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關于加強游戲（藝）機場所治安管理的思考
——以上海地區(qū)管理現(xiàn)狀為例

趙唯平

（上海公安高等?？茖W校， 上海 200137）

摘 要：近年來，利用游戲（藝）機進行賭博是人民群眾反映的社會熱點問題，也是公安機關治安管理工作的難點。規(guī)范游戲（藝）機場所經營行為，加強游戲（藝）機場所治安管理工作，保障游戲（藝）機場所健康有序發(fā)展，對于建立良好的社會治安秩序、促進依法治國具有社會現(xiàn)實意義。

關鍵詞：游戲（藝）機； 管理問題；思考

責任編輯：何銀松

游戲（藝）機場所自上世紀80年代興起以來，已經成為人民群眾休閑娛樂的重要活動場所，在豐富群眾業(yè)余生活和促進社會主義精神文明建設方面發(fā)揮了積極的作用。近年來，由于社會秩序管理存在薄弱環(huán)節(jié)，利用賭博機違法行為引發(fā)了游戲（藝）機場所的治安、消防安全等問題，影響了人民群眾生命財產安全，影響游戲（藝）機場所健康有序發(fā)展，因而，研究和規(guī)范游戲（藝）機場所治安管理工作，對維護社會穩(wěn)定具有社會現(xiàn)實意義。

一、游戲（藝）機場所管理之現(xiàn)狀

近幾年來，上海市電子游戲（藝）機場所有較快發(fā)展，游戲（藝）機的賭博活動亦呈多發(fā)趨勢，其中無證無照游戲（藝）機場所的出現(xiàn)，形成了新的治安問題。為了有效遏制利用賭博游戲（藝）機違法活動，上海市各級公安機關采取多種有針對性工作措施，以高壓態(tài)勢嚴厲打擊利用賭博游戲（藝）機違法活動，起到了較好的實際效果。

1.依托政府、借勢發(fā)力。在各級政府的領導下，建立機制、明確責任，由全市各級綜治機關牽頭，各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道成立工作班子，明確各部門的職責，建立每月信息通報例會制度，定期分析研判地區(qū)游戲（藝）機場所治安管理情況，共同破解難題，形成對游戲（藝）機場所嚴管嚴查的態(tài)勢。近年來，全市公安機關上下齊動，先后出動警力和輔警力量2.2萬余人次，組織會同文化執(zhí)法等職能部門分赴全市90%以上鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，開展了專項聯(lián)合整治行動。

2.取締無證、規(guī)范有證。近年來，公安機關針對大量無證經營游戲（藝）機場所賭博活動日益突出的情況，以游戲（藝）機場所推進派駐保安工作為契機，以整頓無證經營游戲（藝）經營場所為突破口，以規(guī)范有證游戲（藝）機場所經營行為為抓手，扎實推進全市的游戲（藝）機場所整治工作。本市公安機關會同文化執(zhí)法部門對全市近1600家無證經營的游戲（藝）場所開展集中專項整治，共查處取締違法經營場所845家，關閉755家；收繳各類賭博機1350臺、賭博機電腦板2270塊；查處違法人員1200余名，其中行政拘留235人、罰款135人，有效凈化了場所治安環(huán)境。通過集中整治，大量無證照游戲（藝）機經營場所紛紛自行關閉，老百姓對此紛紛拍手稱快，堅定了有證有照游戲（藝）機場所經營業(yè)主規(guī)范經營的信心。

3.制度保障、明職明責。公安機關領導重視游戲（藝）機場所專項整治工作，明確查賭工作的責任追究制，實行內部相關單位和責任人的責任追究制。對有責的分管領導和民警必須作出處理，處理情況必須書面報告公安機關黨委。對治安管理部門直接查處游戲（藝）機場所設置十臺以上賭博機進行賭博活動的，必須召集屬地派出所所長、責任民警與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜治部門領導、屬地市場秩序管理部門、文化行政執(zhí)法大隊的相關人員，召開現(xiàn)場會查擺問題；對無證無照場所，公安部門對經營負責人予以治安處罰后，必須及時抄告文化執(zhí)法部門予以取締；對有證有照場所，不僅要對違法經營負責人予以治安處罰，而且還要對場所處以停業(yè)整頓，并且及時抄告市場秩序管理部門備案，停止該場所一切變更手續(xù)。

4.異地執(zhí)法、有效監(jiān)督。公安機關創(chuàng)建了聯(lián)手協(xié)作、異地查禁的工作機制。公安機關治安部門組織派出所開展異地交叉查禁活動，對抓獲的違法人員均由檢查單位進行處罰，收繳的各類賭博機登記后集中堆放到指定的場地，定期統(tǒng)一予以銷毀；對涉賭人員，根據其情節(jié)分別予以行政處罰，對涉案場所的經營負責人一律予以行政拘留；對設置賭博機的場所一律處以2萬元人民幣以上的罰款，情節(jié)嚴重的要求停業(yè)整頓；對無證經營游戲（藝）機場所一律予以取締；對被處罰的游戲（藝）機場所建立復查機制，加大后續(xù)監(jiān)管力度；對被查處設置賭博游戲（藝）機場所的屬地派出所發(fā)放整改建議書。

5.宣傳發(fā)動、營造氛圍。近年來，公安機關在市委、市政府的領導下，在各相關職能部門的配合下，重拳出擊，嚴查重處，對利用賭博機進行賭博活動發(fā)起了強大的攻勢。以現(xiàn)場集中銷毀的宣傳教育方式，舉行現(xiàn)場會，由公安機關和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道各相關職能部門領導、轄區(qū)電子游戲經營場所業(yè)主等參加，現(xiàn)場銷毀收繳的各類賭博機。這既集中展示了整治賭博違法犯罪活動的成果，又是直觀生動的法制宣傳，體現(xiàn)了公安、文化執(zhí)法等部門進一步深入推進打擊和整治賭博違法犯罪活動的決心，獲得了良好的社會效應。

二、當前公安機關查處游戲（藝）機場所賭博活動難度增加的原因

近年來，利用游戲機賭博違法犯罪活動，已成為社會焦點和治安管理的難點問題，這在一定程度上影響了社會治安管理秩序，群眾反映強烈。雖然公安機關持續(xù)開展查處利用游戲（藝）機賭博活動專項行動，但是利用游戲（藝）機賭博違法犯罪活動仍未停止，隨著經營業(yè)主反查處能力增強，經營方式出現(xiàn)多樣化、隱蔽化特征，查處利用游戲（藝）機賭博活動的難度在增加，其原因有以下幾個方面：

（一）客觀原因

1.反查處能力增強。近些年來，公安機關幾乎每年開展查禁游戲（藝）機場所賭博活動專項行動，對經營業(yè)主、從業(yè)人員進行集中教育從未放松。但一些經營者在利潤驅動下，使用各種手段和公安機關“捉迷藏”，采取錯時營業(yè)等做法與公安機關治安管理部門“打時間差、搞游擊戰(zhàn)”，一有風吹草動，就立即轉移賭博機或關門歇業(yè)，風聲一過又開門營業(yè)，具有“你行動、我關門”、“你查東、我逃西”的顯著特點。

2.經營方式多樣化、隱蔽化，生存空間較大。由于公安機關查禁打擊力度加大，一些業(yè)主采取化整為零的經營策略，利用游戲（藝）機賭博經營活動由集約型、規(guī)模型逐步向分散型、隱蔽型轉變。經營賭博機有“機動性、低成本、收益快”的特點，被整治后，違法經營者依然能在短時間內換個身份、地點，卷土重來，隱藏于人流量大的各類小型公共娛樂場所或大街小巷內的茶樓、旅店等處借殼經營，繼續(xù)從事利用賭博機的違法活動。

3.賭博方法多樣化。利用游戲機賭博的方法在不斷地推陳出新，賭博機的品種日益增多，利用游戲機娛樂與利用游戲機賭博違法犯罪的界線越來越模糊。有的賭博機具備密碼控制、存儲數(shù)據、斷電自鎖功能，有的可供多人聚賭。賭博機種的升級、賭博方法的頻繁變化，給公安機關查處利用游戲賭博違法犯罪與取證認定工作設置了屏障。

4.利益驅動低成本。一些違法經營者受暴富心理驅使，設置品種繁多賭博游戲機，吸引追求刺激的賭博參與者，甚至未成年人也加入此行列，危害性極大。一般賭博機所需投資較少，成本在幾百元至幾千元不等，如自購材料且有電路板或收購“二手機”組裝的成本更低。一臺賭博機每月獲利幾百元至幾萬元不等，如果程序設置巧妙則獲利空間更大，利益驅動是違法犯罪的直接原因。

5.查處后違法活動反彈周期短。近年來，公安機關頻繁組織專項整治行動，嚴厲查處打擊利用游戲（藝）機賭博違法犯罪活動，取得了一定的成效。但查處后違法活動反彈周期很短，因為同一個地點查獲一臺或幾臺賭博機的情況較為普遍，直接抓獲參賭者很少，警方對其處理限于扣押機器，批評教育業(yè)主或治安處罰，利用游戲（藝）機賭博的反彈情況也是客觀存在的。

（二）主觀原因

1.管理主體與執(zhí)法主體的行動不協(xié)調。國務院《娛樂場所管理條例》明確規(guī)定，游戲（藝）機場所為娛樂場所，由文化執(zhí)法部門發(fā)證管理，核定游戲（藝）機機種，公安機關負責賭博活動的查處打擊。而現(xiàn)狀是：文化執(zhí)法部門與公安機關執(zhí)法不協(xié)調，存在游戲（藝）機機種目錄的滯后性與鑒定標準多樣性的矛盾。一是文化執(zhí)法部門下發(fā)的《賭博機目錄》時間滯后，目錄公布時，實際使用的機種已經淘汰了；二是場所存在隨意更換合法機型芯片的現(xiàn)象，管理主體無法監(jiān)督到位，執(zhí)法主體進行賭博機查處鑒定時，由于鑒定標準呈多樣性，對很多賭博機難以定性，涉賭案件缺乏證據。

2.管理主體屬性發(fā)生變化與執(zhí)法主體查處困難。自公安機關取消對游戲（藝）機場所前置行政審批事項后，管理的主體屬性發(fā)生了變化，無證場所出現(xiàn)頻繁，市場秩序管理部門、文化管理部門在第一時間難以查處。一些場所為規(guī)避和應付管理主體，采取打一槍換一個地方的方式，管理主體疲于應付。公安機關主要承擔有證場所的治安檢查與違法行為查處工作，對遠離街面、隱藏社區(qū)與居民區(qū)內的無證場所發(fā)現(xiàn)難度較大，查禁打擊成本高，因而，勢必影響社會秩序和治安管理工作。

3.基層公安警務體制改革未適應治安管理新變化的需要。首先，基層派出所長期承擔繁重的治安管理執(zhí)法工作，在警力有限的情況下，難以做到全面管控游戲（藝）機場所，難以及時發(fā)現(xiàn)新情況、新問題，宣傳教育管理、執(zhí)法查處存在脫節(jié)的現(xiàn)象。其次，由于公安警務體制改革調整了原有治安管理體制，成立了以執(zhí)法辦案為主兼顧治安管理工作的治安行動管理隊和執(zhí)法辦案隊，基層一線的管理民警逐年減少，辦案與管理比例失衡，重打輕管的矛盾突出，打防兼顧的問題沒有妥善得到解決。

三、加強游戲（藝）機場所管理的思考

（一）以“行業(yè)”為主導，建立規(guī)范管理機制

游戲機（藝）場所賭博問題由來已久，政府職能部門雖有各自的工作職責，但政府相關職能部門沒有真正形成合力。在當前形勢下，建立行業(yè)主導的規(guī)范管理機制非常必要。一是成立以游戲（藝）機場所行業(yè)為主導的管理協(xié)會，文化執(zhí)法部門履行發(fā)證管理、核定游戲機機種的監(jiān)督管理職能；市場秩序管理部門履行證照規(guī)范化管理的監(jiān)督職能；消防部門履行監(jiān)督消防安全職能；公安機關依法履行查處打擊賭博活動的職能。二是明確行業(yè)管理協(xié)會過程管理的主體地位，發(fā)揮行業(yè)自律管理作用，規(guī)范業(yè)主經營行為，明確行業(yè)管理協(xié)會作為牽頭部門，由公安、文化執(zhí)法、市場秩序管理部門等作為核心的成員單位，建立市、區(qū)兩級定期通報會商制度。三是公安機關有效依托娛樂服務場所管理工作聯(lián)席會議制度，主動加強與文化執(zhí)法、市場秩序管理部門的溝通對接，進一步提高聯(lián)合執(zhí)法工作效率，保持常態(tài)化的管控勢頭。

（二）以“物”為抓手，規(guī)范行業(yè)經營秩序

突出以“物”為抓手，規(guī)范行業(yè)經營場所秩序，關鍵是要以科學管理為手段，加大科技支撐力度，有效推進經營場所規(guī)范有序發(fā)展。一是安裝實時監(jiān)控系統(tǒng)。公安機關可以會同文化執(zhí)法等部門，開發(fā)“游戲（藝）機經營場所綜合治理信息系統(tǒng)”和相關手機應用軟件，制作用于實時監(jiān)控游戲（藝）機狀態(tài)的“黑匣子”（機具主板內嵌芯片組）和方便民警日常檢查的“NFC”（近距離無線通訊技術）標簽。基層公安分（縣）局、派出所要會同文化執(zhí)法等部門，督促游戲（藝）機經營場所為游戲（藝）機安裝“黑匣子”、張貼“NFC”標簽，實現(xiàn)公安機關對游戲（藝）機狀態(tài)的實時監(jiān)控。二是嚴格準入要求。公安機關要會同文化執(zhí)法等部門，制作游戲（藝）機經營場所機具推薦使用名單，明確準許進入游戲機市場的機具制造企業(yè)和機種，進一步加強對轄區(qū)游戲（藝）機經營場所內擺放機具的檢查，嚴禁游戲（藝）機經營場所擺放非使用名單中的機具。三是在游戲（藝）機經營場所管理工作取得階段性成效后，結合游戲（藝）機經營場所管理遇到的新情況、新問題，穩(wěn)步推進游戲（藝）機負面清單制度，即列出不允許經營的機種與機型目錄，奠定規(guī)范管理與查處打擊的基礎，提供規(guī)范有效管理游戲（藝）機經營場所的保障，夯實以“物”為抓手的管理基石。

（三）以“事”為重點，加大日常管控力度

要突出以“事”為重點，加大對游戲（藝）機經營場所的日常管控力度。一是嚴格落實抄告制度。公安機關對相關職能部門抄告的情況，既要積極開展核查，又要加大聯(lián)動的頻率，切實提高“采納率、反饋率”。對涉嫌設置賭博游戲機的游戲（藝）機經營場所，一律抄告文化執(zhí)法部門建議吊銷經營許可證，并按行政案件辦理要求固定證據材料、做好移交工作。二是建立兩級督查制度。基層治安管理部門、派出所對目前市場有“湯姆熊”、“卡通尼”等機種、機型的游戲（藝）機經營場所，要按照“關注類”場所的要求落實日常管控措施；對其他游戲（藝）機經營場所，按照“重點類”場所的要求進一步加強管控措施。三是深化暗訪檢查和回訪復查制度。派出所要會同文化執(zhí)法部門組成聯(lián)合執(zhí)法小組，定期開展聯(lián)合執(zhí)法，對群眾舉報反映的問題場所逐家開展實地暗訪、查處?；鶎又伟补芾聿块T要進一步發(fā)揮兩級暗訪平臺的作用，定期對轄區(qū)內的游戲（藝）機經營場所開展不間斷的暗訪查處行動，并對群眾舉報反映的問題場所、已被取締場所開展集中回訪復查，嚴防查處不到位、停業(yè)復開等情況的發(fā)生。

（四）以“人”為核心，完善培訓與追責體系

要突出以“人”為核心，完善游戲（藝）機經營場所人員培訓與追責體系。一是完善從業(yè)人員培訓制度。公安機關應組織對游戲（藝）機經營場所人員的集中培訓，重點對“黑匣子”、“NFC”標簽使用維護以及各項日常管理措施開展培訓。基層治安管理部門、派出所要按照“先培訓、后辦證（IC卡）、再上崗”的工作要求，督促新進從業(yè)人員在常設培訓點參加從業(yè)培訓，做到“入行先培訓，上崗必持證”。二是建立經營責任告知制度?；鶎又伟补芾聿块T、派出所要組織轄區(qū)內游戲（藝）機經營場所的法定代表人、投資人、經營負責人，統(tǒng)一簽訂《承諾書》明確從業(yè)人員責任，以此作為違法追責的依據。對新開設游戲（藝）機經營場所，要結合娛樂場所備案登記工作，在其取得《營業(yè)執(zhí)照》后的15日內，完成《承諾書》簽訂工作。三是建立變更報備制度。公安機關要通過宣傳告知、檢查督促等方式，告知發(fā)生轉讓、歇業(yè)等情況的場所法定代表人、投資人和經營負責人，到屬地派出所進行變更報備，登記或注銷信息，與場所接收方相關人員重新簽訂《承諾書》從而堵塞管理漏洞，明確轉讓、歇業(yè)應履行的主體責任，防止因變更報備制度不落實造成新的治安管理問題。

（五）以“地域”為邊界，嚴格落實工作責任

要突出以“地”為邊界，嚴格游戲（藝）機經營場所管理工作責任。一是深化“黑名單”制度，對違法違規(guī)游戲（藝）機經營場所，公安機關要會同文化執(zhí)法部門，建立涉賭游戲（藝）機經營場所“黑名單”制度，對場所地址、負責人（法定代表人、投資人、經營負責人）、單位（投資單位、經營單位）進行登記備案?；鶎庸卜郑h）局、派出所要將查處的單位和人員信息填入“黑名單”登記表，統(tǒng)一匯總抄報文化部門，文化執(zhí)法部門要依據公安機關“黑名單”登記表，開展審批限制、網上公布等工作，壓縮涉賭游戲（藝）機經營場所違法空間。二是完善監(jiān)管責任通報制度。公安機關要建立監(jiān)管責任通報制度，明確分管領導、責任警長、責任民警逐級責任制，紀委和警務督察部門定期發(fā)布涉賭游戲（藝）機經營場所查處情況的通報。同時，要嚴格落實逐級追究相關人員責任制，制定游戲（藝）機經營場所管理中失職、瀆職行為責任追究的有關規(guī)定，細化明確追責范圍和標準。三是關注“混業(yè)經營”模式。基層治安管理部門、派出所要高度關注包含互聯(lián)網上網服務、游戲（藝）機娛樂、棋牌娛樂等內容的“混業(yè)經營”場所，按照娛樂休閑服務場所治安管控工作要求，全面加強治理，嚴防上述場所成為“漏網之魚”。

（六）以“教育”為手段，營造查禁打擊氛圍

利用游戲（藝）機賭博是引發(fā)多種治安問題和進行違法活動的根源之一，特別是對青少年危害極大，公安機關應綜合施策、多管齊下、從嚴治理。

1.加強宣傳教育，積極營造查禁打擊的社會氛圍。首先，要深入鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道、學校、場所開展宣傳教育，以多措并舉的宣傳教育形式，廣泛開展有針對性的宣傳教育活動，使社會公眾充分認識利用游戲（藝）機賭博的社會危害性，提高群眾特別是青少年學生拒賭防賭的免疫力。其次，要加強教育、引導、規(guī)勸工作，對游戲（藝）機場所經營業(yè)主和從業(yè)人員全面開展法制培訓，實行持證上崗、杜絕無證，逐家簽訂《承諾書》，增強游戲（藝）機場所從業(yè)人員知曉法律、遵守法律、畏懼法律的自覺性。再次，要強化社會面控制，加強對出租房屋的檢查頻率，充分發(fā)揮街道、社區(qū)、里弄群防群治的作用，擠壓和消除賭博機的藏身空間。

2.堅持常抓不懈，始終保持查禁打擊的高壓態(tài)勢。為鞏固整治成效，防止利用游戲機賭博活動反彈，要堅持常抓不懈、專項整治與專案經營相結合，始終保持對利用游戲機賭博的嚴打高壓態(tài)勢，做到“三不放松”。一要全面查處不放松，對游戲（藝）機賭博實行“零容忍”，明確日常管轄責任，摸清轄區(qū)賭博游戲（藝）機情況，將責任區(qū)民警日常工作列入考核，對游戲（藝）機場所做到底數(shù)清、情況明、信息靈，明察暗訪轄區(qū)內人員活動相對集中的游戲室、茶室、旅社等場所，適時組織規(guī)模性或區(qū)域性整治行動，始終保持嚴查常管態(tài)勢，消除不法分子的僥幸心理，一經查獲，依法嚴懲，絕不姑息。二要重點經營不放松。利用游戲（藝）機賭博活動之所以屢禁不止、屢查不絕，其背后必有一個支持的產業(yè)鏈、利益鏈和犯罪共同體。治安、刑偵等專業(yè)警種要發(fā)揮善攻堅、打團伙的專業(yè)優(yōu)勢，有針對性地開展長期經營工作，加大打擊力度，深挖細查，打現(xiàn)追源，最大限度地鏟除利用游戲機賭博滋生的土壤。三要查禁打擊不放松。在查禁打擊工作中，要加強對賭博游戲（藝）機機種的證據固定工作，做好查處打擊第一手材料的收集工作。要對發(fā)現(xiàn)的賭博游戲機一律依法收繳與銷毀，不予違法經營者任何喘息機會，不留死角空間，對參與賭博機經營者和幕后老板依法嚴厲懲處，增強法律震懾力。

3.加強聯(lián)動協(xié)作，積極營造查禁打擊的氛圍。查禁打擊利用游戲（藝）賭博機違法犯罪工作牽扯面廣、涉及部門多，公安機關要主動向黨委、政府匯報，爭取領導重視；積極聯(lián)動文化執(zhí)法、市場秩序管理、稅務、城管、教育等部門，形成聯(lián)動協(xié)作長效機制，做到信息共享、查處打擊同步。文化執(zhí)法、市場秩序管理、公安部門應充分發(fā)揮各自的信息優(yōu)勢，定期交流，形成信息共享、合力打擊的工作機制，完善聯(lián)動督查打擊機制。文化執(zhí)法和市場秩序管理部門要加強對申請開設游戲（藝）機場所的經營業(yè)主、從業(yè)人員的信息查詢工作，定期主動向公安機關了解從業(yè)人員違法違規(guī)信息，做好關口前移，增強對“帶病上崗”的場所與個人信息篩查工作，實行游戲（藝）機場所督查、提示制度，加強聯(lián)動查詢、督查提醒的治安監(jiān)管力度，鏟除滋生游戲（藝）機場所違法違規(guī)的土壤，形成“黨委重視、政府領導、公安主導、部門聯(lián)動、社會參與”的游戲（藝）機行業(yè)管理新格局。

綜上所述，游戲（藝）機場所治安管理工

作是一項長期性、復雜性的社會綜合治理工作，我們要創(chuàng)新社會管理模式，以齊抓共管的堅定決心，對游戲（藝）賭博機實行“零容忍”的態(tài)度，堅決鏟除影響社會治安秩序的頑癥，為人民群眾創(chuàng)造一個良好的社會治安環(huán)境。

Ponder over Reinforcement of Policing Video Game Venues

——Take Shanghai for ExampleZhao Weiping

(Shanghai Police College, Shanghai 200137, China)

Abstract:In recent years, gambling with video game machines is both a hot issue that the public frequently report and a puzzle of public order management. To regulate the business behavior of video games, to strengthen the policing of video game venues and to ensure the healthful development of these venues are practically signifi cant to the creation of good public order and promotion of the building of a law-governed country.

Key Words:Video Game; Management Problem; Ponder

作者簡介：趙唯平，男，上海公安高等?？茖W校業(yè)務一分部巡邏教研室教官。

收稿日期：2014-12-27

DOI：10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.03.006

文章編號：1008-5750(2015)03-0042-(07)

文獻標識碼：A

中圖分類號：D631