn)而反映失業(yè)保險(xiǎn)金支出總額。[9]且采用該概念的失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率制度的核心觀點(diǎn)在于，雇主應(yīng)該繳納相應(yīng)的失業(yè)保險(xiǎn)稅，用于負(fù)擔(dān)解雇雇員的失業(yè)保險(xiǎn)金支出。但是由于需要保存每個(gè)雇員的受雇信息、失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取信息，并將失業(yè)保險(xiǎn)金支出對(duì)應(yīng)到相應(yīng)的雇主，提高了制度運(yùn)行管理成本。而失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取者工資比例法以及工資變動(dòng)法只能反映雇主解雇的員工情況，并沒有直接與失業(yè)保險(xiǎn)金支出關(guān)聯(lián)。這兩種失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率計(jì)算方法則不考慮失業(yè)保險(xiǎn)金支出與雇主對(duì)應(yīng)，管理更為便捷。

四、中國失業(yè)保險(xiǎn)浮動(dòng)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制存在的問題及對(duì)策建議

美國失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率制度由對(duì)“經(jīng)驗(yàn)”的界定、衡量以及失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率計(jì)算等構(gòu)成一個(gè)完整的體系。在此，結(jié)合美國失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率制度邏輯，對(duì)深圳市試點(diǎn)的失業(yè)保險(xiǎn)浮動(dòng)費(fèi)率制度構(gòu)成要件及存在的問題進(jìn)行分析，并提出完善中國失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的對(duì)策建議。

(一) 深圳市失業(yè)保險(xiǎn)浮動(dòng)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制存在的問題

首先，深圳市的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率浮動(dòng)調(diào)整主要和失業(yè)人數(shù)以及招用困難再就業(yè)人員掛鉤，但是由于各用人單位失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取人數(shù)所占比例以及失業(yè)保險(xiǎn)金水平等存在差異，失業(yè)人員數(shù)量以及招用困難再就業(yè)人數(shù)并不能直接反映各用人單位的失業(yè)保險(xiǎn)金支出總額。

其次，從對(duì)“經(jīng)驗(yàn)”的衡量角度來看，深圳市主要從失業(yè)人員和招收困難就業(yè)人員數(shù)量的角度分析用人單位的失業(yè)情況以及增加就業(yè)情況。由于“非因本人意愿中斷就業(yè)”以及“就業(yè)困難人員”兩個(gè)概念受主觀判斷的影響，難以對(duì)其進(jìn)行明確的界定，這也必將影響到對(duì)各用人單位失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的規(guī)范化調(diào)整。如何對(duì)用人單位的失業(yè)人員數(shù)量以及招用困難就業(yè)人員數(shù)量進(jìn)行核查，是影響到失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率浮動(dòng)調(diào)整機(jī)制的關(guān)鍵問題。

第三，從費(fèi)率確定的角度來看，深圳市實(shí)行的是在2%的基準(zhǔn)費(fèi)率的基礎(chǔ)上，對(duì)各用人單位的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率進(jìn)行浮動(dòng)調(diào)整。在深圳市浮動(dòng)費(fèi)率調(diào)整方案中，只規(guī)定了下調(diào)用人單位失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的情形。由此推斷，深圳市現(xiàn)行改革認(rèn)為2%是最高的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，且該基準(zhǔn)費(fèi)率過高，需要下調(diào)。相比而言，美國失業(yè)保險(xiǎn)制度建立初期的雇主失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率最高為3%，現(xiàn)在為5.4%，遠(yuǎn)高于2%的標(biāo)準(zhǔn)。此外，目前深圳市浮動(dòng)費(fèi)率調(diào)整規(guī)定中，對(duì)于浮動(dòng)比例規(guī)定過于粗略。比如，深圳市對(duì)于各用人單位的失業(yè)人員規(guī)定，只分為籠統(tǒng)的有無失業(yè)人員兩種情形，而沒有對(duì)失業(yè)人員數(shù)量進(jìn)行量化分析。

(二) 完善中國失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制的對(duì)策建議

深圳市失業(yè)保險(xiǎn)浮動(dòng)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制存在的以上問題，必將影響到該項(xiàng)改革的實(shí)施效果。美國失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率制度歷經(jīng)近70年的發(fā)展，為完善中國失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制提供了以下啟示。

首先，將各用人單位失業(yè)人員領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金總額作為調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的依據(jù)。美國各州失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率制度發(fā)展已經(jīng)表明，失業(yè)保險(xiǎn)金支出不僅能夠反映各用人單位的失業(yè)人員數(shù)量，而且能夠反映失業(yè)保險(xiǎn)金水平、失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取時(shí)間長(zhǎng)短等信息。此外，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的調(diào)整，其目的不僅僅在于激勵(lì)用人單位增加就業(yè)，減少失業(yè)，同時(shí)需要從失業(yè)保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)可持續(xù)的角度考慮制度的發(fā)展。以各用人單位失業(yè)保險(xiǎn)金支出作為調(diào)整用人單位失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率的依據(jù)，符合失業(yè)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)收支平衡的原則。當(dāng)然，以各用人單位失業(yè)保險(xiǎn)金支出作為動(dòng)態(tài)調(diào)整各用人單位失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的依據(jù)，必須完善我國各用人單位及其職工(或失業(yè)人員)失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)金申請(qǐng)、失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放等各環(huán)節(jié)的信息庫建設(shè)和管理。

其次，規(guī)范失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率浮動(dòng)比例計(jì)算方法。在將失業(yè)保險(xiǎn)金支出作為失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整的依據(jù)之后，借鑒美國失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)稅率計(jì)算方法中的失業(yè)保險(xiǎn)累積結(jié)余比例法，根據(jù)各用人單位的失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)和失業(yè)保險(xiǎn)金支出信息，計(jì)算各用人單位的失業(yè)保險(xiǎn)金結(jié)余比例；同時(shí)將失業(yè)保險(xiǎn)金結(jié)余比例劃分不同的等級(jí)，并明確不同等級(jí)對(duì)應(yīng)的失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率，由此實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率和失業(yè)保險(xiǎn)金支出之間的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)。由于失業(yè)保險(xiǎn)金支出受經(jīng)濟(jì)周期的影響較大，美國現(xiàn)在大部分州采用3年的失業(yè)保險(xiǎn)金收入和支出數(shù)據(jù)，計(jì)算該時(shí)間范圍內(nèi)的失業(yè)保險(xiǎn)金結(jié)余比例，該方法也值得中國借鑒。

第三，確定合理的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整上下限。深圳市目前規(guī)定的用人單位失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率浮動(dòng)范圍為1.2%～2%。在評(píng)估該項(xiàng)設(shè)計(jì)是否科學(xué)時(shí)，根本的問題在于如何確定失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率浮動(dòng)調(diào)整的上限和下限。以2%的基準(zhǔn)費(fèi)率為基礎(chǔ)進(jìn)行浮動(dòng)調(diào)整，體現(xiàn)了從失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)一費(fèi)率制度到浮動(dòng)費(fèi)率制度的過渡。但是為了更充分地發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)浮動(dòng)費(fèi)率對(duì)用人單位的激勵(lì)作用，可以突破現(xiàn)行的統(tǒng)一失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率制度的束縛，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)浮動(dòng)費(fèi)率的上限和下限。

[1] 丁煜：《完善我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的政策研究——以促進(jìn)就業(yè)為導(dǎo)向》，載《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》，2008 (2)。

[2] 孫潔、高博：《我國失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問題和改革的思路》，載《西北師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2011 (1)。

[3] 彭璧玉：《論我國失業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)率制度創(chuàng)新》，載《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版) 》，2000 (5)。

[4] 呂學(xué)靜：《中國失業(yè)保險(xiǎn)的穩(wěn)定就業(yè)促進(jìn)就業(yè)政策——從臨時(shí)措施到長(zhǎng)效機(jī)制的思考》，載《社會(huì)保障研究》，2010 (6)。

[5] 鄭秉文：《中國失業(yè)保險(xiǎn)基金增長(zhǎng)原因分析及其政策選擇——從中外比較的角度兼論投資體制改革》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2010 (6)。

[6] 柳清瑞、于婷婷：《中國失業(yè)保險(xiǎn)支出水平的測(cè)度模型與實(shí)證分析》，載《社會(huì)保障研究》，2009 (1)。

[7] W.Lee Hansen，James F.Byers.UnemploymentInsurance:TheSecondHalfCentury.The University of Wisconsin Press，1990，P108.

[8] William Haber，Merrill Murray.UnemploymentInsuranceintheAmericanEconomy.Richard D.Irwin，Inc，1966，P331.

[9] Joseph M.Becker.ExperienceRatinginUnemploymentInsurance:AnExperimentinCompetitiveSocialism.The Johns Hopkins University Press，1972，P18.

(責(zé)任編輯：H)

Research on Adjustment Mechanism of Unemployment

Insurance Contribution Rate in China

YIN JunCHEN Tianhong

China＇s unemployment insurance uses the fix contribution rate system. Under the circumstance of larger unemployment insurance fund accumulation, several cities start to adjust the unemployment insurance contribution rate. Two types of adjustment mechanisms are used: one is to adjust the contribution rate the same rate for all employers; another one is to adjust the contribution rate differently according to different conditions of employers. The second one is advisable and is similar to experience rating system. Thus relevant countermeasures to improve the contribution system are provided, such as adjusting the contribution according to fund reserve, standardizing measures of adjustment ratio and adjustment range.

unemployment insurance，experience rating，contribution rate，adjustment mechanism

*本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“社會(huì)保障精算研究”(11JJD840017)和“中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金”(2013115010201)資助成果。