國民養(yǎng)老金制度的可行性研究——基于財政負擔規(guī)模的測度*

王譽霖殷寶明

(武漢大學社會保障研究中心，湖北武漢，430072)

建立國民養(yǎng)老金制度是中國養(yǎng)老金多支柱改革和實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度的內在要求和突破口。論文從財務可持續(xù)性的角度，在人口預測的基礎上測度了國民養(yǎng)老金在中國實行的財政負擔規(guī)模，評估結論顯示國民養(yǎng)老金在中國具有可行性，并在此基礎上進而提出了中國多支柱養(yǎng)老金制度體系的改革設想，建立由“國民養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金+職業(yè)年金”的大一統(tǒng)的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度。

國民養(yǎng)老金；財務可持續(xù)性；中國

一、引言

在人口老齡化的沖擊下，自20世紀90年代以來，世界范圍內掀起了多支柱養(yǎng)老金模式改革的浪潮。世界銀行在1994年的研究報告《防止老齡危機——保護老年人及促進增長的政策》中，提出了養(yǎng)老保障的三支柱模式：由公共管理的旨在消除貧困的非積累制強制性的定額或家計調查式福利作為第一支柱；資產(chǎn)由私人部門管理的旨在替代收入的積累制強制性計劃作為第二支柱；旨在補償個人退休收入的積累制自愿性計劃作為第三支柱。2005年世界銀行又在《21世紀的老年收入保障——養(yǎng)老金制度改革國際比較》中將三支柱模式擴展為五支柱，其中創(chuàng)造性地引入了“零支柱”，即旨在消除老年貧困的提供最低水平保障的非繳費型養(yǎng)老金。這一計劃因其全民共享、保障標準統(tǒng)一、稅收融資和現(xiàn)收現(xiàn)付制等特點被廣泛稱為“國民養(yǎng)老金”，其不僅在英國、瑞典、加拿大、日本等發(fā)達國家比較普遍，即使在低收入國家的農(nóng)村地區(qū)也在不斷擴展。玻利維亞、博茨瓦納、毛里求斯、納米比亞、尼泊爾和薩摩亞群島等低收入發(fā)展中國家在農(nóng)村引入了非繳費型普惠制的國民養(yǎng)老金。[1]截至2007年，世界上已經(jīng)實施非繳費型養(yǎng)老金制度的72個國家中有46個是中低收入國家。[2]

中國對于國民養(yǎng)老金制度的探索也起源于農(nóng)村。2009年《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》(國發(fā)〔2009〕32號)規(guī)定新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱“新農(nóng)?！?待遇由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，其中基礎養(yǎng)老金由政府全額補貼，面向所有年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)村有戶籍的老年人，支付終生。雖然政策規(guī)定了政策實施時未年滿60周歲的農(nóng)村居民需要向個人賬戶繳費，但基礎養(yǎng)老金待遇標準與繳費水平無關，也不依賴于家計調查。因此，新農(nóng)?；A養(yǎng)老金已經(jīng)具備了國民養(yǎng)老金的非繳費型普惠制的典型特征。新農(nóng)保的制度模式在2011年《國務院關于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》(國發(fā)〔2011〕18號)和2014年《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》(國發(fā)〔2014〕8號)發(fā)布后擴展到城鎮(zhèn)和最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)大一統(tǒng)，其覆蓋對象也擴展到年滿16周歲(不含在校學生)，非國家機關和事業(yè)單位工作人員及不屬于職工基本養(yǎng)老保險制度(以下簡稱“職?！?覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民。國發(fā)〔2014〕8號文件同時提出要在“十二五”末在全國基本實現(xiàn)新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度合并實施，并與職保制度相銜接。當前，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(以下簡稱“城鄉(xiāng)居保”)與職保相銜接的癥結正是在于二者的基礎養(yǎng)老金部分。前者實行非繳費型普惠制的國民年金模式，后者實行繳費型待遇關聯(lián)制的生存年金模式。從2014年7月1日開始施行的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》可以看出，城鄉(xiāng)居保繳費年限不能合并計算或折算為職保繳費年限，反之則可以。這也驗證了職保當前的基礎養(yǎng)老金設計阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度的實現(xiàn)。這一現(xiàn)實難題無疑凸顯了這樣一個問題：統(tǒng)一的國民養(yǎng)老金制度在中國是否可行？

二、文獻綜述

判斷養(yǎng)老金制度是否可行的最重要的標準是財務可持續(xù)性?？芍Ц缎?affordability)是實施非繳費型養(yǎng)老金制度前需要考慮的兩個重要問題之一，[3]其成本取決于制度覆蓋范圍及養(yǎng)老金待遇水平。[4]由于普惠制養(yǎng)老金制度的總成本可能低于家計調查型養(yǎng)老金制度，因此低收入國家更適合引入普惠制養(yǎng)老金制度。[3][5][6]有研究表明，非繳費型普惠制養(yǎng)老金在低收入國家農(nóng)村地區(qū)具有可行性。[7]也有國外學者指出，大部分低收入發(fā)展中國家難以承受在廣大農(nóng)村地區(qū)實行非繳費型普惠制養(yǎng)老金的財政負擔。[8][9]國際勞工組織社會保障部的模擬測算顯示在部分撒哈拉以南非洲國家一項基本的非繳費型養(yǎng)老金制度的財務成本的GDP占比約為1%。[10]也有研究以50個中低收入國家為例，測算表明在60歲退休方案下2010年大部分國家的財務成本的GDP占比小于1.5%，而在65歲退休方案下所有國家將低于1.8%。[11]在以上兩種退休年齡方案下，以人均GDP的15%為標準的普惠制養(yǎng)老金在2040年的財務成本最高的地區(qū)為OECD國家，分別為4.8%和3.8%，最低的為撒哈拉以南非洲，分別為1.0%和0.7%。[12]

國內對于國民養(yǎng)老金財務可持續(xù)性的研究也開始于農(nóng)村。楊德清和董克用(2008)基于所提出的普惠制農(nóng)村養(yǎng)老保障的設想，測算了高低兩種養(yǎng)老金標準下2006年中央和東中西部地區(qū)的補貼規(guī)模，其結論是在可承受范圍之內。[13]國發(fā)〔2009〕32號文發(fā)布以后，國內學者對新農(nóng)?；A養(yǎng)老金的財務可持續(xù)問題進行了進一步的探討。在中央政府的強力推進下，中央財政補助資金到位問題不大，在沒有剛性約束下省級以下地方財政的補貼能否到位，貧困地區(qū)政府財政是否有能力支持，具有很大的不確定性。[14]鄧大松和薛惠元(2010)基于2008年全國人口與財政數(shù)據(jù)，測算了在目前的標準下中央財政對60歲及以上農(nóng)村老人的補貼支出規(guī)模，測算結論是中央財政補貼占財政收入總量的1.64%，地方財政最低補貼數(shù)額占全國地方財政收入的0.86%。[15]雒慶舉(2010)以甘肅省2008年的數(shù)據(jù)，測算出甘肅省新農(nóng)保財政補貼額占財政收入的比重約為1%。[16]米紅和王鵬(2010)運用混沌時間序列的支持向量機算法預測中西部20省未來50年的財政收入，在2018年實現(xiàn)所有省份全覆蓋的條件下，新農(nóng)保財政補貼占財政收入的比例在2029年前不斷上升，2029年達到最大的1.7%，2029年后不斷下降，到2050年降至最低的0.7%。[17]程杰(2011)在三種新農(nóng)保推進速度方案下測算了新農(nóng)保的財政總體負擔水平，在“十二五”期間實現(xiàn)全覆蓋的條件下，到全覆蓋時中央財政累計投入在3000 億元以內，全覆蓋實現(xiàn)后每年需要投入700億元左右，認為不會對中央財政和地方財政造成太大的負擔。[18]畢紅霞和薛興利(2011)基于現(xiàn)收現(xiàn)付制模式，在假設一定的新農(nóng)保養(yǎng)老金目標替代率和農(nóng)民繳費的財政補貼比例的條件下測算了中央財政的補貼負擔，其結論顯示中央財政負擔率會逐漸下降，到2020年不到1%，財政補貼壓力總體不大。[19]蔣云赟(2011)基于代際核算方法，模擬分析結果顯示新農(nóng)保不會給政府增加太多負擔，覆蓋面擴大的快慢對財政體系的負擔也基本沒有影響。[20]周俊山和尹銀(2012)基于對農(nóng)村老年人口增長和經(jīng)濟發(fā)展預測，認為在2010-2050年間，農(nóng)村非繳費型普惠制養(yǎng)老金的財政投入呈現(xiàn)倒U型，在GDP中的比重低于1%。[21]

另外，已經(jīng)有部分國內學者對國民養(yǎng)老金的財務可持續(xù)性進行了初步探討。曹信邦和何慧婷(2012)設計了一個繳費型的現(xiàn)收現(xiàn)付制國民年金制度并對其財務平衡進行了評估，測算結果表明2012-2050年，在17%、20%、23%的國民年金替代率下，政府財政支持力度分別為2.74%、7.25%和11.76%。[22]張思峰和曹信邦(2014)基于相同的制度設計和測算期限，測算得出在不同的經(jīng)濟增長率和人均工資收入增長率下，國民年金財政補貼額占財政收入總量最大比重分別為4. 38%、6. 09%和8. 15%。[23]從財務可持續(xù)性的角度出發(fā)，判斷一國能否實施非繳費型養(yǎng)老金制度依賴于對該國人口發(fā)展趨勢與經(jīng)濟發(fā)展水平的充分認識。[24]綜上所述，國內目前關于國民養(yǎng)老金可行性的財務可持續(xù)性方面的研究成果主要集中于新農(nóng)?；A養(yǎng)老金，與已有的關于國民養(yǎng)老金整體的財務評估成果所不同的是，本文將以一個典型的非繳費型普惠制國民養(yǎng)老金為研究對象，基于第六次全國人口普查得到的最新人口數(shù)據(jù)，通過人口預測測度國民養(yǎng)老金的財政負擔規(guī)模，從財務可持續(xù)性的角度評估制度的可行性。

三、模型構建與數(shù)據(jù)來源

(一)人口預測模型

1.Leslie人口矩陣

t年s性別的Leslie人口矩陣為：

(1)

t年按年齡分布的人口向量為：

(2)

2.基于人口分年齡移算法的人口差分方程增長模型

(3)

結合(1)式和(2)式，可得t+1年按年齡分布的人口向量為：

(4)

(5)

(6)

式中s=a、b分別表示女性、男性。

(二)養(yǎng)老金測算模型

t年農(nóng)村最低養(yǎng)老金支出總額為：

(7)

(三)數(shù)據(jù)來源

本文基礎數(shù)據(jù)來源于2010年第六次人口普查(以下簡稱“六普”)，并將2000年第五次人口普查以來的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)以及國家有關部門已經(jīng)公布的相關數(shù)據(jù)作為補充。

1.出生嬰兒性別比

出生嬰兒性別比是人口性別結構的基礎且其主要由生物因素決定，比較穩(wěn)定，國際公認的出生嬰兒性別比的正常理論值為102～107。根據(jù)2000年第五次人口普查統(tǒng)計的出生人口計算，全國出生嬰兒性別比約為117。根據(jù)2005年全國1%人口抽樣調查數(shù)據(jù)計算，出生嬰兒性別比約為119。國家計劃生育委員會在《2006年全國人口和計劃生育抽樣調查主要數(shù)據(jù)公報》(2007年第2號)中公布的數(shù)據(jù)顯示：1996年至2005年出生嬰兒的性別比高達127。根據(jù)“六普”統(tǒng)計的出生人口計算，全國出生嬰兒性別比約為118。我國出生嬰兒性別比偏離正常值的重要原因是瞞報、漏報女嬰。本文設定出生嬰兒性別比由2010年的118逐步降到2020年108，之后保持穩(wěn)定。

2.育齡婦女總和生育率

根據(jù)聯(lián)合國人口司的數(shù)據(jù)(圖1)，自20世紀50年代以來，中國育齡婦女總和生育率經(jīng)歷了一個快速下降直至穩(wěn)定的過程，最高點時超過6，90年代以后下降到2.1的更低水平以下，并穩(wěn)定在目前的1.6左右。2000年“五普”和2010年“六普”數(shù)據(jù)顯示，育齡婦女總和生育率分別只有1.22和1.18，生育水平維持在低水平。國務院發(fā)布的《人口發(fā)展“十一五”和2020年規(guī)劃》和國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究課題組公布的《國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》均提出將我國未來的總和生育率控制在1.8左右。*數(shù)據(jù)來源：中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/gongbao/content/2007/content_526981.htm，2007-02-28;http://www.gov.cn/gzdt/2007-01/11/content_493677.htm,2007-01-11.本文設定未來全國育齡婦女總和生育率為1.8，并假設“六普”公布的育齡婦女年齡別生育率在總和生育率中的占比保持不變。

3.分年齡性別死亡概率

本文以2000-2010年的分年齡性別人口死亡率為樣本數(shù)據(jù)，采取生命表理論中年齡內均勻死亡及中心死亡率假設的方法，對1～100+年齡范圍內異常年齡死亡概率數(shù)據(jù)進行修正和對死亡概率曲線進行平滑處理后進行曲線擬合，發(fā)現(xiàn)三次多項式曲線擬合情況較好，曲線方程為：

(8)

由于嬰兒死亡率與其他年齡段死亡率差異較大，所以單獨處理。2010年嬰兒存活率由實際統(tǒng)計數(shù)據(jù)直接計算得到，*人口普查中0周歲的人口數(shù)是指在統(tǒng)計調查的標準時間止的0周歲的人數(shù)，即當年出生并存活下來的未滿周歲的嬰兒數(shù)，因此嬰兒存活率=0周歲人口數(shù)/出生嬰兒總數(shù)。參見《中國2010年人口普查資料》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/left.htm。其后根據(jù)國務院有關資料中對嬰兒死亡率在2005年、2010年、2020年各節(jié)點年份的控制目標或預測值進行相應的調整。*數(shù)據(jù)來源：國務院婦女兒童工作委員會網(wǎng)站，http://www.nwccw.gov.cn/html/08/n-121208-3.html，2003-10-30；中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/gongbao/content/2007/content_663664.htm，2007-05-21。

4. 養(yǎng)老金測算相關參數(shù)

由于我國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間收入差距大，如果采取統(tǒng)一額度的國民養(yǎng)老金，將導致各地收入替代水平的不均衡，收入越高的地方國民養(yǎng)老金替代率越低，收入越低的地方國民養(yǎng)老金替代率越高，而且統(tǒng)一額度的待遇標準也難以滿足各地因為生活水平不一樣而產(chǎn)生的差異化的養(yǎng)老保障需求。因此，本文將國民養(yǎng)老金的計發(fā)辦法采取按上年度人均可支配收入的一定比例計發(fā)。根據(jù)國發(fā)〔2009〕32號文件規(guī)定的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金中央和地方政府的最低補貼標準約為690元/人·年，即相當于2008年農(nóng)民人均純收入的14.5%，*2008年我國農(nóng)村居民人均純收入4761元。數(shù)據(jù)來源：2008年國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報，http://www.stats.gov.cn, 2009-02-26。與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌賬戶所規(guī)定的最低目標工資替代率15%基本一致，因此將國民養(yǎng)老金的收入替代率確定為15%，同時假設制度從2014年開始實行。2013年全國居民人均可支配收入為18311元。*數(shù)據(jù)來源：2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報, http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html。在過去20年中，我國人均收入水平保持兩位數(shù)的高速增長，這是因為中國經(jīng)濟同樣保持高速增長，同樣屬于補償性增長。未來隨著中國經(jīng)濟增長的常態(tài)化，收入水平也將下降到一個合理可持續(xù)的水平。考慮到長期增長的可持續(xù)性本文假設全國個人可支配收入增長率在2011-2020年為6%。按照國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，到本世紀中葉，我國將達到中等發(fā)達國家水平，因此從2021-2050年的名義工資增長率按照中等發(fā)達國家人均收入水平設定為3%。從世界各國的經(jīng)驗來看，不同國家正常的通貨膨脹水平也是不同的，一般認為一國經(jīng)濟有3%～5%的通貨膨脹率是相當健康的。按照成熟經(jīng)濟的實踐，金融機構法定存款利率一般不超過5%，本文選擇4%。

四、測算結論

通過人口預測，得到2011-2050年全國60歲及以上老年人口數(shù)，除為數(shù)不多的幾個年份外，整個測算期表現(xiàn)為不斷升高，說明在未來相當長一段時期內，單從人口絕對數(shù)考慮，在全國實行國民養(yǎng)老金制度將面臨不斷增長的財政負擔。盡管在前期全國60歲及以上老年人口數(shù)增長較快，但在后期增速不斷放緩，到2035年已降到1%以下。如果按照本文的人口預測方法繼續(xù)預測下去，在2055年左右開始全國60歲及以上老年人人口數(shù)開始呈現(xiàn)出下降趨勢，說明2050年左右全國老年人人口將達到高峰，國民養(yǎng)老金制度也將在此時面臨最為嚴峻的財務壓力。

在人口預測的基礎上，通過測算得到2014-2050年各年國民養(yǎng)老金支出總額當期值與在2014年的現(xiàn)值，當期值總額最低的年份為2014年，為5648億元，最高的年份為2050年，為36792億元，年均增長4.2%，年度增長率由前期的10%左右逐步下降到3%左右(圖2)。將2014-2050年各年國民養(yǎng)老金支出總額貼現(xiàn)到2014年，國民養(yǎng)老金的現(xiàn)值最低為5648億元，最高為9909億。2013年國內生產(chǎn)總值(GDP)為568845億元，*2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報, http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html.據(jù)此估算，2014年建立國民養(yǎng)老金的支出不到GDP的1%。根據(jù)巴西、阿根廷、智利、印度等18個中低收入國家非繳費型養(yǎng)老金的實踐證明，一國基本能夠以1～3個百分點的GDP支撐國內的非繳費型養(yǎng)老金計劃。[24]因此，如果我國未來的GDP增長率能夠保持在5%左右，建立覆蓋城鄉(xiāng)所有人群的國民養(yǎng)老金的財政成本的GDP占比將保持在小于1%。即使考慮到部分省份和地區(qū)基于本地區(qū)標準進行的額外的財政補貼，按照收入中位數(shù)的算法，總體財政負擔在GDP中的占比不會高于1.5%，按照國際經(jīng)驗，國民養(yǎng)老金制度在財政是上可行的。

單位：億元

五、政策建議

國民養(yǎng)老金制度因其在明確政府責任、消除老年貧困、實現(xiàn)社會公平等方面的優(yōu)點而受到稱贊的同時，其不斷增長的支出也使國家財政不堪重負。尤其在全球人口老齡化的大背景下，現(xiàn)收現(xiàn)付制融資的國民養(yǎng)老金制度受到了越來越多的挑戰(zhàn)。本文的研究表明，從財政負擔的角度評估，國民養(yǎng)老金在中國具有可行性。從當前的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度政策特點出發(fā)，應該合并城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金，建立非繳費型普惠制的國民養(yǎng)老金制度，作為中國養(yǎng)老保障體系的零支柱，資金來源于稅收籌資和財政補貼，實行現(xiàn)收現(xiàn)付制。作為基本保障項目，政府承擔管理和財政兜底責任。在合并城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度之前，如果不從根本上解決城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度財務不可持續(xù)問題，城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度合并之后將出現(xiàn)廣大參保農(nóng)民為城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度的轉軌成本“買單”的局面。因此，應通過體制外措施首先解決基本養(yǎng)老保險轉制成本和歷史債務?；诔擎?zhèn)基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的制度特點和二者在養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)上存在的實際困難，結合世界范圍內養(yǎng)老金制度改革的實踐和趨勢，在建立國民養(yǎng)老金的基礎上，可以順勢建立中國多支柱公共養(yǎng)老金制度，即由“國民養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金+職業(yè)年金”的大一統(tǒng)的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度(圖3)。

整合城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度并在此基礎上建立城鄉(xiāng)大一統(tǒng)的社會養(yǎng)老保險制度是破除我國長期存在的城鄉(xiāng)二元分割，推動城市化發(fā)展和促進城鄉(xiāng)融合和一體化的重要內容和應有之義。自20世紀90年代初以來，經(jīng)過20多年的改革探索，我國已基本實現(xiàn)了社會養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)人員全覆蓋，為下一步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和整合打下了堅實基礎。建立大一統(tǒng)的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的基本思路是：通過結構調整，逐步從“統(tǒng)賬結合、混賬管理”的“部分積累制”模式過渡到包括國民養(yǎng)老金制度、個人賬戶養(yǎng)老金和職業(yè)年金在內的多支柱養(yǎng)老金體系。合并當前的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的基礎養(yǎng)老金制度，建立中國國民養(yǎng)老金制度；合并城鄉(xiāng)兩類制度的個人賬戶部分，建立獨立于國民養(yǎng)老金制度的個人賬戶養(yǎng)老金；根據(jù)從業(yè)人員的職業(yè)特點建立職業(yè)年金制度，為國民養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金提供補充。

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[24]楊娟：《非繳費型養(yǎng)老金研究述評》，載《經(jīng)濟學動態(tài)》，2010(4)。

(責任編輯：H)

The Feasibility of National Pension in China:

Calculation Based on the Financial Burden

Wang YulinYin Baoming

National Pension(NP) plays important roles in the reform of the multi-pillar pension system in China setting up. This paper calculates the scale of the fiscal burden of the NP if implemented in China based on population forecast，which shows NP will be financial sustainable and feasible in China. Furthermore，it proposes an idea of the multi-pillar pension reform in China that is a unified old-age social insurance system of “NP + Individual Account Pension + Occupational Pension” between the rural and the urban.

national pension，financial sustainability，China

*本文獲得國家自然科學基金面上項目(71273198)資助。