劉 莉

(寧波大紅鷹學(xué)院經(jīng)管學(xué)院，浙江寧波，315175)

隨著我國(guó)人口老齡化程度不斷加深，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度趨緩，養(yǎng)老金財(cái)政問(wèn)題日益凸顯，養(yǎng)老金投資和入市問(wèn)題備受關(guān)注。放眼世界，同樣地處東亞的日本和韓國(guó)面臨著極其快速的老齡化，有著世界上規(guī)模非常龐大的養(yǎng)老金基金，且與中國(guó)養(yǎng)老金體系有著頗多相似之處。因而，借鑒日本韓國(guó)養(yǎng)老金改革經(jīng)驗(yàn)有著獨(dú)特的意義。因而，論文在分析日本和韓國(guó)公共養(yǎng)老金投資模式的基礎(chǔ)上，提出了構(gòu)建中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資模式的建議。

一、日本、韓國(guó)公共養(yǎng)老金管理模式的發(fā)展與演變

20世紀(jì)60年代以來(lái)，隨著日本經(jīng)濟(jì)快速擴(kuò)張、勞動(dòng)者工資水平的不斷增長(zhǎng)和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大，日本公共養(yǎng)老金資金積累規(guī)模日益龐大。因而，如何管理與經(jīng)營(yíng)國(guó)民年金的累積結(jié)余，使其能夠獲得穩(wěn)定而有可觀的收益，便成為日本政府需要著力解決的養(yǎng)老金問(wèn)題。早期，日本并沒(méi)有構(gòu)建獨(dú)立的公共養(yǎng)老金投資機(jī)構(gòu)，而是將公共養(yǎng)老金存放到大藏省負(fù)責(zé)管理的信托基金局(Trust Fund Bureau，TFB)。信托基金局將其負(fù)責(zé)的公共養(yǎng)老金基金、郵政儲(chǔ)蓄存款連同郵政人壽保險(xiǎn)資金等捆綁在一起，建立“財(cái)政投資與貸款項(xiàng)目”(FILP)，統(tǒng)一用于投資。［1］在資金運(yùn)用方面，財(cái)政投資與貸款項(xiàng)目中80%的資金投資于或借給政府金融機(jī)構(gòu)和地方政府，剩余的20%被用于為政府債券提供保險(xiǎn)。

2001年，日本政府組建了一個(gè)新的公共養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)——政府年金投資基金(GPIF)，由其專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)日本公共養(yǎng)老金基金的投資與運(yùn)營(yíng)。政府年金投資基金自2001年接管原屬信托基金局管理的養(yǎng)老金基金，逐漸將TFB管理的養(yǎng)老金基金逐漸轉(zhuǎn)移到該機(jī)構(gòu)賬戶(hù)上。根據(jù)協(xié)議，2001年起，信托基金局管理的養(yǎng)老金基金將在7-8年之內(nèi)全部轉(zhuǎn)移到新成立的政府年金基金賬戶(hù)上，到2008年，該資金全部轉(zhuǎn)移完畢。［2］

韓國(guó)屬于后起的資本主義國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口老齡化相對(duì)于日本較晚，社會(huì)養(yǎng)老保障制度的創(chuàng)建與發(fā)展也要明顯晚于日本，因而，韓國(guó)養(yǎng)老金的投資也要明顯晚于日本，但其養(yǎng)老金投資發(fā)展迅速。1988年，韓國(guó)創(chuàng)建了覆蓋全體國(guó)民的國(guó)民養(yǎng)老金計(jì)劃(NPS)，同年，便成立了韓國(guó)國(guó)民年金投資運(yùn)營(yíng)公司，開(kāi)始了韓國(guó)養(yǎng)老金市場(chǎng)化投資的進(jìn)程。［3］經(jīng)過(guò)10多年的不斷探索與實(shí)踐，形成當(dāng)前頗具特色的養(yǎng)老金投資模式。

二、日本、韓國(guó)公共養(yǎng)老金基金管理體制與特點(diǎn)

日本、韓國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度是在第二次世界大戰(zhàn)之后逐漸發(fā)展和完善起來(lái)的，其社會(huì)養(yǎng)老保障制度的發(fā)展面臨著與西方國(guó)家明顯不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，因而，兩國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保障體系有著鮮明特征。兼之日本、韓國(guó)逐漸從一個(gè)相對(duì)年輕國(guó)家快速演變?yōu)槔淆g化國(guó)家，其養(yǎng)老金體系在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度改革與投資管理方面展開(kāi)了持續(xù)的改革與探索，進(jìn)而形成了目前既有相同之處，又各具特色的公共養(yǎng)老金投資模式。

(一)日本、韓國(guó)公共養(yǎng)老金的管理構(gòu)架

在組織構(gòu)架上，日本政府年金基金投資公司具有相對(duì)獨(dú)立性，但由厚生勞動(dòng)省負(fù)責(zé)其行政管理，并由一個(gè)外部評(píng)估委員會(huì)負(fù)責(zé)評(píng)估其投資績(jī)效。［4］GPIF設(shè)有一名總裁，下設(shè)七個(gè)部門(mén)，包括綜合管理部、計(jì)劃部、信息辦公司、研究辦公室、投資管理部、內(nèi)部投資辦公室以及內(nèi)部審計(jì)辦公室等。GPIF內(nèi)部成立了一個(gè)投資委員會(huì)，它包括不多于11名的，從金融、經(jīng)濟(jì)和其他相關(guān)領(lǐng)域挑選的，由厚生勞動(dòng)省大臣任命的委員。投資委員會(huì)有權(quán)利討論中期計(jì)劃，并提出相關(guān)建議;同時(shí)，投資委員會(huì)還擁有監(jiān)督GPIF投資政策和計(jì)劃實(shí)施情況的權(quán)利，并就管理和投資方面的重大事宜發(fā)表意見(jiàn)，以回應(yīng)總裁的詢(xún)問(wèn)。

韓國(guó)養(yǎng)老金投資的管理機(jī)構(gòu)和組織構(gòu)架與日本不同。從頂層設(shè)計(jì)的層面來(lái)看，韓國(guó)養(yǎng)老金投資管理的最高權(quán)力機(jī)關(guān)是韓國(guó)“國(guó)民議會(huì)”，他們負(fù)責(zé)養(yǎng)老金基金投資相關(guān)法律的制定，從宏觀層面監(jiān)督養(yǎng)老金基金的年度發(fā)展和長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃。而韓國(guó)養(yǎng)老金基金的具體行政負(fù)責(zé)單位則屬于韓國(guó)中央政府下屬的“衛(wèi)生福利部”，他們具體制定養(yǎng)老金基金發(fā)展的具體計(jì)劃、制定養(yǎng)老金投資與積累的目標(biāo)，并負(fù)責(zé)監(jiān)督、管理養(yǎng)老金基金的日常工作。［5］

(二)日韓養(yǎng)老金投資管理體制

從管理體制上來(lái)看，日本實(shí)行中央政府集中管理的基金管理模式，這突出表現(xiàn)在日本厚生勞動(dòng)省作為基金監(jiān)管者身上，但日本同時(shí)采用了民間投資公司具體負(fù)責(zé)投資的運(yùn)營(yíng)模式。政府年金投資基金(GPIF)在確定投資策略和投資組合之后，自身并不直接進(jìn)行養(yǎng)老金基金投資(其只負(fù)責(zé)小部分FILP項(xiàng)目中政府債券的運(yùn)營(yíng))，而是將年金基金委托給外部私有的投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，即GPIF并不進(jìn)行市場(chǎng)化養(yǎng)老金基金投資，而是負(fù)責(zé)挑選、監(jiān)督和評(píng)估那些外部投資機(jī)構(gòu)。在2009年，GPIF將年金基金委托給15個(gè)外部投資管理者，而這些外部管理者共投資了28個(gè)基金。

韓國(guó)則實(shí)行“中央政府行政負(fù)責(zé)，專(zhuān)門(mén)成立養(yǎng)老金年金運(yùn)營(yíng)公司”的管理模式。韓國(guó)采取“中央政府負(fù)責(zé)行政管理、專(zhuān)門(mén)成立投資公司負(fù)責(zé)基金投資”年金基金管理模式。韓國(guó)衛(wèi)生福利部是年金基金的行政管理部門(mén)，1988年創(chuàng)立的“國(guó)民年金管理公團(tuán)”自身具有較強(qiáng)的投資分析和運(yùn)營(yíng)能力，自行獨(dú)立展開(kāi)國(guó)民年金的具體投資策略與投資決策，進(jìn)而將年金基金投資于國(guó)內(nèi)外股票與證券市場(chǎng)。

(三)日本、韓國(guó)公共養(yǎng)老金投資具有鮮明特征

首先，日本、韓國(guó)公共養(yǎng)老金的投資功能經(jīng)歷了從推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主到以獲取養(yǎng)老金收益為主的轉(zhuǎn)變，具有與時(shí)俱進(jìn)特征。早期，日本養(yǎng)老金基金被賦予了積累經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資金的重要職責(zé)，具體表現(xiàn)在公共養(yǎng)老金基本被用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)債或者直接貸給政府，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)。在日本經(jīng)濟(jì)逐漸成熟和公共養(yǎng)老支出不斷擴(kuò)張的背景下，2001年成立的政府年金基金公司投資主要目標(biāo)轉(zhuǎn)為追求穩(wěn)定而可觀的收益。從表1可以看出兩個(gè)基本趨勢(shì)，一是日本養(yǎng)老金投資資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，總投資資產(chǎn)從2002年的38.6萬(wàn)億增長(zhǎng)到2010年的116.2萬(wàn)億，增長(zhǎng)了2倍多;二是國(guó)債市場(chǎng)化投資傾向明顯，國(guó)外債券投資比重趨勢(shì)上升。從2002年的37.22%上升到2010年的52.05%，F(xiàn)ILP中用于公共投資的債券則趨于下降，從2002年的30.86%下降到16.47%。而且，為了適當(dāng)分散風(fēng)險(xiǎn)，用于投資于國(guó)外債券和股票的投資也持續(xù)增長(zhǎng)，且用于國(guó)外債券的投資在以高于平均數(shù)的速度增長(zhǎng)。

表1 不同時(shí)期養(yǎng)老金基金投資資產(chǎn)分配表 單位:%

韓國(guó)養(yǎng)老金資產(chǎn)配置與日本存在差異。由于韓國(guó)國(guó)民養(yǎng)老基金是一個(gè)完全積累的非強(qiáng)制性養(yǎng)老保障計(jì)劃，具有現(xiàn)收現(xiàn)付計(jì)劃的特點(diǎn)，要滿(mǎn)足基金資產(chǎn)長(zhǎng)期的資產(chǎn)負(fù)債匹配的需求，因此基金投資運(yùn)作原則強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性、盈利性、流動(dòng)性、獨(dú)立性和公眾效益。目前韓國(guó)國(guó)民養(yǎng)老基金資產(chǎn)主要投資于國(guó)內(nèi)固定收益類(lèi)資產(chǎn)，截至2010年末，投資于韓國(guó)國(guó)內(nèi)債券的比重高達(dá)69.9%，權(quán)益類(lèi)投資比重(含國(guó)內(nèi)和海外)逾23%。［6］

其次，日本、韓國(guó)政府年金投資基金采用了數(shù)量化準(zhǔn)則。［7］養(yǎng)老金基金不同于其他類(lèi)型的基金，投資穩(wěn)健性和有效性并重是養(yǎng)老金基金普遍遵循的基本準(zhǔn)則，日本和韓國(guó)養(yǎng)老金投資同樣如此。他們并不是依據(jù)短期市場(chǎng)的波動(dòng)來(lái)確定投資組合，而是根據(jù)對(duì)市場(chǎng)的長(zhǎng)期表現(xiàn)來(lái)確定資產(chǎn)組合目標(biāo)。但鑒于市場(chǎng)的波動(dòng)和周期可能使得短期的實(shí)際資產(chǎn)組合和長(zhǎng)期資產(chǎn)組合目標(biāo)并不完全一致，日本政府國(guó)民年金基金允許某個(gè)時(shí)點(diǎn)上的實(shí)際資產(chǎn)組合與長(zhǎng)期目標(biāo)存在一定偏差，且不同類(lèi)型資產(chǎn)之間的偏差范圍也存在差異(參見(jiàn)表2)。這種重視長(zhǎng)期投資價(jià)值，并允許實(shí)際偏差的投資準(zhǔn)則既能夠有效抵御市場(chǎng)波動(dòng)，又能夠取得更佳的投資收益。

表2 政策性資產(chǎn)組合及其允許的偏差 單位:%

第三，日本、韓國(guó)養(yǎng)老金管理還實(shí)行相對(duì)消極的投資策略。養(yǎng)老金基金投資可以分為積極投資管理和消極投資管理兩類(lèi)，消極投資是按照市場(chǎng)平均回報(bào)來(lái)追求基金投資收益的一種投資方法，積極投資則是通過(guò)市場(chǎng)分析，建立一套獨(dú)特的投資組合來(lái)追求超過(guò)市場(chǎng)平均回報(bào)率的投資方法。GPIF認(rèn)為養(yǎng)老金基金規(guī)模非常大，積極投資可能會(huì)對(duì)投資交易市場(chǎng)產(chǎn)生不利影響(干擾市場(chǎng))，而且，市場(chǎng)本身在很大程度上是有效率的，難以在長(zhǎng)期內(nèi)獲得超過(guò)市場(chǎng)表現(xiàn)的收益。因而，GPIF采取了相對(duì)消極的投資管理策略。他們編制了一套反映國(guó)內(nèi)外債券市場(chǎng)和股票證券市場(chǎng)波動(dòng)的指數(shù)，并以這些指數(shù)為基礎(chǔ)，制定了養(yǎng)老金基金中期投資回報(bào)基準(zhǔn)，并規(guī)定外部投資者的投資收益率達(dá)到這些投資回報(bào)基準(zhǔn)便被視為是達(dá)到了投資收益標(biāo)準(zhǔn)。

(四)兩國(guó)公共養(yǎng)老金投資效果總體良好，但部分年份差異較大

從資產(chǎn)總規(guī)模來(lái)看，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，日本政府年金基金便一直保持著世界上最龐大養(yǎng)老金基金的地位。而且，在日本前所未有的高速老齡化過(guò)程中(到2004年日本老齡化率便達(dá)到20%，進(jìn)入深度老齡社會(huì))，政府年金基金資產(chǎn)規(guī)模還是持續(xù)增長(zhǎng)，在2009年達(dá)到最高的122842億元。近年來(lái)出現(xiàn)的一個(gè)不利情況是，由于人口老齡化不斷加劇，養(yǎng)老金支出持續(xù)增長(zhǎng)，從2010年開(kāi)始，日本政府年金投資基金規(guī)模開(kāi)始下降，雖然下降速度并不快，但這種趨勢(shì)將持續(xù)下去，對(duì)日本年金基金支付能力帶來(lái)不利影響，并對(duì)年金基金投資收益能力提出了更高的要求。

表3 2003-2009年日本CPI、利率、名義工資以及GPIF投資收益情況 單位:%

從投資收益上看，2001-2010年日本政府年金基金投資平均收益率接近3%，部分年份(2005年)的投資收益率接近10%。如果在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)階段，3%的投資收益率可能不算理想，但是如果考慮過(guò)去10多年中日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，這種收益率還是相當(dāng)可觀的。90年代初日本泡沫經(jīng)濟(jì)破滅以來(lái)，其經(jīng)歷了長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)停滯甚至衰退，通貨緊縮則持續(xù)了20多年，名義工資也呈下降趨勢(shì)，為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，日本銀行利率也保持在相當(dāng)?shù)偷乃?。另外，日本政府年金投資基金的管理成本也僅為0.2%，從上述情況來(lái)看，日本政府年金基金投資績(jī)效還是比較合理的，在很大程度上實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金基金的保值增值。

韓國(guó)國(guó)民養(yǎng)老基金取得良好的長(zhǎng)期投資收益增長(zhǎng)。1988-2005年在養(yǎng)老金基金投資相對(duì)保守的時(shí)期，韓國(guó)養(yǎng)老金資產(chǎn)配置主要用于各級(jí)政府的公共部門(mén)基礎(chǔ)社會(huì)建設(shè)，由于韓國(guó)經(jīng)濟(jì)相對(duì)穩(wěn)定的增長(zhǎng)，國(guó)債等投資的收益率比較高，因而，1988-2005年18年間韓國(guó)養(yǎng)老金年均投資收益率達(dá)到10.5%。2005-2009年期間，養(yǎng)老金投資逐漸偏重于金融市場(chǎng)，投資回報(bào)率年均約為5.7%，這種收益率應(yīng)該說(shuō)在發(fā)達(dá)國(guó)家中是相對(duì)較高的。

但日本、韓國(guó)養(yǎng)老金基金投資收益也存在兩大問(wèn)題。一是投資收益率不穩(wěn)定，受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響非常大。2003年、2005年和2009年日本政府年金投資基金的年收益率較高，接近甚至超過(guò)8%，但受?chē)?guó)際金融危機(jī)的影響，日本政府年金投資基金在2007年的收益率為-4.59%，2008年降為-7.57%，2008年韓國(guó)養(yǎng)老金投資也出現(xiàn)負(fù)收益率，這種投資收益率的巨大波動(dòng)與養(yǎng)老金基金穩(wěn)健性目標(biāo)相差甚遠(yuǎn);二是近年來(lái)的投資收益率數(shù)據(jù)似乎顯示兩國(guó)養(yǎng)老金基金投資高收益率的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去。2010年以來(lái)，雖然兩國(guó)投資收益率為正，但也只是在2% ～3%之間，可能難以返回到以往的8% ～9%的高收益率狀況了;而且，日本、韓國(guó)老齡化不斷加劇，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景也不容樂(lè)觀，想要恢復(fù)到高收益率的投資通道是難上加難。

三、中國(guó)養(yǎng)老金管理與投資體制的突出問(wèn)題

在社會(huì)保險(xiǎn)基金投資體制下，我國(guó)存在多種投資管理渠道:第一種形式是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)行政負(fù)責(zé)地區(qū)自行投資。目前我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)最高實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，各省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金基金主管部門(mén)或者將養(yǎng)老金資金存于銀行，或者用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，目前各省自行投資的資金約有15000億元;第二種形式是委托投資渠道。目前約有9個(gè)省份與社會(huì)保障基金理事會(huì)委托合同，由國(guó)家社會(huì)保障基金理事會(huì)代為投資經(jīng)營(yíng)其城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，這部分資金約為4000億～5000億元;第三種形式是國(guó)家社會(huì)保障基金自有資金投資。全國(guó)社會(huì)保障基金由全國(guó)社會(huì)保障基金管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)，目前約有8800億元，實(shí)行價(jià)值投資、長(zhǎng)期投資和責(zé)任投資宗旨，其再投資方式與資產(chǎn)配置上與各省自行投資的養(yǎng)老金存在明顯不同。

目前我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金投資存在兩個(gè)突出問(wèn)題:一是養(yǎng)老金金管理體制不暢、投資渠道單一。我國(guó)養(yǎng)老金存在多種管理體制，各種管理體制之間缺乏統(tǒng)一管理和規(guī)范、協(xié)調(diào)性不足。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金基金目前除了部分委托給全國(guó)社保基金理事會(huì)代為投資管理之外，其余全由各省分散管理，另外還有1200億元的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金甚至是由縣級(jí)單位統(tǒng)籌管理，導(dǎo)致養(yǎng)老金基金投資成本較高;二是各省自行管理的養(yǎng)老金投資收益率過(guò)低。2010年，我國(guó)養(yǎng)老金基金利息收入為274億元，為當(dāng)年養(yǎng)老金基金累計(jì)結(jié)余為1.78%;2011年，利息收入為446億元，為當(dāng)年養(yǎng)老金基金累計(jì)結(jié)余的2.29%。而且，在2010年和2011年養(yǎng)老金利息收入中，很大部分來(lái)自于全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)委托管理的利息收入。2010-2011年，社?；鹄硎聲?huì)接受各省養(yǎng)老金基金的委托資金約為3000億～4000億元，如果按照其平均8% ～9%的收益率，則社?；鹄硎聲?huì)每年約有200億～300億元利息收入支付給各省養(yǎng)老金基金。這樣，如果扣除社會(huì)保障基金會(huì)委托管理所獲得的收益，各省社會(huì)養(yǎng)老金自身投資收益幾乎為零。這種收益率不僅與我國(guó)年均8%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率不相稱(chēng)，與年均超過(guò)8%的工資增長(zhǎng)率不相稱(chēng)，也明顯低于通貨膨脹速度，不僅未能實(shí)現(xiàn)增值，而且出現(xiàn)了實(shí)際上的貶值。因而，選擇統(tǒng)一的養(yǎng)老金投資模式，加快養(yǎng)老金投資勢(shì)在必行。

四、借鑒日本、韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建中國(guó)特色養(yǎng)老金投資模式

與日本和韓國(guó)相比，我國(guó)人口正在快速老齡化，而且，當(dāng)前剛進(jìn)入中等收入國(guó)家行列，表現(xiàn)出典型的未富先老的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征。未富先老將是中國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)無(wú)法改變的基本經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，而隨著人口老齡化，資金短缺問(wèn)題可能出現(xiàn)，因而，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資于國(guó)債，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅成為必要，而且作用將非常突出。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)獲得相應(yīng)收益，成為解決未富先老養(yǎng)老格局的一劑良方。

(一)建立權(quán)威的中央政府養(yǎng)老金基金管理構(gòu)架，加快養(yǎng)老金基金全國(guó)統(tǒng)籌

我國(guó)養(yǎng)老金基金的規(guī)模日益龐大，且各省差異逐漸凸顯，統(tǒng)一投資、協(xié)調(diào)管理已經(jīng)成為當(dāng)前養(yǎng)老金保值增值的必要途徑。我國(guó)養(yǎng)老金基金累計(jì)結(jié)余從2000年的947億元，增長(zhǎng)到2011年的19496億元，增長(zhǎng)了20余倍，養(yǎng)老金貶值風(fēng)險(xiǎn)和投資必要性日益增長(zhǎng)。另外，各省養(yǎng)老金基金收入和支付的差異也日益凸顯。2011年，廣東、江蘇、山東征繳收入超過(guò)1000億元，寧夏、海南、青海和西藏等四省區(qū)不到100億元，地區(qū)之間的差異非常明顯。另外，廣東結(jié)余319億元，江蘇、山東和北京結(jié)余也超過(guò)200億元，而東北三省則存在大規(guī)模虧損，需要大量財(cái)政補(bǔ)貼，地區(qū)間的不平衡現(xiàn)象日益嚴(yán)重，［8］而且分散管理的高成本、低效率已經(jīng)凸顯，必須加快養(yǎng)老金基金的全國(guó)統(tǒng)籌與管理。

應(yīng)構(gòu)建中央政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)的養(yǎng)老金基金管理框架。實(shí)行養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，就要求中央政府統(tǒng)一管理全國(guó)各省份的養(yǎng)老金基金，建立中央統(tǒng)籌的養(yǎng)老金基金管理局，并制定可操作性的《養(yǎng)老金基金管理?xiàng)l例》，通過(guò)法規(guī)形式對(duì)養(yǎng)老金基金管理局的功能和作用、我國(guó)養(yǎng)老金基金投資運(yùn)營(yíng)體制等做出明確而權(quán)威的規(guī)定。養(yǎng)老金基金管理局可以設(shè)置在人力資源與社會(huì)保障部下，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資戰(zhàn)略，并將城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)資金和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)資金統(tǒng)一納入養(yǎng)老金基金管理局，由養(yǎng)老金基金管理局設(shè)立專(zhuān)門(mén)的養(yǎng)老金基金賬戶(hù)，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。

(二)建立政府監(jiān)管、機(jī)構(gòu)投資、人大監(jiān)督的競(jìng)爭(zhēng)性養(yǎng)老金基金運(yùn)營(yíng)模式

國(guó)際上存在多種養(yǎng)老金基金管理模式，包括拉美盛行的私人養(yǎng)老金基金公司管理模式、一些發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行的職業(yè)年金基金會(huì)管理模式，以及一些亞洲國(guó)家實(shí)行的中央政府集中管理模式。而在實(shí)行中央政府監(jiān)管的養(yǎng)老金管理模式中，還可以分為政府養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)直接投資運(yùn)營(yíng)的韓國(guó)模式和中央政府集中監(jiān)管、委托民間機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)的日本模式。日本中央政府負(fù)責(zé)資金監(jiān)管和戰(zhàn)略制定、金融投資機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)投資的養(yǎng)老金管理模式，一方面強(qiáng)調(diào)中央政府在養(yǎng)老金資金監(jiān)管和投資上的戰(zhàn)略性和方向性，從而確保養(yǎng)老金投資穩(wěn)健性;另一方面，又通過(guò)委托多個(gè)金融機(jī)構(gòu)投資管理，提高了養(yǎng)老金投資的競(jìng)爭(zhēng)性，有利于獲得更好的投資收益。

目前我國(guó)需要建立中央政府負(fù)責(zé)投資戰(zhàn)略和資金監(jiān)管、委托金融機(jī)構(gòu)展開(kāi)投資的養(yǎng)老金基金運(yùn)營(yíng)模式。在我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、政治體制改革背景下，人力資源和社會(huì)保障部自行成立養(yǎng)老金基金投資運(yùn)營(yíng)公司，實(shí)際展開(kāi)投資業(yè)務(wù)不合時(shí)宜，更好的選擇是由政府負(fù)責(zé)戰(zhàn)略制定和監(jiān)管，委托投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資的養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)模式。目前可以將部分城鄉(xiāng)養(yǎng)老金基金委托給全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)代為投資，另外選擇一些具有良好信譽(yù)和資質(zhì)的國(guó)有投資機(jī)構(gòu)，如四大國(guó)有銀行投資機(jī)構(gòu)代為投資管理部分養(yǎng)老金基金，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金基金投資的競(jìng)爭(zhēng)性。另外，為了確保人民群眾養(yǎng)老錢(qián)的安全性和穩(wěn)健性，需要加強(qiáng)養(yǎng)老金基金投資運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的社會(huì)監(jiān)督和人民監(jiān)督，由養(yǎng)老金基金管理局定期向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)匯報(bào)養(yǎng)老金的投資產(chǎn)品配置、收益以及投資計(jì)劃等等。

(三)擴(kuò)大以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主的養(yǎng)老金投資品種和領(lǐng)域

在不同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段，日本、韓國(guó)養(yǎng)老金基金投資重點(diǎn)存在差異，這不僅是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要，也是獲得穩(wěn)健和有效投資回報(bào)的需要。日本在經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需資本積累的20世紀(jì)50年代到70年代，將公共養(yǎng)老金購(gòu)買(mǎi)公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)債，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金成為推動(dòng)資本積累和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的利器，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與收益提升的雙贏結(jié)果。而在經(jīng)濟(jì)成熟之后，日本又將養(yǎng)老金投資主要目標(biāo)轉(zhuǎn)為追求投資收益，但穩(wěn)定性仍然是其首要投資原則。2008年世界金融危機(jī)導(dǎo)致各國(guó)養(yǎng)老金損失慘重的現(xiàn)實(shí)也使得發(fā)達(dá)國(guó)家重新審視養(yǎng)老金投資的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，更強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老金投資的穩(wěn)健性原則。

我國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家，但又具有發(fā)展中國(guó)家不具備的快速老齡化特征，未富先老特征明顯，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為抵御老齡化風(fēng)險(xiǎn)的重中之重，［9］因而，建立有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的養(yǎng)老金投資模式成為當(dāng)下所需。國(guó)債屬于一種比較穩(wěn)定，收益率又相對(duì)于銀行存款明顯較高的投資品。國(guó)債收益穩(wěn)定性較強(qiáng)，且在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)過(guò)程中資金的需求量大，國(guó)債的利率也較高，是我國(guó)當(dāng)前比較理想的養(yǎng)老金投資品種。借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以考慮將養(yǎng)老金基金購(gòu)買(mǎi)中長(zhǎng)期國(guó)債，特別是中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)行國(guó)債。我國(guó)可以專(zhuān)門(mén)針對(duì)西部大開(kāi)發(fā)等國(guó)家性戰(zhàn)略的投資需要，嘗試定向發(fā)行一批養(yǎng)老金基金特別國(guó)債，可以實(shí)行一定程度的優(yōu)惠利率(如以中長(zhǎng)期國(guó)債利率為基礎(chǔ)，上浮10%)，實(shí)現(xiàn)資金取之于民、用之于民。

(四)提高養(yǎng)老金金投資運(yùn)營(yíng)的透明度和信息公開(kāi)力度

現(xiàn)代社會(huì)保障制度的一個(gè)基礎(chǔ)問(wèn)題是信息不對(duì)稱(chēng)和信息不完全而產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，信息完備性和充分性對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)保障體系的功能與效率發(fā)揮著重要作用。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍意識(shí)到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)信息問(wèn)題的重要性，在社會(huì)保障教育、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)信息的發(fā)布等方面做了大量工作，使得民眾享有較高的社會(huì)保障知情權(quán)。如發(fā)達(dá)國(guó)家普遍及時(shí)而詳盡地公布公共養(yǎng)老金投資信息，包括公共養(yǎng)老金投資準(zhǔn)則、資產(chǎn)配置方式、資產(chǎn)投資收益、資產(chǎn)分配情況以及養(yǎng)老金長(zhǎng)期財(cái)政狀況等，讓民眾能夠及時(shí)了解養(yǎng)老金投資動(dòng)態(tài)，一方面提高民眾養(yǎng)老金體系的理性認(rèn)識(shí)，降低養(yǎng)老金改革的阻力;另一方面為民眾提供有效監(jiān)督信息，推動(dòng)養(yǎng)老金投資機(jī)構(gòu)提高投資效率。

我國(guó)在養(yǎng)老金投資信息披露方面相對(duì)滯后，需要加強(qiáng)公共養(yǎng)老金基金來(lái)源、收入及其分配等方面的信息。近年來(lái)的《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》、《全國(guó)社會(huì)保障基金年度報(bào)告》等將我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金和社會(huì)保障資金的收入來(lái)源、支出和累計(jì)結(jié)余等情況都做了公告，但是這些信息并不詳細(xì)、不完備，如養(yǎng)老金基金資產(chǎn)配置、收益結(jié)構(gòu)以及管理成本等等都沒(méi)用公布。理論上，養(yǎng)老金基金屬于共有資產(chǎn)，人民群眾應(yīng)該享有對(duì)自身資產(chǎn)的知情權(quán)。投資收益好民眾也不知情，投資虧損民眾也不知情，將人民群眾置之于社會(huì)保險(xiǎn)資金投資利益相關(guān)者之外，不利于民眾的知情權(quán)也不利于社會(huì)保險(xiǎn)投資運(yùn)營(yíng)運(yùn)行。

［1］Ministry of Health，Labor and Welfare.White Paper＆ Reports Annual Health，Labor and Welfare Report 2008-2009http://www.mhlw.go.jp/english/wp/index.html.

［2］Ministry of Health，Labor and Welfare White Paper Reports Annual Health，Labor and Welfare Report 2008-2009.http://www.mhlw.go.jp/English/wp/index.ht.

［3］Wankyo Chung.Social Protection in Korea:Current State and Challenge.ERIA-SP project，2010.

［4］Masayoshi Hayashi.Social Protection in Japan:current State and Challenges.ERIA-SP project，2010

［5］張士斌、梁宏志、肖喜生:《日韓養(yǎng)老金制度改革比較與借鑒》，載《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)》，2011(6)。

［6］韓強(qiáng):《韓國(guó)國(guó)民養(yǎng)老金的投資管理》，載《中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)》，2011-07-05。

［7］Korea National pension Service.Korea National pension Fund-Better Tomorrow For You.2009，http://english.nps.or.kr/jsppage/english/main.jsp.

［8］任保平:《城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化:界定、機(jī)制、條件及其度量》，載《貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011(1)。

［9］張士斌、王禎敏、陸竹:《退休年齡政策調(diào)整的國(guó)際實(shí)踐與中國(guó)借鑒》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2014(4)。